Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1306/22 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.4103.55.2022 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1306/22 oddalił skargę M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 20 czerwca 2022 r. nr SKO.4103.55.2022, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy 28 marca 2022 r. nr 178, którą ustalono sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu na rzecz G. sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z częścią usługową (do 6 obiektów) oraz realizację obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania powyższych obiektów oraz elementów zagospodarowania terenu, w tym drogę wewnętrzną w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach terenu inwestycji.

W motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ żaden z podniesionych w niej zarzutów nie doprowadził do stwierdzenia naruszeń prawa, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że Kolegium przeprowadziło własną analizę akt administracyjnych w kontekście obowiązujących regulacji prawnych, a analiza ta zawierała wszystkie elementy niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Zwracając uwagę na brak wskazania w skardze precyzyjnych nieprawidłowości dotyczących wydanych decyzji Sąd podniósł, że organ odwoławczy w znacznej części swoich rozważań odniósł się do argumentacji podniesionej w odwołaniu, a odmienność ocen organu odwoławczego wobec stanowiska strony nie może być utożsamiana z brakiem odniesienia się do zarzutów przez nią stawianych. Po analizie funkcji zasadnie stwierdzono, że kontynuacja funkcji występuje. Brak było przy tym podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego, w tym frontu działki, z której będzie odbywał się główny wjazd na teren inwestycji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Nr 164, poz. 1588) dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni inwestycji, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Sąd Wojewódzki wskazał, że wprawdzie organ odwoławczy dostrzegł fakt przekroczenia średnich wielkości, jednak ustalone wartości nie przekraczają maksymalnych wielkości dopuszczonych przez obowiązujące regulacje prawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżanego wyroku, z którego treści nie wynika, iż Sąd I instancji przeprowadził kompleksową kontrolę ustaleń faktycznych przyjętych przez organ zarówno I jak i II instancji. Nadto WSA w swym uzasadnieniu nie rozstrzygnął w jasny i pełny sposób zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze, oparł wyrok na lakonicznych i ogólnikowych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do zaaprobowania przez Sąd błędnych, a zarazem nielogicznych decyzji administracyjnych Prezydenta Miasta Częstochowy oraz SKO, nieznajdujących oparcia w przepisach prawa materialnego. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 15 Kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie przez WSA skargi, pomimo iż SKO podczas rozpoznawania sprawy naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania tj. nie dokonało ponownej samodzielnej analizy stanu sprawy, zaniechało dokonania własnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego celem zbadania zasadności zarzutów postawionych decyzji w odwołaniu skarżącego, jak również nie dokonało weryfikacji wszelkich okoliczności sprawy, w sytuacji gdy obowiązkiem organu odwoławczego jest samodzielne, kompleksowe oraz merytoryczne ocenienie aspektów faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy. Naruszenie to skutkowało bezzasadnym utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji administracyjnej, a opisane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i wadliwe skontrolowanie przez WSA wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, podczas gdy organy obu instancji nie rozpatrzyły w sposób kompleksowy całego materiału dowodowego, a jego ocenę przeprowadziły kierując się dowolnością, przez co dokonały sprzecznych ustaleń z istniejącym stanem faktycznym. Nadto, ustalenie stanu faktycznego oparły jedynie na przedstawionych przez Inwestora dokumentach. Uściślając Sąd bezpodstawnie przyjął, iż postępowanie dowodowe dokonane na szczeblu administracyjnym przeprowadzone zostało prawidłowo, w szczególności zaistniało całościowe rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a organy obu instancji dołożyły wszelkiej staranności, celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględniając przy tym słuszny interes społeczny. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa poprzez oddalenie skargi w przypadku niewyjścia przez WSA poza granice skargi i niezbadania całościowo legalności ostatecznej decyzji administracyjnej, a tym samym niedostrzeżenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji błędnego ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania oraz nieprzemyślane powielenie go przez SKO, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a to z kolei stanowiło jedną z przesłanek do wznowienia tegoż postępowania. Innymi słowy Sąd pominął fakt, że organy obu instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego nie rozpatrzyły wyczerpująco materiału dowodowego i nie ustaliły w sposób prawidłowy kręgu osób, które powinny posiadać status strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji organów I i II instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej, określona w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: Ppsa). Z urzędu bierze się pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa, ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

3.3. Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, zawiera wszystkie niezbędne elementy i pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu. Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w tym do kwestii kontynuacji funkcji, parametrów zabudowy oraz ochrony interesów osób trzecich, a swoje stanowisko wyczerpująco uzasadnił.

