II GSK 2440/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-06-14	
Data wpływu	2016-05-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Kuba /sprawozdawca/
Andrzej Skoczylas
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603	
Hasła tematyczne	Uprawnienia do wykonywania zawodu	
Sygn. powiązane	III SA/Łd 995/15	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 1137; art. 84 ust. 3 pkt 2; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędziowie NSA Andrzej Kuba (spr.) Andrzej Skoczylas Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 995/15 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 995/15 oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta Ł. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów, udzielonego przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...] grudnia 2002 r., za numerem [...]. W uzasadnieniu zawiadomienia wskazano, iż postępowanie zostało wszczęte w oparciu o dokumenty przesłane przez Sąd Okręgowy w Ł., w tym między innymi prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Ł.IV Wydział Karny z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], którym uznano skarżącego winnym wielokrotnego poświadczenia nieprawdy w zaświadczeniach o przeprowadzanych badaniach technicznych pojazdów.

W następstwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. orzekł, na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej: p.r.d.), o cofnięciu J. P. uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów, udzielonego przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...] grudnia 2002 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r., II GPS 2/11 wskazał, że sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżącego uznając, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Powołując się zaś na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11, którą związany jest na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wskazał, że określone w art. 84 ust. 2 pkt 2 p.r.d. pojęcie: "wynik przeprowadzonej kontroli" w rozpoznawanej sprawie to informacja o treści wyroku Sądu Okręgowego w Ł. IV Wydział Karny z dnia z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...]. Treść tego wyroku uprawniała w sposób niewątpliwy organy do uznania, że skarżący będąc diagnostą dokonał wpisów do dowodu rejestracyjnego pojazdów niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Zachowanie takie wypełnia dyspozycję pkt 2 art. 83 ust. 3 p.r.d. Wobec powyższego organy zasadnie uznały, iż możliwe jest cofnięcie skarżącemu uprawnień diagnosty w oparciu o przepis art. 84 ust. 3 p.r.d.. Prawidłowe było też uznanie na podstawie zebranego materiału dowodowego, że spełnione zostały przesłanki z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., obligujące organ do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do wykonywania badań technicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

1. prawa materialnego, a to jest art. 84 ust. 3 pkt. p.r.d. w zw. art. 83 ust. 6 oraz art. 83b ust. 2 tejże ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na dokonaniu rozszerzającej wykładni przepisu prawa o charakterze sankcyjnym i przyjęciu, iż sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt. 2 p.r.d. nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie, w szczególności na przyjęciu, że dla zastosowania sankcji nie jest konieczne stwierdzenie nieprawidłowości w pracy diagnosty na podstawie kontroli, o której mowa w art. 83b ust. 2 p.r.d.;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to jest art. 141 § 4 p. p. s. a. w zw. z art. 269 § 1 p. p. s. a. polegające na niewyjaśnieniu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak rozważenia i odniesienia się do argumentacji prawnej przytoczonej przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w związku z zarzutem naruszenia przez organ administracji prawa materialnego, to jest art. 84 ust. 3 pkt. 2 p. r. d. w zw. z art. 66 p. r. d. (zarzut z pkt. 1 skargi), a nadto na wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 p. p. s. a. oraz art. 185 § 1 p. p. s. a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 269 § 1 p. p. s. a. wniósł o przedstawienie powstałego w sprawie zagadnienia prawnego, to jest wykładni art. 84 ust. 3 pkt. 2 p.r.d. w zakresie możliwości cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych w sytuacji, gdy nieprawidłowości w pracy diagnosty, o jakich mowa w punkcie 2 art. 84 ust. 3 p.r.d. stwierdzono nie na podstawie kontroli, o jakiej mowa w art. 83b ust. 2 p.r.d., lecz ujawniono w inny sposób, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podnoszone w niej zarzuty należało uznać za nietrafne.

Na wstępie należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, a która w tej sprawie nie zachodzi.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do błędnego – zdaniem skarżącego – przyjęcia przez Sąd I instancji, że można cofnąć diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych w sytuacji, gdy nieprawidłowości w pracy diagnosty, o jakich mowa w punkcie 2 art. 84 ust. 3 p.r.d. stwierdzono nie na podstawie kontroli, o jakiej mowa w art. 83b ust. 2 p.r.d., lecz ujawniono w inny sposób. W tej sprawie cofnięcie uprawnień diagnosty nastąpiło w oparciu o prawomocny wyrok sądu karnego, którym uznano skarżącego winnym wielokrotnego poświadczenia nieprawdy w zaświadczeniach o przeprowadzanych badaniach technicznych pojazdów.

