II SA/Łd 1103/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-03-22	
Data wpływu	2022-12-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Marcin Olejniczak	
Symbol z opisem	6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1899; art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi A.K. i K. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 3 listopada 2022 r. nr GN-III.7581.233.2022.AG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. MR	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2022 r., poz. 2000), zwanej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 czerwca 2022 r. w przedmiocie:

1. ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako działka nr [...]. Ograniczenie polega na zezwoleniu spółce P. Oddział [...] w Ł. na założenie i przeprowadzenie odcinka sieci gazowej średniego ciśnienia na części ww. działki o pow. 60,0 m2 z całości 2771 m2 zgodnie z przebiegiem wskazanym na załączniku graficznym do decyzji;

2. zobowiązania P. Oddział [...] w Ł. do:

- zapewnienia użytkownikom dojścia i dojazdu do pozostałej części nieruchomości nie objętej zezwoleniem,

- zabezpieczenia pozostałej części nieruchomości przed zniszczeniem w trakcie trwania robót,

- dokonania inwentaryzacji naniesień znajdujących się na gruncie przed przystąpieniem do prac na przedmiotowych nieruchomościach,

- przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac,

- sporządzenia protokołu zniszczeń i strat po zakończeniu robót i niezwłocznego przekazania do organu orzekającego celem ustalenia odszkodowania;

3. zobowiązania właściciela nieruchomości do udostępniania nieruchomości

każdorazowo, gdy zachodzi potrzeba wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ww. odcinka sieci gazowej.

4. Ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Łódzki wskazał, że w dniu 16 maja 2022 r. złożony został wniosek P. sp. z o.o. Oddział [...] w Ł. o ograniczenie, na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), zwanej u.g.n., sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], niezbędnej do przeprowadzenia sieci gazowej średniego ciśnienia 063 PE.

Jednocześnie organ odwoławczy dodał, że w ww. podaniu inwestor wyjaśnił, że wniosek dotyczy poprowadzenia i pozostawienia sieci gazowej średniego ciśnienia 063 PE o łącznej długości 60 m wraz z pasem eksploatacyjnym o szerokości 1 m (po 0,5 m na każdą ze stron osi rury). Zajęcie nieruchomości ma nastąpić na powierzchni około 60 m2, powierzchnia ta dotyczy zarówno prowadzenia robót budowlano-montażowych i zajęcia nieruchomości na stałe. Do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego dołączone zostały dokumenty z prowadzonych rokowań, tj.: pisma inwestora z dnia 16 marca 2022 r. i z dnia 5 kwietnia 2022 r. W piśmie z dnia 16 marca 2022 r. podana została kwota 1 200 zł rekompensaty finansowej za poprowadzenie gazociągu. Do pisma dołączono umowę zobowiązującą do ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W § 1 umowy wyjaśnione zostało, że inwestycja dotyczy sieci gazowej średniego ciśnienia dn 63, długości L = 60,0 m, w obszarze po 0,5 m na każdą stronę od osi gazociągu długości 60 m i łącznej pow. 60 m2. Do pisma dołączono mapę obrazującą przebieg sieci. W kolejnym piśmie z dnia 5 kwietnia 2022 r. propozycja finansowa została podwyższona do 2 497,64 zł. Inwestor poinformował ponadto, że jest to ostateczna propozycja rekompensaty i w przypadku jej odmowy kończy negocjacje. Na przedstawione warunki finansowe właściciele gruntu nie przystali.

Na podstawie wyżej przedstawionych okoliczności organ II instancji stwierdził, że rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo. Zaproponowane przez inwestora warunki uzyskania zgody na poprowadzenie sieci nie zostały zaakceptowane przez właścicieli gruntu, którzy nie są przeciwni budowie gazociągu, jednak pod warunkiem spełnienia ich postulatu (umorzenie zadłużenia w wysokości 12 000 zł). Inwestor z kolei zaproponował kwotę 2 497,64 zł. Oczekiwania stron rozmijają się, co oznacza, że nie mogły doprowadzić do konsensusu.

W ocenie zatem organu odwoławczego, należało uznać, że określone w przepisie art. 124 u.g.n. wymogi przeprowadzenia negocjacji i braku zgody na realizację inwestycji zostały spełnione. W niniejszej sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości spełniona została przesłanka przeprowadzenia przed wszczęciem postępowania administracyjnego z właścicielami nieruchomości rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Kwestia ta nie budzi wątpliwości.

