Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Iwona Kosińska Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. L., J. L. i A. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2001 r., znak [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości znajdujących się we władaniu Domu Pomocy Społecznej w Z., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...] objętych księgą wieczystą nr KW [...].

Pismem z dnia 1 kwietnia 2010 r. A. B., W. L. i J. L. reprezentowane przez pełnomocnika adwokata P. B. wniosły stwierdzenie nieważności powyższej decyzji oraz o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestii, czy sporne nieruchomości podpadają pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. E dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pkt 1 decyzji Wojewody [...] o wskazując, że jego zdaniem wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego.

W dniu 26 sierpnia 2010 r. adwokat P. B. wniósł – w imieniu swoich mocodawców – o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku pełnomocnik zarzucił naruszenie przez organ art. 28 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 32 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponownie rozpoznając sprawie Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak [...] utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. B. oraz W. i J. L. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Organ wskazał ponadto na wniosek strony o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kwestii podpadania przedmiotowej nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. E w/w dekretu PKWN.

Od decyzji powyższej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik wnioskodawców adw. P. B. W skardze zarzucił naruszenie art. 28, art. 97 § 1 pkt 4, art. 7, art 77, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 32 zdanie 2 Konstytucji RP i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podkreślono także, iż wbrew twierdzeniu organu wnioskodawczynie posiadają interes prawny a co za tym idzie status strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Z uwagi na treść art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) Sąd administracyjny , sprawuje , w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna przesądza, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd administracyjny nie jest władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy też , czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy czym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy , kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a co za tym idzie skarga podlega oddaleniu.

Brak jest podstaw do uznania , że skarżącym w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].03.2001r. przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Organ odmawiając wszczęcia postępowania i nie respektując wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed tutejszym sądem postępowanie zmierzające do przesądzenia czy do stanowiącej własność poprzedników prawnych skarżących nieruchomości , miały zastosowanie przepisy dekretu PKWN z 1944 r. nie naruszył treści obowiązujących przepisów prawa w tym art. 28 k.p.a., art. 97par.1 pkt 4 k.p.a., art. 7, 77 i 107 par.3 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP.

Podkreślić należy, iż w dniu [...] marca 2001r., Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem 1 stycznia 1999r. przez Powiat [...] własności mienia Skarbu Państwa, znajdującego się we władaniu Domu Pomocy Społecznej w Z., w skład którego wchodzą sporne nieruchomości położone w Gminie [...], do którego roszczą prawa skarżący.

W postępowaniu tym, prowadzonym w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające (...) stronami postępowania był jedynie Skarb Państwa i Powiat [...]. To tych podmiotów dotyczy zapadłe rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że skarżący mogą uzyskać przymiot strony jeśli wykażą , że zapadła decyzja ma wpływ na ukształtowanie ich praw lub obowiązków. W przeciwnym razie aktualna jest teza, że nie mają oni interesu prawnego do występowania we wnioskowanym postępowaniu.

Okoliczność , że skarżący powołują się na tytuł prawny do dziedziczenia praw majątkowych po zmarłej M. W. - byłej właścicielce spornych nieruchomości, pozostaje bez wpływu na wykazanie przez nich bezpośredniego interesu prawnego w postępowaniu. Należy bowiem zaznaczyć, iż interes prawny istnieje wówczas, gdy zgłoszone żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej. Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego. Interes ten musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić (aktualny, a nie ewentualny) oraz znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego, a potwierdzenie w okolicznościach faktycznych.

A. B., W. L. i J. L. zyskają możliwość jego wykazania z chwilą gdy ewentualnie Wojewoda [...] wyda oczekiwaną przez skarżące decyzję w której stwierdzi, iż do przedmiotowych nieruchomości nie ma zastosowania art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 06 września 1944 r.

Powyższe przesądzi bowiem, że komunalizacja odbyła się wbrew treści obowiązujących przepisów prawa a one są spadkobiercami prawnej właścicielki skomunalizowanej nieruchomości, co z kolei zapewni im status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001r.

