II SA/Wa 1633/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-01-09	
Data wpływu	2014-09-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Grochowska-Jung /sprawozdawca/
Iwona Dąbrowska /przewodniczący/
Janusz Walawski	
Symbol z opisem	6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 1216/15	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 594;  art. 91 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania statutu miejsko-gminnemu ośrodkowi kultury oddala skargę	
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz .U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie nadania statutu Miejsko - Gminnemu Ośrodkowi Kultury w [...].

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w dniu [...] czerwca 2014 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania statutu Miejsko -Gminnemu Ośrodkowi Kultury w [...], która wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] lipca 2014 r. Powyższa uchwała podjęta została na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.). Zdaniem organu uchwała ta podjęta została z naruszeniem prawa. Z treści art. 13 ust. 1 powołanej ustawy wynika upoważnienie dla rady gminy jako organizatora do wydawania uchwał w sprawach nadania statutu podległym instytucjom kultury działającym na terenie gminy. W przepisie art. 13 ust. 2 ww. ustawy określony jest katalog elementów, które taki statut musi zawierać, tj.:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Przepis art. 13 ust. 2 ustawy zawiera zamknięty katalog zagadnień wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Ustawodawca wprowadzając wymogi określone w tym przepisie, jednocześnie upoważnił Radę do wyboru jednej z dwóch metod powoływania dyrektora placówki kulturalnej: czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator, czy wyłania się go w drodze konkursu (art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy). Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 ustawy, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator, który może wyłonić kandydata na to stanowisko także w drodze konkursu (art. 16 ust. 1 ustawy). Poza tym, w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy, ustawodawca zobowiązał organizatora do wskazania okresu na jaki dyrektor powinien być powołany. Tymczasem w Rozdziale III Statutu Miejsko -Gminnemu Ośrodkowi Kultury w [...] regulującym kwestie organów zarządzających i doradczych oraz sposób ich powoływania Rada Miejska w [...], nie zawarła sposobu (określonego w przepisach art. 15 ust. 1 czy 16 ust. 1 ustawy) powoływania Dyrektora tego Ośrodka ani okresu powołania (art. 15 ust. 2 ustawy), ograniczając się tylko do wskazania organu powołującego i odwołującego oraz zasad, które opisane są w ustawie.

Nie wypełniając delegacji ustawowej określonej w art. 13 ust. 2 ww. ustawy poprzez nieuregulowanie sposobu powołania dyrektora Miejsko - Gminnego Ośrodka Kultury w [...], Rada Miejska w [...] doprowadziła do istotnego naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym zdaniem organu należy stwierdzić, iż brak w statucie obligatoryjnych regulacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Miejska w [...] reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012, poz. 406 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż Rada Miejska w [...] nie wyczerpała zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w w/w przepisie tj. nie zawarła w statucie sposobu powoływania Dyrektora Miejsko - Gminnego Ośrodka Kultury w [...] ani okresu powołania,

2) art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w [...] nie wypełniając delegacji ustawowej nie działała w granicach i na podstawie prawa. Rada Miejska w [...] wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego podniosła, że w art. 15 ust. 1 został określony tryb, a nie sposób powoływania dyrektora ośrodka, a także, że art. 16 ust. 1 ustawy stanowi jedynie o możliwości wyłonieniu kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury w drodze konkursu a nie o obowiązku. Skarżąca zarzuciła także, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy "nie zawiera obowiązku określenia w statucie okresu na jaki dyrektor zostanie powołany", a "przepis ustawowy wyraźnie wskazuje okres na który powołuje się dyrektora, tj. od trzech do siedmiu lat". Ponadto, w skardze wskazano na kolizję art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w zakresie kompetencji organu wykonawczego gminy z obowiązkiem przeprowadzania konkursu na to stanowisko jako nieuzasadnionej ingerencji w uprawnienia burmistrza, oraz że organ nadzoru nie powinien stwierdzać nieważności całej uchwały, a zgłaszać zastrzeżenia wyłącznie w stosunku do § 11 Statutu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie zważłył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie nadania statutu Miejsko - Gminnemu Ośrodkowi Kultury w [...].

Sąd, w ramach przyznanych ustawowo kompetencji, dokonał oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o kryterium zgodności z prawem materialnym i procesowym i stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu.

Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 15S1 z późn. zm. - zwanej dalej u.s.g.) - do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Legitymacja Rady Miejskiej w [...] do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nie budzi wątpliwości bowiem tym aktem stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. .Nie ulega również wątpliwości, że skarga została złożona w terminie określonym w art. 98 ust. 1 u.s.g.

Skarga odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a zatem sąd mógł przystąpić do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Miejsko Gminny Ośrodek Kultury w [...] jest niewątpliwie instytucją kultury podlegającą przepisom ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.).

Wskazać należy, że instytucje kultury zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ww. ustawy działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Z kolei w ustępie art. 13 ustawy ustawodawca określił elementy jakie zawiera statut, mianowicie:

nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

zakres działalności;

organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

określenie źródeł finansowania;

zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Analiza przytoczonego art. 13 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że przepis ten zawiera zamknięty katalog zagadnij wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydającego przepisy powszechnie obowiązujące, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Brak w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej

Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje zawsze nieważnością uchwały.

Rada Miejska w [...] w Rozdziale III Statutu Miejsko - Gminnego Ośrodka Kultury w [...] nie zawarła sposobu powoływania Dyrektora tego Ośrodka ani okresu powołania ograniczając się tylko do wskazania organu powołującego i odwołującego oraz zasad, które opisane są w ustawie. Należy zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, że taka regulacja nie wypełnia kompetencji nadanej radzie do określania sposobu powoływania organów zarządzających.

Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator. Kandydata na to stanowisko można wyłonić także w drodze konkursu (art. 16 ust. 1 ustawy). instytucje kultury działają bowiem na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art. 13 ust. 1 ustawy). W pkt 3 ust. 2 art. 13 zawarto wymóg określenia w statucie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Statut winien zatem określać, czy kandydata na stanowisko powołuje organizator oraz, czy wyłania się go w drodze konkursu. Przy czym wybór jednej z wymienionych metod winien określać jej szczegóły, m.in formę powołania czy czas trwania tego stosunku. Ustawodawca oczekuje od rady gminy doregulowania materii w granicach określonych przez stanowione przez niego przepisy. Nie stanowi wypełnienia tego upoważnienia odesłanie do ogólnych, nieuszczegółowionych zasad określonych w ustawie.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Rada Miejska zobowiązana była do wyczerpania zakresu spoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 ust. 2 ustawy bowiem kwestie te przez ustawodawcę zostały uznane za niezbędne dla prawidłowego prowadzenia działalności przez instytucję kultury.

Tym samym brak w statucie obligatoryjnych regulacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowił istotne naruszenie prawa a zatem prawidłowym było stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł, jak w sentencji wyroku.