Wojewoda Łódzki zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie podkreśla się, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. Na grancie przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n., dla organu administracji publicznej ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań

został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Za spełnienie omawianego warunku można zatem uznać sytuację, gdy właściciel nieruchomości nie odpowiedział na propozycję wyrażenia zgody, wprost sprzeciwił się wyrażeniu takiej zgody, czy sytuację, jak niniejsza, gdy strony oczekiwały warunków niemożliwych do przyjęcia dla każdej z nich.

Nadto organ II instancji wskazał, że zaistniały w okolicznościach sprawy fakt, że oczekiwania stron rokowań były odległe, nie świadczy o wadzie rokowań, mogącej uzasadniać powrót do tego etapu, jak chciałyby strony odwołujące się, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie, co otwiera drogę do zastosowania trybu administracyjnego.

Organ odwoławczy podniósł również, że sytuacja, gdy właściciel mając własne oczekiwania, które nie satysfakcjonują inwestora, nie zgadza się na zaproponowane warunki, pozwala wyciągnąć wniosek, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku, nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n.

W dalszej kolejności organ II instancji podkreślił, że ograniczenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu ustawy.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, że dla przedmiotowego terenu nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast decyzją nr DPRG-UA-VI.315.P.2021 z dnia 15 listopada 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia 063 mm PE, przeznaczonego do realizacji w Ł. przy ul. [...], [...] i [...], w tym na działce [...] w obrębie [...]. Decyzja powyższa podlega wykonaniu i funkcjonuje w obrocie prawnym łącznie z ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nr SKO.4150.458.2021 z dnia 11 stycznia 2022 r.

Jednocześnie Wojewoda Łódzki zwrócił uwagę, że organ wydający orzeczenie na podstawie art. 124 u.g.n. nie ma swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego. Zgodnie z wnioskiem i złożonym materiałem dowodowym, na działce nr [...] planowana jest budowa sieci gazowej o długości 60 m i szerokości 1 m. Projektowana sieć gazowa mieści się w granicach lokalizacji inwestycji pokazanej na załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej z dnia 15 listopada 2021 r.

Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że po zakończeniu realizacji prac, o których mowa w zaskarżonej decyzji, nastąpi etap związany z ustaleniem w odrębnym postępowaniu administracyjnym należnego na rzecz współwłaścicieli gruntu odszkodowania z tego tytułu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli A.K. i K.K., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do określenia dokładnej wartości odszkodowania w ramach postępowania wywłaszczającego,

2. naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez faktyczny brak przeprowadzenia ze skarżącymi rokowań przez inwestora P. a jedynie ograniczeniu się do złożenia oferty w ramach postępowania wywłaszczeniowego, w stosunku do której to oferty skarżący musieli się ustosunkować pozytywnie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że skarżący w całości nie zgadzają się z ustaleniami organu, iż doszło do rokowań opisanych w art. 124 u.g.n. Jednocześnie pełnomocnik skarżących dodał, że nie możemy więc w przedmiotowej sprawie mówić o jakichkolwiek negocjacjach (rokowaniach), a o jedynie narzuconej ofercie przez przedstawiciela inwestora. Nawet podwyższenie "ofertowej" propozycji o niewiele ponad 1000 zł w stosunku do wcześniej przedstawionej nie ma nawet pozorów negocjacji, a dalej jest jednostronnie narzuconym warunkiem przez inwestora.

Pełnomocnik skarżących wyjaśnił również, że skarżący w treści odwołania z dnia 19 lipca 2022 r. wskazali, iż wywarto na nich nacisk przez przedstawiciela P. Oddział Ł., iż jeśli nie zgodzą się na "propozycję" to inwestor – P. "wystąpi do Urzędu Miasta celem wydania decyzji o ustalenie inwestycji celu publicznego i bez zgody (skarżących) wejdą na teren - "czy się im to podoba czy nie".

