Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa A z siedzibą w B. na bezczynność Wójta Gminy w sprawie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 4 marca 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga A. na bezczynność Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 4 marca 2020 r. skarżący złożył w Urzędzie Gminy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji, w ramach postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, schroniska dla zwierząt domowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w postaci 10 wolno stojących niewielkich budynków konstrukcji kontenerowej, stalowej i drewnianej - schronisko dla bezdomnych zwierząt domowych zajmujące się wyłapywaniem i opieką nad zwierzętami, na terenie działek ewidencyjnych nr [..] i [..] w obrębie D., gmina L.

Wójt Gminy pismem z dnia 30 marca 2020 r., wystosowanym na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej k.p.a., wezwał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w następujący sposób:

- doprecyzowanie wniosku w zakresie ilości legalizowanych obiektów ze wskazaniem, że należy przedstawić w formie tabelarycznej wykaz poszczególnych obiektów, opisując parametry dla poszczególnych legalizowanych obiektów, w szczególności podając: powierzchnię zabudowy, ilość kondygnacji podziemnych i nadziemnych, wymiary obiektu (szerokość i długość), układ połaci dachowych i ich kąt nachylenia;

- określenie, których obiektów dotyczą trzy załączone do wniosku postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

- dostarczenie oryginału (do wglądu) lub poświadczonych za zgodność z oryginałem postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym organ nakazuje obowiązek dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy dla pozostałych obiektów;

- przedłożenie pełnomocnictwa zgodnego z zapisami w Krajowym Rejestrze Sądowym, który stanowi, że do składania oświadczeń woli w imieniu Towarzystwa w sprawach majątkowych wymagana jest łączna reprezentacja dwóch członków rady, w tym prezesa lub dwóch wiceprezesów;

- doprecyzowanie wniosku w zakresie ścieków bytowych, tj. gdzie są odprowadzane i gromadzone oraz które obiekty są podłączone;

- doprecyzowanie wniosku w zakresie zaopatrzenia w wodę; przedstawienie niezbędnych dokumentów potwierdzających legalność wybudowania i eksploatacji studni na potrzeby schroniska;

- określenie pozostałego niepodlegającego legalizacji istniejącego stanu zagospodarowania terenu inwestycji;

- prawidłowe określenie obszaru działek ewidencyjnych na załączniku graficznym, na którym jest zlokalizowana legalizowana inwestycja;

- podanie prawidłowej powierzchni podlegającej przekształceniu i powierzchni zabudowy;

- do wniosku należy dołączyć ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji (legalizacji) o funkcji usługowej.

W wezwaniu wyznaczono termin 30 dni na jego wykonanie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Termin ten upłynął z dniem 26 czerwca 2020 r.

W piśmie z dnia 2 maja 2020 r. skarżący złożył do akt odpowiedź na wezwanie.

Pismem z dnia 10 lipca 2020 r. Wójt Gminy poinformował skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nieusunięcie braków formalnych wniosku z dnia 4 marca 2020 r. w zakresie wymaganym w wezwaniu z dnia 30 marca 2020 r.

W dniu 4 sierpnia 2020 r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie, zarzucając Wójtowi Gminy bezczynność w załatwieniu jego wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i domagając się stwierdzenia bezczynności Wójta oraz zobowiązania go do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji administracyjnej z uwzględnieniem obowiązujących terminów.