3.4. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma ocena spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: upzp), czyli tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni tego przepisu, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku powielania dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z: 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 2563/18, 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1572/19).

3.5. W realiach niniejszej sprawy organy administracji, a w ślad za nimi Sąd I instancji, prawidłowo ustaliły, że w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna oraz usługowa, co znajduje potwierdzenie w analizie urbanistycznej stanowiącej integralną część akt sprawy. Z analizy tej wynika bowiem, że zabudowa wzdłuż ulicy [...], stanowiącej główną oś urbanistyczną dla analizowanego obszaru, ma charakter niejednorodny. Występuje tam bowiem zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (przykładowo pod nr [...] i [...]), jak i zabudowa wielorodzinna (pod nr [...] i [...]) oraz obiekty o funkcji mieszkaniowo-usługowej (pod nr [...]) i czysto usługowej (pod nr [...] i [...]). Wprowadzenie nowej zabudowy wielorodzinnej z usługami w tak ukształtowaną przestrzeń nie narusza zatem zasady dobrego sąsiedztwa, a stanowi jej logiczne uzupełnienie i rozwój. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku powielania dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 2563/18). W orzecznictwie niekwestionowany jest również pogląd, że zabudowa wielorodzinna realizuje tę samą funkcję (mieszkaniową), co jednorodzinna, a ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji (por. wyrok NSA z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1777/20). Wprowadzenie kolejnych obiektów o funkcji mieszanej (mieszkalno-usługowej) na obszarze, gdzie taka funkcja już występuje, nie tylko nie narusza ładu przestrzennego, ale jest jego naturalną konsekwencją.

3.6. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. Należy podkreślić, że w sprawie prawidłowo odwołano się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepisy tego rozporządzenia, ustalając jako zasadę wyznaczanie parametrów nowej zabudowy w oparciu o wartości średnie, dopuszczają jednocześnie odstępstwa, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Celem tej regulacji jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie mechaniczne powielanie uśrednionych wartości, które w obszarach o zróżnicowanej zabudowie mogłoby prowadzić do zaburzenia tego ładu. W realiach niniejszej sprawy organy administracji, a w ślad za nimi Sąd I instancji, prawidłowo uznały, że odstępstwa od wartości średnich dla całego obszaru analizowanego były w pełni uzasadnione. I tak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono na poziomie do 27,5%. Wartość ta, choć wyższa od średniej dla całego obszaru (22%), została prawidłowo odniesiona do parametrów istniejącej w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej, gdzie wskaźnik ten osiąga wartości 34% (ul. [...]) i 33% (ul. [...]). Ustalenie go na poziomie 27,5% stanowi zatem próbę uśrednienia i nawiązania do najbardziej adekwatnych obiektów odniesienia, a nie dowolne zawyżenie. Szerokość elewacji frontowej określono na maksymalnie 50 m. Parametr ten również przekracza średnią dla całego obszaru (16 m), jednakże, jak wynika z analizy, odpowiada on dokładnie średniej szerokości elewacji frontowych dla istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej, która wynosi 50 m (przy maksymalnej wartości dochodzącej do 112 m przy ul. [...]). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na 16 m. Wartość ta, choć wyższa od średniej dla całego obszaru (7 m), została ustalona w nawiązaniu do średniej wysokości zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym, która wynosi 15 m, i jest znacznie niższa od maksymalnej wysokości budynku wielorodzinnego, która wynosi 24 m. W świetle powyższego, nie można podzielić zarzutu skarżącego, iż organy w sposób dowolny i nieuzasadniony odstąpiły od wartości średnich. Przeciwnie, dokonując analizy, organy prawidłowo zidentyfikowały charakter planowanej inwestycji jako zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i w konsekwencji, w sposób logiczny i uzasadniony, odniosły jej parametry do istniejących w obszarze analizowanym budynków tego samego rodzaju. Takie działanie jest w pełni zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, która wymaga badania wpływu inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, a nie mechanicznym (por. wyrok NSA z 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1365/18).

3.7. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa poprzez pominięcie w postępowaniu niektórych stron, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zarzut ten może skutecznie podnieść jedynie podmiot, którego prawa jako strony zostały naruszone, a nie skarżący w imieniu osób trzecich.

3.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a przedstawiona w uzasadnieniu wyroku argumentacja jest wyczerpująca i zgodna z prawem.

3.9. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.