W ocenie Sądu , wniosek skarżących o zawieszenie postępowania, w sprawie o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Wojewody, do czasu zakończenia postępowania w sprawie IV SA/Wa 174/11, w oparciu o treść art.97 par.1 ust.4 k.p.a., był chybiony.

Skoro oczekiwane rozstrzygnięcie warunkuje uznanie ich za stronę postępowania, złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji musi być ocenione jako przedwczesne.

Mając na uwadze treść i znaczenie art.16 k.p.a. w odniesieniu do kwestii trwałości decyzji administracyjnej nie sposób uznać, że prawidłowym byłoby wszczęcie postępowania w sprawie z inicjatywy podmiotu, który dopiero w przyszłości ma szansę uzyskać w nim status strony. Teza ta jest tym bardziej aktualna , że wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Sąd w tym składzie podziela pogląd wyrażony przez Ministra Skarbu Państwa, że zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych. Służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa. Szczególne znaczenie tej zasady przejawia się w sferze ochrony praw słusznie nabytych. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych.

Nie można zdaniem Sądu, w postępowaniu prowadzonym w nadzwyczajnym trybie jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, oprzeć się na przesłankach przyszłych i niepewnych. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania decyzji.

W tym kontekście winien być oceniany jednoczesny wniosek skarżących zarówno o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jak i wniosek o zawieszenie tego postępowania do czasu uzyskania rozstrzygnięcia , które przesądzi o interesie prawnym do jego zainicjowania.

Po wtóre, w ocenie Sądu wskazać należy, że postępowanie administracyjne zawiesza się w oparciu o treść art. 97 par.1 pkt 4 k.p.a., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd jeśli nie było ono dotychczas przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii.

Warunek ten jest spełniony jeśli dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego a związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym ma charakter bezpośredni w sensie oczywistego wpływu na treść mającego zapaść rozstrzygnięcia .

Brzmienie art. 97 § 1 pkt 4 nakazuje zatem takie rozumienie tego przepisu, że istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego to fakt , że

1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;

2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu;

3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji;

4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Podkreślenia wymaga więc niebudząca w sprawie wątpliwości okoliczność, iż zawiesić można jedynie toczące się postępowanie, a tym samym zagadnienie wstępne może powstać tylko w toku postępowania.

Judykatura wyraziła pogląd, że "wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, które nie zostało wszczęte, stanowi rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." (wyr. WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., VII SA/Wa 220/06, niepubl.). Mówiąc tu o postępowaniu administracyjnym, chodzi o obydwa jego tryby, tj. postępowanie główne i postępowanie nadzwyczajne.

Formuła art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" wyklucza wyłonienie się zagadnienia wstępnego w postępowaniu incydentalnym, toczącym się przed wszczęciem postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub po jego zakończeniu.

W tym sensie Sąd, w składzie orzekającym , aprobuje pogląd wyrażony przez Ministra Skarbu Państwa, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji gdy przesłanki do tego stwierdzenia są przyszłe i niepewne.

Skarżący nie wykazali interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie skoro nie mogą być uznani za jego stronę a zgłoszony przez nich wniosek o zawieszenie postępowania nie może być uwzględniony skoro takie postępowanie nie toczy się.

Mając to na uwadze, uznać należy, że nie są zasadne również pozostałe zarzuty skargi. Minister Skarbu Państwa wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 , 77 k.p.a., ani art. 107 § 3 k.p.a.

Także zarzut dotyczący naruszenia art. 32 zd.2 Konstytucji RP jest nietrafny. Organy administracji oraz sądy nie są związane orzeczeniami zapadłymi w trakcie innych postępowań. Brak jest ponadto przesłanek do zweryfikowania twierdzeń skarżących o identyczności stanu faktycznego w przywołanej w skardze sprawie.

Prawidłowo w sprawie uznano, że w pierwszej kolejności należało zbadać zasadniczą w sprawie przesłankę – czy wniosek został złożony przez osoby do tego legitymowane oraz czy zachodzą przesłanki do wszczęcia i zawieszenia postępowania administracyjnego. Skoro zaś nie miały one miejsca, kolejne przesłanki nie podlegały badaniu.

Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.