W dniu 25 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 4 marca 2020 r., zarzucając organowi naruszenie art. 50 § 1, art. 61 oraz art. 64 § 2 k.p.a., poprzez niewszczęcie postępowania i pozostawienie wniosku bez rozpoznania, pomimo że spełniał on przewidziane prawem warunki formalne a dokumenty, których przedłożenia żądał organ oraz zakres i charakter informacji, których brak stanowił podstawę pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania nie stanowią braków formalnych w rozumieniu art. 52 ust. 1 – 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o: zobowiązanie Wójta Gminy do podjęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji administracyjnej w terminach przewidzianych prawem; stwierdzenie, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wskazał przy tym mi.in., że złożony przez niego wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest konsekwencją wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 6 listopada 2019 r. trzech postanowień, którymi organ ten w ramach prowadzonych postępowań zobowiązał skarżącego do przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla trzech obiektów znajdujących się na terenie schroniska dla bezdomnych zwierząt w D., tj. parterowego budynku kontenerowego o wymiarach około 15 m x 6 m dla obsługi zwierząt w schronisku dla bezdomnych zwierząt, parterowego budynku magazynowego konstrukcji stalowej tzw. blaszaka o wymiarach około 10 m x 4 m oraz budynku biurowego dla obsługi schroniska dla bezdomnych zwierząt, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [..] i [..] w D. Wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy skarżący objął wszystkie znajdujące się na terenie schroniska obiekty budowlane, gdyż stanowią one pewną użytkowo – funkcjonalną całość a niektóre z nich są przedmiotem będących w toku odrębnych postępowań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że jest ona niezasadna, gdyż złożony przez skarżącego wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie został uzupełniony i nadal zawiera braki formalne.

Zdaniem Wójta, brak formalny wniosku stanowi bowiem nieokreślenie wnikliwie przez skarżącego we wniosku przedmiotu postępowania legalizacyjnego. Wójt wskazał przy tym, że gdy obiekt budowlany istnieje, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, toczącym się przed organem nadzoru budowlanego a na podstawie złożonego wniosku z dnia 4 marca 2020 r. oraz odpowiedzi na wezwanie z dnia 2 maja 2020 r. nie można stwierdzić jakie jest jego konkretne żądanie, gdyż nie zostało ono potwierdzone właściwymi dokumentami w oparciu art. 48b ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z których będzie wynikać pełen zakres przedmiotowej legalizacji. Organ, w wyniku analizy wniosku stwierdził, że dołączone dwa postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotyczą postępowania legalizacyjnego dla innych obiektów niż te przedstawione we wniosku. Wymiary tych obiektów różnią się w swej długości i szerokości od 0,5 m do 1,5 m dla obiektu oznaczonego numerem [..], oraz różnice w swej długości i szerokości od 5 m do 4 m przy obiekcie oznaczonym numerem [..]. Na etapie uzupełnienia wniosku nie uzyskano wyjaśnień, dlaczego organ nadzoru budowlanego poczynił inne ustalenia w stosunku do tych samych obiektów niż w przedłożonej do wniosku dokumentacji.

Ponadto, zdaniem Wójta, brak formalny stanowi niewskazanie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wszystkich obiektów wybudowanych bez uzyskanego pozwolenia na budowę a prowadzenie kilku postępowań w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy i dzielenie terenu nieruchomości na części jest niezgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek nie został zaś uzupełniony w zakresie określenia liczby obiektów, które są przedmiotem postępowań przed powiatowym organem nadzoru budowlanego oraz nie uzyskano odpowiedzi, czy ten organ nie prowadzi postępowań w zakresie boksów i klatek dla zwierząt o powierzchni zabudowy 2795 m2, które posiadają zadaszenia. Z uwagi na to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie schroniska dla bezdomnych zwierząt, jako całości techniczno-użytkowej, to wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ramach tej legalizacji powinien w szczególności określać granicę terenu przekształconego, zawierać charakterystykę obiektów legalizowanych (w formie opisowej i graficznej) i nie podlegających legalizacji, określać zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków a także określać inne potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, również dostęp do drogi publicznej. Wniosek w ramach legalizacji musi stanowić całość inwestycyjną, ponieważ cały obszar został zagospodarowany bez wymaganych prawem pozwoleń. Dlatego też nie można prowadzić postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie tylko trzech obiektów przy około 18 obiektach jeśli tworzą one zorganizowaną całość techniczno-użytkową schroniska dla zwierząt.