W ocenie pełnomocnika skarżących, narzucona pierwotnie "oferta" w kwocie 1200 zł podwyższona później do kwoty 2500 zł, nawet nie stwarza pozoru rokowań, które mogą zakończyć się racjonalnym konsensusem pomiędzy stronami. Skarżący domagali się zapłaty kwoty 12 000 zł, zaś narzucona oferta w znaczny sposób odbiegała od chociażby połowy kwoty przedstawionej przez skarżących - trzeba również mieć na uwadze, iż powinniśmy bazować na gruncie cywilistycznej oceny szkody po stronie właścicieli nieruchomości w związku z wszczętym postępowaniem na gruncie art. 124 u.g.n.

Motywując skargę pełnomocnik skarżących podniósł także, że skarżący mają poważne wątpliwości czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako działka nr [...], polegające na zezwoleniu spółce P. Oddział [...] w Ł. na założenie i przeprowadzenie odcinka sieci gazowej średniego ciśnienia na części ww. działki o pow. 60,0 m² z całości 2771 m² zgodnie z przebiegiem na załączniku graficznym faktycznie oparte jest na podstawie związanej z inwestycją tzw. celu publicznego.

Nadto pełnomocnik skarżących podniósł wątpliwość, w jaki sposób można uznać a przede wszystkim przyjąć, iż kwota 2500 zł (narzucona jednostronnie przez przedstawiciela inwestora), biorąc pod uwagę gwałtownie spadającą wartość pieniądza, w sposób realny może odpowiadać wartości odszkodowawczej związanej między innymi z utratą wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ma na celu wyłącznie zastąpienie braku zgody jej właściciela na realizację zaplanowanej inwestycji celu publicznego. Przedstawienie przez inwestora informacji dotyczącej uruchomienia procedury administracyjnej, będącej wyjaśnieniem toku działania w przypadku braku konsensusu, nie stanowi zaś swego rodzaju "nacisku" względem właściciela, jak zdają się rozumieć to skarżący. Co więcej, wkroczenie na drogę administracyjną daje w art. 128 ust. 4 u.g.n. gwarancję otrzymania przez właściciela gruntu odszkodowania zarówno za powstałe szkody, jak i zmniejszenie wartości nieruchomości.

Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że w istocie rokowania sprowadzają się do wypracowania wspólnego stanowiska. W okolicznościach sprawy inwestor, po przedstawieniu pierwszej propozycji 1 200 zł, odrzuconej przez współwłaścicieli, podwyższył proponowaną kwotę do 2 497,64 zł (równowartość opłaty przyłączeniowej). Działanie inwestora potwierdza zatem chęć doprowadzenia do konsensusu i wypełnia przesłankę rokowań. Zaproponowana kwota nie została zaakceptowana przez skarżących, którzy od początku "domagali się" umorzenia długu względem inwestora (w wysokości 12 000 zł). Współwłaściciele obstawali przy swoim stanowisku konsekwentnie od początku rokowań. W istocie zatem, wbrew przedstawionym zarzutom w skardze, to współwłaściciele gruntu nie przedstawili innej propozycji, będącej jakimkolwiek odstępstwem od ich pierwotnego stanowiska, co mogłoby zbliżyć strony do zawarcia porozumienia. Skarżący nie obniżyli w żadnej mierze swoich oczekiwać, co tym samym oznaczałoby z ich strony realizację zasady prowadzenia negocjacji. W opisanych okolicznościach strony przedstawiły sobie niemożliwe do wzajemnego zaakceptowania warunki, a to uzasadniało wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego.

Organ II instancji wyjaśnił również, że zasadniczą kwestią warunkującą ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w decyzji administracyjnej jest fakt, że planowane urządzenie infrastruktury technicznej ma charakter celu publicznego. Publiczny charakter urządzenia musi wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku planu, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Warunki określające lokalizację przedmiotowej inwestycji wynikają zatem z decyzji administracyjnej, a proste zestawienie postanowień decyzji i planowanej inwestycji określonej we wniosku wszczynającym postępowanie pozwala na jednoznaczne potwierdzenie, że mamy do czynienia z realizacją celu o charakterze publicznym, służącym potrzebom ponad jednostkowym.

Pismem z dnia 13 lutego 2023 r. uczestnik postępowania P. Sp. z o.o. w T. Oddział [...] w Ł., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł o oddalenie skargi.