Zgodnie z art. z art. 84 ust. 3 pkt 2 pr.r.d. starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeśli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 ustawy, stwierdzono wydawanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami prawa. Wykładnia powyższego przepisu wywołała wątpliwości, które zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11. W uchwale tej NSA stwierdził, że "(s)posób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie". Sąd uznał więc, że starosta może cofnąć diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych nie tylko wtedy, gdy naruszenia stwierdzono bezpośrednio w toku kontroli, ale również, gdy w innej sytuacji wyjdzie na jaw jego nierzetelność. Uzasadniając to stanowisko NSA stwierdził, że "(...) kontrola, o której mowa w art. 83 ust. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, jest kontrolą działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę, do której zgodnie z art. 83c tej ustawy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Środki nadzorcze określone w art. 83b ust. 2 i 3 Prawa o ruchu drogowym stosowane są wobec przedsiębiorcy prowadzącego stację kontroli pojazdów, a nie w stosunku do zatrudnionych przez przedsiębiorcę uprawnionych diagnostów. Przedmiot kontroli obejmuje swym zakresem oczywiście zgodność z warunkiem określonym w art. 83 ust. 3 pkt 6 Prawa o ruchu drogowym, jak również prawidłowość badań technicznych pojazdów, ale w aspekcie działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę". Zwracając uwagę na inaczej ukształtowane uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów, NSA podniósł, że "(...) brak jest normatywnych przesłanek do uznania, że kontrola przeprowadzona na zasadzie art. 83b ust. 2 pkt 1 (uprzednio art. 83 ust. 6) Prawa o ruchu drogowym jest elementem nadzoru nad uprawnionymi diagnostami. Uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów bowiem określa art. 84 ust. 2 i 3 Prawa o ruchu drogowym, a elementami tego nadzoru są: nadanie uprawnień do wykonywania badań technicznych i cofnięcie nadanych uprawnień przy spełnieniu ustawowych przesłanek". Wobec tego NSA uznał, że zwrot "w wyniku przeprowadzonej kontroli" należy odnosić "do faktycznych podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu, a "wynik przeprowadzonej kontroli" jest informacją o takim stanie faktycznym, który w świetle prawa materialnego obliguje organ do uregulowania sytuacji przez wydanie określonej decyzji". Za pozbawione racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień NSA uznał sytuację, gdy "(...) informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokonaniu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie lub pochodzą od innych organów". Wskazując na cel art. 84 ust. 3 pkt 2 pr.r.d. wyjaśnił, że należy odsuwać od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów, czynności diagnosty dokonywane z naruszeniem prawa mogą bowiem mieć bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, godzić w życie i zdrowie ludzkie. Według NSA, "założenie, że nie można wszcząć postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień diagnoście, który przy wykonywaniu czynności diagnostycznych godzi się na takie zagrożenia, tylko z tego powodu, że nie ujawniono naruszającego prawo działania w toku kontroli przeprowadzonej u zatrudniającego go przedsiębiorcy, prowadzi do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji".

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie jest związany poglądem wyrażonym w powyższej uchwale. Należy podkreślić, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek sąd sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Tym samym skład orzekający w tej sprawie nie uznał za zasadne wystąpić z kolejnym pytaniem prawnym do odpowiedniego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, co oznacza, że pogląd wyrażony w uchwale z dnia 12 marca 2012r., II GPS 2/11, przyjął jako własny.

Mając powyższe na uwadze należało uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, który przyjął, że podstawą dokonanych przez organy ustaleń faktycznych były ustalenia wynikające z prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Ł. IV Wydział Karny z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], którym uznano skarżącego winnym wielokrotnego poświadczenia nieprawdy w zaświadczeniach o przeprowadzanych badaniach technicznych pojazdów, w zamian za przyjęcie korzyści majątkowych.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Z treści tego przepisu nie wynika, aby Sąd I instancji musiał odnosić się do wszystkich zarzutów skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagania formalne, ponadto jest jednoznaczne i obejmuje całościowo rozpoznany problem, wyjaśniając istotę sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.