II SA/Wr 818/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-03-20	
Data wpływu	2006-12-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Alicja Palus
Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Mieczysław Górkiewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 1214/07	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016;  art. 62,  art. 61,  art. 5 ust. 2;  Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Paweł Kysiak po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skargi D. Zarządu Budynków Mieszkalnych Sp. o.o. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie nałożenia na D. Zarząd Budynków Mieszkalnych Sp. z o.o. obowiązku przedłożenia oceny technicznej stropu nad parterem budynku mieszkalnego przy ul. N. w D. oddala skargę.	
Uzasadnienie
Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (Nr [...]) z dnia [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nałożono na DZBM w D. obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, oceny technicznej stropu nad parterem budynku mieszkalnego przy ul. N. [...] w D.

Na uzasadnienie organ wskazał, że wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. N. [...] w D. Podczas przeprowadzonych w dniu [...] oględzin stwierdzono, że w mieszkaniu położonym na parterze budynku, należącym do J. B. na ścianie pokoju występują pionowe pęknięcia, w kuchni widoczne są zarysowania i pęknięcia. Ponadto w dniu [...]. zgłosił się do Inspektoratu J. B. i poinformował, że w jego mieszkaniu wystąpiły nowe pęknięcia pod oknem i zaczął odpadać tynk z sufitu.

W związku z zaistniałą sytuacją organ pierwszej instancji uznał, że stan techniczny stropu nad parterem budynku budzi poważne wątpliwości. W celu wyjaśnienia tych wątpliwości i ustalenia aktualnego stanu technicznego stropu, organ uznał, że konieczne jest wykonanie oceny zagrożenia dla ludzi i mienia oraz oceny możliwości bezpiecznego użytkowania stropu wraz z ewentualnymi zaleceniami co do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i niezbędnych robót remontowych; ocena winna być sporządzona przez osobę z uprawnieniami do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i posiadającą aktualne zaświadczenie o przynależności do odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Dlatego omawianym postanowieniem nałożył na DZBM obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej stropu nad parterem budynku mieszkalnego przy ul. N. [...] w D.

Postanowienie to, w terminie przewidzianym na skuteczne złożenie środka zaskarżenia, zostało zaskarżone przez zarządcę nieruchomości – D. Zarząd Budynków Mieszkalnych Sp. z o.o.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, po rozpoznaniu zażalenia D. Zarządu Budynków Mieszkalnych Sp. z o.o., z/s przy ul. B. [...] w D., na opisane postanowienie, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Zdaniem organu zażalenie jest bezzasadne. Nie dostrzeżono bowiem nieprawidłowości w dyskredytowanym postanowieniu zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również co do poprawności zastosowanych przepisów. Stwierdzono, iż zgromadzony materiał dowodowy pozwala z całą pewnością na zastosowanie, jak to wystąpiło w badanym przypadku, przepisu art. 81c Prawa budowlanego. Zebrany w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że stan techniczny stropu nad parterem budynku mieszkalnego przy ul. N. [...] w D., budzi poważne wątpliwości. Wskazują na to choćby pęknięcia i zarysowania ścian w mieszkaniu nr [...]. Świadczy to niewątpliwie o wadach budynku, które trzeba wykryć i usunąć dla uniknięcia poważniejszych konsekwencji w postaci zagrożenia życia ludzkiego i bezpieczeństwa mienia. W tej sytuacji obowiązkiem organu pierwszej instancji było podjęcie wszelkich kroków w celu wyjaśnienia wątpliwości w zakresie stanu technicznego stropu budynku i uzyskania informacji co do sposobu usunięcia nieprawidłowości. Zaskarżone postanowienie ma na celu umożliwienie usunięcia nieprawidłowości poprzez wydanie stosownej decyzji.

Podstawę prawną orzeczenia stanowi art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, według którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na inwestora, właściciela lub zarządcę budynku obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z treści tego przepisu wynika zatem, że może on być zastosowany jedynie w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót lub stanu technicznego obiektu.

Powołane przez stronę argumenty są bezzasadne i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżący nie kwestionuje konieczności dostarczenia oceny technicznej oraz niewłaściwego stanu technicznego stropu. Podnosi jedynie, że nie jest on stroną postępowania i nie można wobec tego nakładać na niego obowiązków. Jego zdaniem nie jest on zarządcą w rozumieniu art. 81c Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy nie podziela poglądu żalącego w tym zakresie. Niespornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż D. Zarząd Budynków Mieszkalnych Sp. z o.o. pełni funkcję zarządcy nieruchomości położonej w W. przy ul. N. [...] w D. Biorąc pod uwagę, iż bieżący zarząd nieruchomością sprawuje właśnie DZBM, prawidłowym jest skierowanie skarżonego postanowienia właśnie do niego, gdyż jest on jednym z adresatów postanowienia, o których mowa w art. 81c. Na pogląd organu odwoławczego nie ma przy tym wpływu błędna interpretacja przepisów przez odwołującego się, który podnosi, iż jest jedynie "administratorem" nieruchomości. Wskazać bowiem należy, iż ustawa o własności lokali, na podstawie której odwołujący się zarządza nieruchomością, nie zna pojęcia administratora, a jedynie zarządu i zarządcy. Podmiot zewnętrzny, pełniący czynności polegające na administrowaniu obiektem, jest zgodnie z ustawą zarządcą nieruchomości. W związku z tym ciążą na nim określone obowiązki polegające zarówno na bieżącym zarządzie, jak również na podejmowaniu w określonych sytuacjach, za zgodą współwłaścicieli nieruchomości, czynności przekraczających zwykły zarząd. Taką właśnie czynnością jest realizacja obowiązków wynikających ze skarżonego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo, zgodnie z § 3 pkt 3 umowy o zarządzanie nieruchomością, do obowiązków żalącego należy m. in. przeprowadzanie z pośrednictwem wyspecjalizowanych jednostek kontroli technicznej, okresowych przeglądów nieruchomości i urządzeń stanowiących jej wyposażenie techniczne zgodnie z wymogami prawa budowlanego.

