III OSK 878/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-11	
Data wpływu	2025-05-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Mirosław Wincenciak	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 565/24	
Skarżony organ	Inne~Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 184, art. 204 pkt 1, art. 205 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 565/24 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 565/24 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka") na bezczynność Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "Prezes ARP") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 10 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Spółka pismem z 10 lipca 2024 r., powołując się na art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g, art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") zwróciła się do Prezesa ARP o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1) wskazania, czy Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "ARP") udzieliła pomocy publicznej w formie tymczasowego wsparcia restrukturyzacyjnego lub pomocy na restrukturyzację, na podstawie ustawy z 16 lipca 2020 r. o udzieleniu pomocy publicznej w celu ratowania lub restrukturyzacji przedsiębiorców (Dz.U. poz. 1298, dalej: "u.u.p.p."), innym przedsiębiorcom posiadającym status średniego przedsiębiorcy, niewymienionym w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do wniosku, w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia dzisiejszego;

2) jeśli pomoc wskazana w punkcie 1 została udzielona podmiotom mającym status średniego przedsiębiorcy niewymienionym w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do wniosku - wskazanie danych podmiotów, którym pomoc ta została udzielona. Udzielenie odpowiedzi w formie analogicznej, jak w załączonej tabeli (ze wskazaniem udzielenia pomocy, wartość udzielenia pomocy, formy pomocy, przeznaczenia pomocy itd.);

3) przekazania dokumentów, na podstawie których ARP ustaliła status średniego przedsiębiorcy "[...]" S.A., udzielając pomocy publicznej na podstawie u.u.p.p. (pomoc na ratowanie i pomoc na restrukturyzację w wysokości po [...] zł); ewentualnie;

4) przekazanie informacji o ustalonych przez ARP przedsiębiorstwach powiązanych i partnerskich "[...]" S.A.;

5) jakich zabezpieczeń udzieliła "[...]" S.A. w celu zabezpieczenia zwrotu środków z pomocy publicznej udzielonej przez ARP jako pomocy na restrukturyzację;

6) przekazanie informacji o wysokości wkładu własnego "[...]" S.A. w finansowanie kosztów restrukturyzacji.

ARP pismem z 23 lipca 2024 r. zawiadomiła skarżącą o przesunięciu terminu do udzielenia odpowiedzi na ww. wniosek do 6 września 2024 r.

Pismem z 2 września 2024 r. ARP udzieliła odpowiedzi na wniosek i poinformowała, w zakresie pkt 1-2 ww. wniosku, że dołączony do wniosku załącznik nr 1 "LISTA WYBRANYCH BENEFICJENTÓW’" obejmuje wszystkie przypadki udzielonej pomocy na tymczasowe wsparcie restrukturyzacyjne oraz pomocy na restrukturyzację podmiotom, wobec których w toku postępowania ARP uznała, że posiadają status średniego przedsiębiorcy w rozumieniu wymogów u.u.p.p..

W zakresie pkt 3-6 wniosku ARP stwierdziła, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., więc nie mogą zostać udostępnione. Treścią żądania objęte są informacje, które wynikają z indywidualnych akt postępowań administracyjnych, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem żądanie realizacji wniosków w sprawach indywidualnych nie może być uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. Brak jest zatem podstaw do uzyskania dokumentów, na podstawie których ARP ustaliła status średniego przedsiębiorcy "[...]" S.A., udzielając pomocy na podstawie u.u.p.p. oraz udzielenia informacji, jakich zabezpieczeń udzieliła "[...]" S.A. i w jakiej wysokości wniosła wkład własny w finansowaniu kosztów restrukturyzacji. Organ stwierdził, że konkretne indywidualne sprawy danego podmiotu, zwłaszcza o charakterze prywatnym nie są sprawami publicznymi. Skoro informacje żądane nie mają charakteru informacji publicznej, brak jest podstaw do wydania decyzji i możliwe jest udzielenie odpowiedzi zwykłym pismem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła Prezesowi ARP bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej objętej pkt 3-6 ww. wniosku z 10 lipca 2024 r.

Prezes ARP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kwestia zapewnienia dostępu do akt sprawy, w których wydawana jest decyzja administracyjna, została uregulowana w art. 73 § 1 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej), natomiast poza zakresem ww. regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Sprowadza się to do wskazania, że tylko strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy. Przepisy k.p.a. nie zawierają jednocześnie regulacji dotyczących kwestii udostępniania akt podmiotom niebędącym stronami postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji, brak takiego unormowania nie prowadzi do konstatacji, że informacje znajdujące się w aktach spraw administracyjnych nie mogą być w pewnych sytuacjach udzielane osobom, które nie zostały uznane za stronę w takich postępowaniach, jednak taki dostęp odbywa się na podstawie u.d.i.p.

