Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 27 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Wojewodą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku W. Z. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość postanawia: wskazać Prezydenta Miasta G. jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 4 marca 2024 r. Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej (dalej również jako "wnioskodawca") wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta G., a Wojewodą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. Z. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wskazano, że W. Z. zwrócił się do Wojewody P. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z 13 listopada 1970, nr [...] nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną uprzednio jako działki nr [...] i [...], stanowiącą obecnie działki nr: [...] i [...], obręb [...], która to nieruchomość była własnością jego poprzedników prawnych, a na podstawie ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U.1958.11.37, dalej również jako "Ustawa") przeszła na własność Państwa.

Dalej w uzasadnieniu wniosku podniesiono, że podstawą żądania odszkodowania jest art. 19 ust. 1 Ustawy, zaś zgodnie z art. 19 ust. 2 Ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, przypadające za nieruchomości ustala prezydium wojewódzkiej rady narodowej przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości (...). Zdaniem wnioskodawcy Ustawa jest aktem prawnym który nadal obowiązuje, a organ właściwy do ustalenia odszkodowania został wskazany jednoznacznie. Jak wskazuje wnioskodawca, na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U.1990.21.123) do właściwości wojewodów przeszły określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Następnie z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577), której art. 6 stanowił, że "indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa". Ustawa z 5 czerwca 1998 r. utraciła moc z datą wejścia w życie (1 kwietnia 2009 r.) ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2022 r. poz. 135 i 655, dalej również jako "Ustawa o wojewodzie"). W myśl art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. W konsekwencji, zdaniem wnioskodawcy, organem właściwym do rozpoznania sprawy będzie Wojewoda P..

W odpowiedzi na wniosek, Wojewoda P. wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Prezydent Miasta G.. Przedstawił kolejne przekształcenia struktury organów administracji rządowej oraz podniósł, że z argumentami Prezydenta Miasta G. trudno się zgodzić, mając na uwadze liczne orzeczenia sądów administracyjnych, akceptujące pogląd, że organem właściwym do rozpatrywania tego typu wniosków w pierwszej instancji jest starosta. Ponadto wskazał na art. 3 ust. 1 pkt 5 Ustawy o wojewodzie, zgodnie z którym wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, a sprawy wywłaszczeń i odszkodowań są zastrzeżone w przepisach u.g.n. jako kompetencje starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Stosownie do art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe.

Stosownie do art. 19 ust. 1 Ustawy, w przypadku przejścia na własność Państwa na podstawie Ustawy domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą, właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, przypadające za nieruchomości ustala prezydium wojewódzkiej rady narodowej przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 19 ust. 2). Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. nie została uchylona, jest aktem nadal obowiązującym. Wobec tego, że nie istnieją obecnie prezydia wojewódzkich rad narodowych, które zgodnie z ustawą wyznaczone zostały do ustalania odszkodowania za nieruchomość, a także wobec zmian w strukturze organów administracji i ich właściwości, należało ustalić organ, na który przeszła właściwość do ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w kwestii ustalenia organu właściwego do prowadzenia postępowań w sprawach odszkodowania za nieruchomość przejętą na mocy przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, zarysowały się w orzecznictwie rozbieżności. Rozbieżności te wynikają ze skomplikowanej sytuacji prawnej, spowodowanej zmianami w strukturze organów państwowych i przeprowadzonymi w 1990 i w 1998 r. reformami organów administracji publicznej. W większości orzeczeń jednak sądy administracyjne aprobują stanowisko, że obowiązujące przepisy pozwalają ustalić jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy odszkodowania starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej i takie też jest stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt I OW 132/14; z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I OW 164/10; z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt I OW 41/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1639/10).

Zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123), która weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r., do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Do takiego przekazania kompetencji, których dotyczy niniejsze postępowanie nie doszło.

Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej utraciła moc z dniem 1 stycznia 1999 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577) - art. 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 99, poz. 631). Przepis art. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie stanowił, że indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Jak wskazuje się w doktrynie unormowania przewidziane w tym przepisie są wyrazem woli ustawodawcy zmierzającej do dekoncentracji zadań administracji rządowej (scentralizowanej). A. Wróbel, w odniesieniu do powyższej regulacji, przyjmuje, że przepis art. 6 powyższej ustawy stanowi, oparte na zasadzie subsydiarności, rozwiązanie prawne w zakresie określania właściwości instancyjnej organów administracji rządowej. Według A. Wróbla przepis art. 6 ustawy o administracji rządowej "należy rozumieć zarówno jako wskazówkę dla ustawodawcy zwykłego określającego właściwość instancyjną organów administracji rządowej, jak i regułę interpretacyjną w razie wątpliwości co do znaczenia przepisów szczególnych określających taką właściwość lub w razie braku takich przepisów" . Treść tego przepisu wskazuje na wzajemne oddziaływanie i ścisły związek, jaki zachodzi pomiędzy sferą norm administracyjnego prawa ustrojowego i prawa administracyjnego materialnego. Na przedstawionym przykładzie można bowiem zauważyć, że treść regulacji ustrojowej (art. 6 powołanej wyżej ustawy) wpływa, w tym przypadku, na kierunek wykładni norm prawa materialnego, które są źródłem właściwości rzeczowej organu (Tomasz Bąkowski, Dekoncentracja realizacji zadań publicznych a zasada pomocniczości, [w:] Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości, system informacji prawnej LEX).

Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym w zakresie ustalania odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Państwa, odsyła do zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na dzień wejścia w życie przepisu art. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie zasady wywłaszczania nieruchomości określała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), która z dniem 1 stycznia 1999 r. ustalanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powierzyła staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Pierwotnie, tj. od 1 stycznia 1998 r. (wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami), kompetencja ta należała do wojewody. Przesunięcie kompetencji w tym zakresie z wojewody na starostę przewidywała ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) - art. 137 pkt 37. Właściwość starosty przewidywała również kolejna ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), obowiązująca od 29 października 1998 r., która w art. 94 stanowiła, że do właściwości starosty przechodzą, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Powyższe zmiany były wynikiem przyjętej koncepcji ustrojowej wyrażającej się w przekazaniu powiatom zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie m. in. gospodarki nieruchomościami i przekazaniu im niektórych spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej (art. 4 ust. 1 pkt 12 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst pierwotny Dz. U. Nr 91, poz. 578).

Właściwości rzeczowej starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej ustalonej w powyższy sposób nie zmieniła kolejna ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), uchylająca ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. (z dniem 1 kwietnia 2009 r.). Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. kontynuuje zasadę decentralizacji wykonywania zadań administracji rządowej w województwie. Mianowicie art. 2 cytowanej ustawy wymienia w pkt od 1 do 6 jakie organy wykonują zadania administracji rządowej w województwie, wskazując w pkt 1 wojewodę i w pkt 5 starostę. Natomiast art. 3 ust. 1 pkt 5 stanowi, że wojewoda jest "organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji". Analizując przepis art. 3 ust. 1 pkt 5 należy mieć na uwadze powołany art. 2 ustawy, z którego wynika, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują różne organy administracji publicznej. Właśnie z uwagi na wielość tych organów ustawodawca wprowadził zasadę, że do właściwości wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, o ile nie zostały zastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, czy innych organów administracji wykonujących zadania administracji rządowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OW 138/12). Sprawy z zakresu ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należą do właściwości starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, bowiem stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ten organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Podsumowując wskazać należy, że kolejne przekształcenia struktury organów administracji rządowej sprawiły, że organem właściwym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie Ustawy jest starosta, jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W odniesieniu do niniejszego sporu kompetencyjnego jest nim Prezydent Miasta G. działający jako starosta miasta na prawach powiatu i to on będzie obowiązany rozpoznać wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przejętej nieruchomości orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 13 listopada 1970 r.

Z tych względów, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej jako organ właściwy w sprawie.