Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 680/19 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 marca 2019 r. nr UP-290/2018 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 680/19, oddalił skargę J. N. (dalej powoływana także jako skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 marca 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300 ze zm., dalej: u.s.u.s.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności składkowych;

- naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj.; Dz.U z 2023 r, poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji nr 88/2018 wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie z dnia 30 sierpnia 2018 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 680/19 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując z kolei do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy ją poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).

Wypada dalej przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08; wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Tak więc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe, w zakresie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 28 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności składkowych. Niewątpliwie tak sformułowany zarzut jest nieskuteczny. Wskazać przede wszystkim należy, że wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.), a co było konieczne, bowiem sąd pierwszej instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto wskazać należy, że art. 28 u.s.u.s. składa się aż z 11 ustępów (od 1 do 6, w tym 3a, 3b, 5a, 5b i 5c) zaś ust. 3 tegoż artykułu zawiera dodatkowo aż 9 punktów. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował którą konkretnie jednostkę redakcyjną art. 28 u.s.u.s. w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji, dlatego też nie może oczekiwać, że w tym zakresie wyręczy go sąd kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazuje na zły stan zdrowia skarżącej, uniemożliwiający jej podjęcie pracy zarobkowej oraz łączną wartość ograniczonego prawa rzeczowego w postaci hipotek wpisanych w dziale IV księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości należącej do skarżącej, jednakże nie wskazuje precyzyjnie na jakiej podstawie prawnej uznaje, że wystąpiła całkowita nieściągalność należności. W tym zakresie wskazuje na pkt 3 ust. 6 art. 28 u.s.u.s., podczas gdy tenże przepis nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje na nieuwzględnienie przez sąd pierwszej instancji § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jednakże w tym zakresie nie podniósł i nie sformułował żadnych zarzutów kasacyjnych.

Podobnie należało ocenić zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Abstrahując od faktu, że ponownie autor skargi kasacyjnej nie wskazał precyzyjnie jednostki redakcyjnej art. 138 k.p.a., którego naruszenia miały się dopuścić organy ZUS, a za nimi sąd pierwszej instancji (przepis art. 138 k.p.a. wskazuje na rodzaje decyzji, jakie może wydać organ odwoławczy) to naruszenie powyższych przepisów zostało powiązane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Skoro zarzuty naruszenia art. 28 u.s.u.s. okazały się nieskuteczne, również zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść oczekiwanego przez pełnomocnika skarżącej skutku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Uznając że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd kasacyjny miał na względzie, że przedmiotowa sprawa dotyczy odmowy umorzenia należności ciążących na skarżącej i korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a.). Niewątpliwie skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, tak więc dodatkowe obciążanie jej kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz ZUS nie było uzasadnione.