Jednocześnie, zdaniem Wójta, ze względu na specyfikę tego postępowania, związanego z legalizacją samowoli budowlanej, w świetle art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), wymogiem formalnym wniosku jest uzyskanie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Działki nr [..] i [..] o łącznej powierzchni zabudowy powyżej 0,5 ha położone są bowiem w otulinie Parku Krajobrazowego utworzonego na podstawie uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 143/VII/11, w sprawie Parku Krajobrazowego, zmienionej uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r., nr 263/XXIV/2016, o zmianie uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Parku Krajobrazowego, a zamierzenie inwestycyjne posiada funkcję usługową. Tym samym, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b tiret pierwszy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Wójta wniosek powinien również wskazywać jaka infrastruktura techniczna została wykonana na terenie inwestycyjnym oraz których wybudowanych obiektów dotyczą. Wniosek złożony przez skarżącego dotyczył bowiem "legalizacji w ramach postępowania dotyczącego samowoli budowlanej schroniska dla zwierząt domowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w postaci 10 wolno stojących niewielkich budynków konstrukcji kontenerowej, stalowej i drewnianej".

Ponadto, Wójt wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien precyzyjnie określać granice terenu, dla którego maja zostać ustalone warunki zabudowy a część obszaru nieruchomości od strony działki nr [..] została pominięta a powinna zostać uwzględniona, gdyż stanowi dojazd do terenu legalizowanej samowoli budowlanej.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykazała, że Wójt Gminy pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 4 marca 2020 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji, w ramach postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, schroniska dla zwierząt domowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w postaci 10 wolno stojących niewielkich budynków konstrukcji kontenerowej, stalowej i drewnianej - schronisko dla bezdomnych zwierząt domowych zajmujące się wyłapywaniem i opieką nad zwierzętami, na terenie działek ewidencyjnych nr [..] i [..] w obrębie D., gmina L.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., gdyż w dniu 4 sierpnia 2020 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z ponagleniem w związku z niedotrzymaniem przez organ I instancji terminu rozpoznania sprawy.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., stanowi, iż organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie przy tym z treścią art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej.

Jednocześnie, w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., mamy do czynienia z bezczynnością organu (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z bezczynnością organu mamy do czynienia również w sytuacji nieuzasadnionego pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego. Pozostawienie podania bez rozpoznania, dokonane z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., nie daje podstaw do uznania skargi na bezczynność organu za nieuzasadnioną (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 869/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, przesądzono, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uchwale tej NSA wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej. W uchwale wskazano również, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji dopuścił się bezczynności, gdyż w terminie zakreślonym przez przepisy prawa nie zakończył postępowania wydaniem odpowiedniego aktu rozstrzygającego.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że skarżący w dniu 4 marca 2020 r. złożył w Urzędzie Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek ten, w ocenie Wójta, nie spełniał wymogów formalnych, i dlatego też pismem z dnia 30 marca 2020 r. Wójt wezwał skarżącego do ich uzupełnienia. Uznając zaś, że skarżący nie uzupełnił wskazanych wymogów formalnych złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy Wójt Gminy pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania.

Z uwagi na powyższe, konieczne było dokonanie oceny zasadności dokonanego przez Wójta wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku i pozostawienia wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie jego braków formalnych.

Zauważyć zatem należy, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, że wezwanie skierowane do strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa określających te wymogi. Przepis art. 64 k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). W art. 64 § 2 k.p.a. chodzi zatem o uzupełnienie braków formalnych podania, wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa. Organ administracji nie może wykorzystać trybu określonego w tym przepisie do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (zob. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy. Żądając usunięcia określonych braków formalnych pisma (podania), należy jednoznacznie wskazać te braki, wskazując jednocześnie podstawę prawną owych wymogów formalnych pisma (podania). Należy odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana już podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, w przeciwnym razie etap rozpoznania sprawy przeniósłby się do fazy wszczęcia postępowania, a pozostawienie bez rozpatrzenia zastępowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 992/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, Wójt Gminy nie miał podstaw do pozostawienia wniosku skarżącego z dnia 4 marca 2020 r. bez rozpoznania.

Przede wszystkim bowiem, zgodnie z treścią art. 63 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Nadto, podanie powinno być podpisane przez wnoszącego (§ 3).

Zgodnie zaś z przepisami szczególnym tj. art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a) docelową rzędną składowiska odpadów,

b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Co więcej, art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wskazuje, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (o warunkach zabudowy) od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest zatem uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane, i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku, a może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Rozpoznanie zaś sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną.