Sąd I instancji stwierdził, że decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym i jednocześnie dokumentem urzędowym, zatem stanowi informację publiczną.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżąca natomiast w pkt 3-6 ww. wniosku z 10 lipca 2024 r. nie żądała udostępnienia przez ARP decyzji wskazującej na wydatkowanie środków publicznych, zapadłej w odniesieniu do "[...]" S.A. korzystającej z pomocy publicznej. Spółka chciała otrzymać materiał dowodowy poprzedzający wydanie ww. decyzji, pochodzący od "[...]" S.A., który był przedmiotem analizy ARP oraz wiązał się z indywidualnym postępowaniem, którego skarżąca nie była stroną.

Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowe było uznanie przez ARP w odpowiedzi z 2 września 2024 r., że żądane przez Skarżącą dokumenty, o których mowa w pkt 3-6 ww. wniosku z 10 lipca 2024 r., zawarte w aktach postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie dokumentu urzędowego, jakim była decyzja (o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy publicznej indywidualnemu podmiotowi, innemu niż skarżąca) nie podlegały udostępnieniu w na podstawie u.d.i.p. Akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w u.d.i.p., a dostęp do nich uregulowany jest w art. 73 k.p.a. i przysługuje stronie postępowania. Poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej, lecz jedynie wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Nie są zaś sprawami publicznymi konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 u.d.i.p. poprzez uznanie przez Sąd, że decyzja administracyjna, a zatem także decyzja wydana w postępowaniu z wniosku "[...]" S.A. toczącym się przed ARP stanowi informację publiczną, przy jednoczesnym zaniechaniu ustalenia przez WSA, czy decyzja wydana w tym postępowaniu zawierała informacje wnioskowane przez Spółkę w pkt 3-6 wniosku i zaniechaniu ustalenia, czy jej udostępnienie odpowiadałoby przynajmniej częściowo żądaniu Spółki, w konsekwencji powyższego, nieuwzględnienie skargi i odstąpienie przez Sąd od zobowiązania ARP do udostępnienia informacji określonych w pkt 3-6 wniosku;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: bezpodstawne oparcie orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których Sąd nie był w stanie stwierdzić nie posiadając dostępu do akt postępowania toczącego się z wniosku "[...]" S.A. przed ARP S.A., tj. m.in. ustalenie przez WSA że wniosek Spółki dotyczył materiału dowodowego pochodzącego od spółki "[...]" S.A., który był przedmiotem analizy ARP S.A. dokumenty o które wnioskowała Spółka nie podlegały udostępnieniu w drodze u.d.i.p. oraz że dokumenty o których udostępnienie wnioskowała Spółka nie stanowiły dokumentu urzędowego o jakim mowa w u.d.i.p.

II. prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 1-3 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, podczas gdy zgodnie z treścią tego przepisu obywatelom przysługuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują majątkiem Skarbu Państwa, zaś prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów i może podlegać ograniczeniom wyłącznie z przyczyn wskazanych w treści przepisu;

2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskowane przez Spółkę informacje, określone w pkt 3-6 wniosku nie stanowią informacji publicznych;

3. art. 5 ust. 1-2 oraz 3 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a. ograniczeniu Spółce dostępu do informacji o sprawie rozstrzyganej w postępowaniu przed organem wykonującym zadania publiczne, mimo że postępowanie dotyczyło udzielenia pomocy publicznej przez spółkę Skarbu Państwa tj. ARP S.A., wykonującą zadania publiczne (wydatkowanie publicznych pieniędzy poprzez udzielanie wnioskującym podmiotom pomocy publicznej);

b. uznaniu, że akta postępowania toczącego się przed ARP z wniosku "[...]" S.A. stanowią postępowanie dotyczące indywidualnego interesu prywatnego podmiotu;

c. uznaniu, że informacje i dokumenty znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego nie mogą stanowić informacji publicznej;

4. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit g u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż wskazana przez Spółkę w pkt 3-6 wniosku informacja wpisuje się w dyspozycję tego przepisu, a więc organ posiadał obowiązek udostępnienia tej informacji jako informacji publicznej;

5. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że informacja wnioskowana przez Spółkę nie może być udostępniona, gdyż nie zalicza się do kategorii informacji i dokumentów określonych w tym przepisie i nie jest decyzją administracyjną.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie skargi co do istoty sprawy poprzez ustalenie, iż wnioskowana informacja określona w pkt 3-6 wniosku stanowi informację publiczną, zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku z 10 lipca 2024 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych w zakresie pkt 3-6 wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes ARP wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z 30 maja 2025 r. zatytułowanym "REPLIKA na odpowiedź na skargę kasacyjną z dnia 5 maja 2025 r." Spółka podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Spółka oparła skargę kasacyjną na obu podstawach - naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został powiązany z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, dlatego też zarzut ten musi zostać rozpoznany w dalszej kolejności.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Prezesa ARP w przedmiocie rozpoznania pkt 3-6 wniosku Spółki z 10 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W sprawie nie jest sporne, że Prezes ARP jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast tego, czy wypełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc czy żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter informacji publicznej.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" zdefiniował w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy. Wskazać należy, iż ustawodawca, definiując pojęcie "informacji publicznej", odwołał się do kategorii "sprawy publicznej". W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w rozumieniu tej ustawy informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (por. M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Należy zatem przyjąć, że sprawa publiczna to przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Wyżej przedstawione rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z art. 61 Konstytucji i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21, 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21, 4 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 5207/21).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że organ administracji publicznej, jakim jest Prezes ARP, mieści się w zakresie podmiotowym stosowania u.d.i.p. W wyniku realizacji złożonego przez skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w którym wskazany został charakter i zakres żądanej informacji, organ ten jest zatem co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, a będącej w jego posiadaniu.