Ponadto pełnomocnik tego uczestnika postępowania dodał, że działania inwestora – jak to wskazał organ – potwierdzają chęć doprowadzenia do konsensusu, podczas gdy to skarżący nie modyfikowali swojego stanowiska. Jednocześnie zwrócił uwagę, że umiejscowienie gazociągu jest zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Pełnomocnik uczestnika postępowania wyjaśnił również, że budowa sieci gazowej zawsze stanowi inwestycję celu publicznego albowiem realizuje publicznoprawny obowiązek przyłączania do sieci gazowej po spełnieniu kryterium korzystania technicznego i ekonomicznego. Podstawą prawną tego twierdzenia pozostaje przepis art. 7 ust. 1 prawa energetycznego. A odwołując się do orzecznictwa wskazał także, iż już sam fakt, że inwestycja polega na budowie sieci gazowej niskiego ciśnienia, powoduje, że mieści się ona w zakresie celów publicznych objętych art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zaliczeniu planowanej inwestycji do inwestycji celu publicznego nie stoi również na przeszkodzie to, iż inwestycja ta nie będzie służyła wszystkim odbiorcom ani nawet większości odbiorców z terytorium gminy; realizowanie sieci gazowej mieści się bowiem w zadaniach własnych gminy - art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem z dnia 21 lutego 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 18 stycznia 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika skarżących o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 21 lutego 2023 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 18 stycznia 2023 r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, organy nie dopuściły się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego decyzji obu instancji.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899), zwanej u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast stosownie do ust. 3 ww. przepisu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z powyższych przesłanek jednoznacznie wynika, iż wydanie przez organ decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powinno być poprzedzone rokowaniami. Organ odwoławczy stwierdził, że określone w art. 124 u.g.n. wymogi przeprowadzenia negocjacji i braku zgody na realizację inwestycji zostały spełnione. Natomiast skarżący podnieśli zarzut braku przeprowadzenia takich rokowań, a jedynie ograniczenie się przez inwestora do złożenia oferty, w stosunku do której skarżący musieli się ustosunkować – jak twierdzą skarżący - pozytywnie.

Dokonana na tle tak zarysowanego sporu analiza akt sprawy i wyjaśnień inwestora przedstawionych w piśmie z dnia 6 czerwca 2022 r. - w kontekście prowadzonych rokowań - wskazuje, iż negocjacje początkowo prowadzone były drogą poczty elektronicznej. Skarżący K.K. w piśmie z dnia 13 października 2021 r. - przesłanym drogą poczty elektronicznej - wskazał, że zgadza się na posadowienie przedmiotowej sieci gazowej na swojej działce pod warunkiem umorzenia jego długu w zakładzie gazowniczym. Propozycja ta została przedstawiona do Komisji Negocjacyjnej P. sp. z o.o., która zaproponowała kwotę 1200 zł, a w przypadku dalszych negocjacji kwotę 2497, 64 zł czyli wysokość opłaty przyłączeniowej. Pełnomocnik inwestora wysłał do skarżących drogą poczty tradycyjnej pismo z dnia 16 marca 2022 r. o podpisanie umowy o ustanowienie służebność przesyłu za wynagrodzeniem dotyczącej gazociągu śr. Ø63 PE na długości ca. 58 cm na działce nr [...], należącej do skarżących. Wynagrodzenie przewidziano w tej umowie w wysokości 1200 zł (§ 3 .1 tej umowy). Z wyjaśnień inwestora wynika, że ww. przesyłka pocztowa została odebrane przez skarżących w dniu 21 marca 2022 r., ale skarżący po jej otrzymaniu nie skontaktowali się z inwestorem. Druga umowa służebności z wynagrodzeniem w kwocie 2497,64 zł została wysłana do skarżących w dniu 5 kwietnia 2022 r. i odebrana przez nich w dniu 11 kwietnia 2022 r. Z wyjaśnień inwestora w tym zakresie wynika, iż do dnia 16 maja 2022 r. skarżący nie skontaktowali się z inwestorem w celu zakończenia negocjacji. W dniu 16 maja 2022 r. został złożony wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących.