Z powołanych przepisów art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b i c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewątpliwie wynika, że określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji jest wymogiem formalnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Niewątpliwe jest również, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana na potrzeby postępowania legalizacyjnego nie może dotyczyć innego obiektu budowlanego aniżeli ten, który jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Jednakże, organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy związany jest określeniem rodzaju inwestycji we wniosku, a tym samym nie może ustalić warunków zabudowy dla innej rodzajowo inwestycji niż wskazana przez wnioskodawcę.

We wniosku z dnia 4 marca 2020 r. skarżący wskazał, że wniosek dotyczy legalizacji w ramach postepowania dotyczącego samowoli budowlanej schroniska dla bezdomnych zwierząt domowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna w postaci 10 wolno stojących niewielkich budynków konstrukcji kontenerowej, stalowej i drewnianej, określając przy tym zarówno w formie opisowej jak i graficznej charakterystyczne parametry inwestycji, tj.: planowaną powierzchnię zabudowy, powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu, przewidywaną ilość kondygnacji nadziemnych i podziemnych, projektowaną szerokość elewacji frontowej, przewidywany sposób wykonania, planowany wjazd na działkę oraz układ połaci dachowych. Do wniosku skarżący dołączył trzy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2019 r. wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1815), które konkretnie wskazują jakich obiektów dotyczą. Nie można zatem uznać, że wniosek zawiera braki formalne w zakresie określenia przedmiotu inwestycji.

Z kolei, ocena czy określona we wniosku inwestycja jest tożsama z inwestycją, której dotyczy postępowanie legalizacyjnej stanowi już merytoryczną ocenę wniosku. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. W przypadku zaś rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że realizuje obowiązek legalizacji nałożony na niego przez organ nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1890/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości , że powyższa kwestia stanowi element merytorycznej oceny wniosku.

Tym samym, domaganie się przez organ w wezwaniu z dnia 30 marca 2020 r. określenia przez skarżącego liczby legalizowanych obiektów, określenia, których obiektów dotyczą dołączone postanowienia legalizacyjne, czy też podania prawidłowej powierzchni podlegającej przekształceniu i powierzchni zabudowy, jak i określenia pozostałego niepodlegającego legalizacji istniejącego stanu zagospodarowania terenu inwestycji, nie stanowiło braku formalnego złożonego przez skarżącego wniosku.

Z powołanych przepisów art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika przy tym aby do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy związanej z postępowaniem legalizacyjnym konieczne było dołączenie przez wnioskodawcę postanowień organu nadzoru budowlanego, z których obowiązek taki wynika a tym bardziej ich oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem, czego domagał się organ od skarżącego w wezwaniu z dnia 30 marca 2020 r. Niezależnie od tego wskazać należy, że do wniosku skarżący dołączył kopie trzech postanowień wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 6 listopada 2019 r. Co więcej, w piśmie z dnia 2 maja 2020 r. skarżący wskazał, że w przypadku, gdyby organ podtrzymywał swoje stanowisko w tej kwestii, modyfikuje wniosek o warunki zabudowy w ten sposób, że obejmuje nim jedynie obiekty oznaczone na załączniku graficznym nr [..]-[..], tj. obiekty, co do których Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 6 listopada 2019 r. postanowienia.

Niewątpliwie, z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Skarżący do wniosku z dnia 4 marca 2020 r. dołączył zaś kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 przedstawiającą granice terenu inwestycji. Tym samym, domaganie się od skarżącego uzupełnienia braku formalnego wniosku w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia. Z kolei, analiza prawidłowości określenia granic terenu objętego wnioskiem wkracza już w merytoryczną ocenę wniosku.

Z powołanych przepisów art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika także, aby brakiem formalnych złożonego przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy było niedoprecyzowanie wniosku w zakresie odprowadzania i gromadzenia ścieków bytowych oraz w zakresie zaopatrzenia w wodę.