Należy jednak zwrócić uwagę, że u.d.i.p. znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jednocześnie jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Natomiast o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1004/13).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania Spółka wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 u.d.i.p., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 u.d.i.p. polegający na nie zweryfikowaniu przez Sąd I instancji czy decyzja o oddzieleniu pomocy "[...]" S.A. zawierała informacje, o których udostępnienie Spółka wnosiła w pkt 3-6 wniosku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o tym, czy dane informacje mają charakter informacji o sprawach publicznych, nie może decydować to, czy zostały zaprezentowane w decyzji administracyjnej. Z samego faktu zawarcia w decyzji administracyjnej jakiegoś elementu nie sposób wywodzić, że automatycznie taka informacja staje się publiczną - w szczególności informacją o sprawie publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 317/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca nie żąda informacji o majątku publicznym, lecz informacji i dokumentów, które dotyczą indywidualnego podmiotu - spółki [...] S.A. Takich informacji z pewnością nie sposób zakwalifikować jako informacji o "sprawie publicznej" - w szczególności o majątku publicznym. Nie są bowiem sprawami publicznymi konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 u.d.i.p., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć regulacji wynikającej z przedmiotowego przepisu, albowiem ma on zastosowanie wyłącznie w tych przypadkach, w których dana informacja ma charakter informacji publicznej. Skoro żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to przepis art. 14 u.d.i.p. nie mógł mieć zastosowania - a w konsekwencji - zostać naruszony.

W realiach niniejszej sprawy niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być jednak na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Opisane wyżej sytuacje nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala bowiem na poznanie motywów rozstrzygnięcia oraz dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji uznał, że organ w sposób prawidłowy wskazał, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a co za tym nie wymaga załatwienia w trybie u.d.i.p. Prawidłowo zatem dokonał ustaleń stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powyższe wymogi zostały zrealizowane, stąd omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Wskazana regulacja reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w ograniczonym zakresie i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania, że sprawa została wyjaśniona i nadaje się do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie pominął zawartości akt rozpatrywanej sprawy, a w szczególności treści wniosku dostępowego o udostępnienie informacji, jak również nie dopuścił się braku oceny w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów. Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym wniosek dostępowy Spółki oraz odpowiedzi organu na ww. wniosek, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Konstrukcja zarzutów naruszenia prawa materialnego, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji niezastosowanie art. 61 ust. 1-3 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g u.d.i.p. przemawia o ich wadliwości i bezzasadności. W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 294/12). Zgodnie z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04; wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 299/05; wyrok NSA z 15 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 października 2013 r., sygn. akt II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (por. wyrok NSA z 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23).

Autor skargi kasacyjnej nie sprostał temu wymogowi, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 61 ust. 1-3 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g u.d.i.p. całkowicie nieskutecznym.

Przechodząc do analizy pozostałych zarzutów prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że w ocenie skarżącego kasacyjnie żądane przez niego dokumenty wskazane w pkt 3-6 wniosku podlegać miałyby udostępnieniu w trybie u.d.i.p. ze względu na to, że dokumenty te dotyczą postępowania toczącego się pomiędzy [...] S.A. a państwową osobą prawną wykonującą zadania publiczne tj. ARP. W tym zakresie zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji wskazując, że postępowanie toczące się miedzy tymi podmiotami nie było postępowaniem dotyczącym indywidualnej sprawy podmiotu niebędącego władzą publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Spółki. W ocenie NSA, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że żądane przez Spółkę dokumenty, o których mowa w pkt 3-6 ww. wniosku z 10 lipca 2024 r., zawarte w aktach postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie dokumentu urzędowego, jakim była decyzja (o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy publicznej indywidualnemu podmiotowi, innemu niż Spółka) nie podlegały udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a dostęp do nich uregulowany jest w art. 73 k.p.a. i przysługuje stronie postępowania. Poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej, lecz jedynie wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Nie są zaś sprawami publicznymi konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną (por. J. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2007).

Nie ulega wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Ponownie należy podkreślić, że o charakterze informacji jako "publicznej" nie decyduje to, czy jest w posiadaniu organu lub została ujęta w decyzji administracyjnej, lecz to, czy dotyczy właśnie sprawy publicznej.

W tej sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych, zarówno procesowych, jak i materialnych.

Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.