Skarżący zarzucili, iż faktycznych negocjacji nie było, a jedynie inwestor narzucił swoją ofertę i tym samym - w ocenie skarżących - zaistniała pozorność rokowań. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż skarżący przedstawili swoją jedyną propozycję, tj. umorzenia zobowiązania wobec inwestora w kwocie 12000 zł, a następnie ignorowali oferty inwestora. Skarżący nie zmienili w trakcie rokowań swojej pierwotnej propozycji. Natomiast inwestor zmienił pierwszą swoją ofertę z 1200 zł na 2497, 64 zł, a to świadczy o prowadzeniu przez niego negocjacji i dokonaniu pewnych ustępstw na rzecz skarżących. Natomiast skarżący przedstawili swoją propozycję i dalszych negocjacji już nie dokonywali. Skarżący w ramach prowadzonych rokowań nie poczynili żadnych ustępstw na rzecz inwestora, a wręcz zaprzestali dalszych negocjacji, a świadczy o tym brak reakcji skarżących na wystosowaną do nich przez inwestora korespondencję z propozycją zawarcia umowy.

Przedstawiony powyższej przebieg rokowań - wbrew twierdzeniom skarżących - nie świadczy o ich pozorności. Skarżący i inwestor przedstawili swoje propozycje, ale w dalszych negocjacjach tylko inwestor zmodyfikował swoją ofertę. Brak odniesienia się skarżących do propozycji inwestora świadczy o niezmienności ich stanowiska i braku zainteresowania dalszymi negocjacjami.

W ocenie zatem Sądu, niezasadny jest zarzut pozorności przedmiotowych rokowań. Wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 603/19, LEX nr 2751642).

Podkreślić należy, że o zakończeniu rokowań mających na celu umożliwienie realizacji inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., decydować będzie co do zasady inwestor, który stwierdza bezskuteczność podjętych negocjacji. Podkreślenia przy tym ponownie wymaga, że rokowania (negocjacje) polegają na przedstawianiu przez strony swoich propozycji rozwiązania sporu bądź ukształtowania istotnych elementów stosunku. Oznacza to, że negocjacje mogą zostać uznane za bezskuteczne w sytuacji braku aktywności jednej ze stron rokowań (wyrok NSA z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1012/21, LEX nr 3360676).

Nie ulega wątpliwości, iż strony w przedmiotowej sprawie nie doszły do porozumienia, a nadto zachowanie skarżących świadczy o braku zainteresowania dalszymi negocjacjami. To wszystko uprawniało inwestora do wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 124 u.g.n. Organ prowadzący postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zobowiązany jest jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji. Nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Kwestie takie jak ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2190/21, LEX nr 3436549).

Zaznaczyć należy - jak do podnoszone jest w orzecznictwie - że negatywny wynik rokowań, bądź też ich zakończenie przed osiągnięciem porozumienia, nie pozbawia właścicieli nieruchomości domagania się zadośćuczynienia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości w postaci roszczenia odszkodowawczego, jak również z tytułu ustanowienia służebności (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17, LEX nr 2427476).

Skarżący zarzucili, iż nie zostały podjęte wszystkie kroki w celu określenia dokładnej wartości odszkodowania w ramach postępowania wywłaszczającego. Tymczasem nie ulega wątpliwości, iż starosta wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 ustawy nie ustala od razu odszkodowania, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności ciąży, stosownie do ust. 4 art. 124 ustawy, obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności, czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 ustawy (wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1389/06, LEX nr 427507).

Odnosząc się do wątpliwości skarżących dotyczących zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do inwestycji celu publicznego należy zwrócić uwagę na prezentowany w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. nie uzależnia istnienia celu publicznego od ilości odbiorców. Mowa w nim jest o budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nie można bowiem co do zasady wykluczyć, że realizowanie inwestycji tylko dla konkretnego terenu stanowi realizację inwestycji celu publicznego, i że bez znaczenia dla takiej kwalifikacji musi pozostawać kwestia ilości działek, które mają być przez taką linię obsługiwane (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3777/19, LEX nr 3419369). Podkreślić należy, że warunki określające lokalizację przedmiotowej inwestycji wynikają z decyzji administracyjnej z dnia 15 listopada 2021 r., w której wskazano m.in., że "bazując na definicji inwestycji celu publicznego, umieszczonej w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za cechę niezbędną takiej inwestycji należy uznać jej, co najmniej lokalne znaczenie. Budowa, będąca przedmiotem wniosku stanowić będzie nowy element istniejącej infrastruktury technicznej, jako uzupełnienie uzbrojenia terenu umożliwiający zaspokojenie potrzeb w zakresie dostawy gazu, podnosząc standard użytkowania obiektów w rejonie inwestycji."

W ocenie zatem Sądu – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego oraz dokonały ustaleń faktycznych w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji administracyjnej.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

is