We wniosku złożonym w dniu 4 marca 2020 r. skarżący określił przewidywane zapewnienie uzbrojenia terenu inwestycji w wodę, energię elektryczną, ciepło, ścieki, i gaz. Powyższe dane spełniały wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powołanej regulacji wynika bowiem, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji, zawierającej określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Chodzi zatem o zawarcie we wniosku opisu zapotrzebowania na ww. media, a nie obowiązek dołączenia do wniosku dokumentacji potwierdzającej istnienie lub projektowanie infrastruktury (umowy z dostawcą bądź zapewnienia o możliwości podłączenia do mediów). Kwestia zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu, w tym zapewniającego pokrycie wskazanego we wniosku zapotrzebowania na wodę czy prąd, ma znaczenie dla merytorycznej oceny wniosku w kontekście spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności pkt 3, który przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przepis art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. II OSK 241/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc we wniosku o ustalenie warunków zabudowy obowiązkowo należy zawrzeć wyłącznie opis zapotrzebowania na dane media, a także inne potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, zaś kwestia zapewnienia realizacji tych potrzeb jest przedmiotem rozważań merytorycznych organu. Także fakt, że ustalenie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, może wymagać od organu przeprowadzenia odpowiednich czynności dowodowych polegających m.in. na zebraniu i przeprowadzeniu dowodu z dokumentów określonych w art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może natomiast przesądzać o tym, że dokumenty te stanowią konieczny element wniosku w sprawie warunków zabudowy.

Ponadto, z przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika aby uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było wymogiem formalnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest bowiem warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Wymóg uzyskania tej decyzji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wynika z art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.). Są to równocześnie przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 496/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na materialoprawny, a nie formalny, obowiązek przedłożenia decyzji środowiskowej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wskazuje również orzecznictwo, stwierdzając, że odmiennego niż materialnoprawny charakteru obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej nie można wywodzić również z art. 72 ust. 3 ustawy ocenowej (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1888/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ powinien wyjaśnić czy zamierzenie objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do treści art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie jest to jednakże warunek formalny wniosku. Skoro badanie wniosku o wydanie warunków zabudowy z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach jest uzależnione od konkretnych okoliczności danej sprawy i nie w każdej sprawie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to wynika z tego jednoznacznie, że ewentualna konieczność przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy. Jest to więc kwestia materialna, a nie procesowa. Powyższe stanowisko uzasadnia również fakt, że w przypadku gdy inwestor legitymuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, to organ rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy, bada jego zgodność z tą decyzją, a nie tylko czy decyzja taka została wydana (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2369/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezbędna do merytorycznej oceny sprawy i w żaden sposób nie może być oceniana na etapie braków formalnych. Stwierdzenie zawarte w art. 72 ust. 3, zgodnie z którym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie m.in. decyzji o warunkach zabudowy ma na celu wskazanie, że decyzja taka jest wymagana w sytuacji gdy przedsięwzięcie zostanie zaliczone do jednej z grup wymienionych w art. 71 ustawy, co musi ocenić organ rozpoznając wniosek merytorycznie, a co w rezultacie wyklucza zastosowanie tego przepisu przy ocenie braków formalnych (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2200/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, Sąd uznał za niezasadne wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 4 marca 2020 r. poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Jednocześnie, Sąd nie był uprawniony do wypowiadania się w niniejszej sprawie, czy w istocie planowania inwestycja, wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jest to bowiem kwestia merytoryczna, która może być badane przez sąd administracyjny w postępowaniu ze skargi na decyzję organu odwoławczego rozpoznającej odwołanie od decyzji organu I instancji odmawiającej albo ustalającej warunki zabudowy, a nie w postępowaniu ze skargi na bezczynności, w którym badana jest terminowość podejmowanych przez organ czynności (por. postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 107/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), czy też zasadność pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że brak było podstaw do pozostawienia przez Wójta Gminy wniosku skarżącego z dnia 4 marca 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania.

Tym samym, stwierdzić należy, że Wójt Gminy nie rozpoznał wniosku skarżącego w terminie wynikającym z art. 35 § 2 k.p.a., dopuszczając się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

Dlatego też, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 4 marca 2020 r. w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.

Jednocześnie, Sąd uznał, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku.

Dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Taka sytuacja nie zachodzi jednakże w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, Wójt Gminy nie rozpoznał wniosku skarżącego błędnie przyjmując, że zawiera on braki formalne, uniemożliwiające jego merytoryczne rozpoznanie.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie 3 wyroku.