Skargę na ostateczne postanowienie w sprawie złożył adresat decyzji. W skardze podniósł, że skarżone orzeczenia naruszają art. 81c Prawa budowlanego, bowiem strona zobowiązana w postanowieniu nie jest zarządcą nieruchomości w rozumieniu wskazanego przepisu, zatem postanowienie nie mogło być do skarżącego adresowane. Nadto strona skarżąca podnosi, że ekspertyzę o jakiej mówi orzeczenie wykonał już wcześniej, w innym postępowaniu, inwestor robót budowlanych w lokalu na piętrze, wobec czego prowadzenie obecnego postępowania stało się bezprzedmiotowe i winno być umorzone. We wnioskach skarga zmierza do uchylenia skarżonego postępowania, jako naruszającego prawo.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie dokonuje zatem kontroli na podstawie kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna (postanowienie) jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie postanowień stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). W myśl art. 61 tej ustawy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt według zasad, o których mowa w art. 5 ust. 2. Zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.

Stosownie do art. 62 ust. 1 przywołanej ustawy, obiekty powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę: 1) okresowej kontroli, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego: a) elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, b)instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska, c) instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych); 2) okresowej kontroli, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów.

Przepis art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania ostatecznego postanowienia w sprawie, wskazywał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. W myśl zaś ustępu 2 te same organy, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na koniec ustęp 3 statuuje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, co w dalszej kolejności uprawnia także stronę zobowiązaną do złożenia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu drugiej instancji.

W rozpatrywanej sprawie obowiązek nałożony postanowieniem, wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego, polegał na dostarczeniu w określonym terminie ekspertyzy technicznej stropu nad parterem budynku mieszkalnego, położonego w D., przy ul. N. [...], wykonanej przez osobę posiadającą dodatkowe kwalifikacje, szczegółowo określone w orzeczeniu organu pierwszej instancji.

Kwestionując zasadność ekspertyzy (z uwagi na dostarczenie innej, zdaniem strony skarżącej wystarczającej) strona skarżąca wywodziła także, że adresatem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego winna być wspólnota mieszkaniowa właścicieli lokali znajdujących się w budynku.

W tej sytuacji rozstrzygnąć należy, czy strona skarżąca jest podmiotem, do którego mogło być skierowane zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Z przytoczonej treści art. 81c wynika jednoznacznie, że adresatem postanowienia o charakterze dowodowym, jakie zostało wydane przez organ nadzoru budowlanego, może być bądź właściciel (współwłaściciele), bądź zarządca nieruchomości budynkowej. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należy zatem w pierwszym rzędzie odpowiedzieć na pytanie, czy adresat kwestionowanego postanowienia posiada przymiot zarządcy nieruchomości w rozumieniu przywołanego przepisu.

Zdaniem Sądu dla rozstrzygnięcia tej kwestii kluczowe znaczenie ma treść umowy łączącej wspólnotę mieszkaniową i stronę skarżącą. Należy się przy tym podkreślić, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (art. 65 § 2 kc).

Dla rozstrzygnięcia tej kwestii istotne znaczenie ma fakt, iż pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości zabudowanej, położonej przy ul. N. [...] w D., a Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. z/s przy ul. B. w D. zawarto umowę o zarządzanie tą nieruchomością, w myśl której strony określiły, że przedmiotem kontraktu jest wykonywanie przez zarządcę czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną (§ 3), do których umowa zalicza prowadzenie księgi obiektu budowlanego oraz bieżącej dokumentacji nieruchomości wspólnej, wymaganej przez przepisy prawa budowlanego oraz przeprowadzanie kontroli technicznych i okresowych przeglądów nieruchomości oraz urządzeń stanowiących jej wyposażenie techniczne zgodnie z wymaganiami prawa budowlanego a także (pkt 8 ) usuwanie awarii i ich skutków na nieruchomości wspólnej. Na uwagę dodatkowo zasługuje okoliczność, że w § 6 umowy strony określiły w jaki sposób zostaną pokryte koszty niespodziewanej awarii, której usunięcie przekracza zakres bieżących napraw.

Z treści umowy wynika zatem, że zgodną wolą stron było powierzenie zarządu nieruchomością wspólną osobie prawnej, specjalizującej się w zarządzaniu nieruchomościami, jaką w świetle rejestru jest strona skarżąca. Należy jeszcze dodać, że pojęciem "zwykłego zarządu" posługuje się kodeks cywilny (między innymi w art. 199 i n.). W utrwalonym, zgodnym stanowisku orzecznictwa i piśmiennictwa, do czynności zaliczanych do zwykłego zarządu rzeczą wspólną należą wszelkie czynności zmierzające do utrzymania substancji rzeczy wspólnej w stanie niepogorszonym. Do takich czynności niewątpliwie należy zaliczyć czynności zmierzające do takiego użytkowania budynku, aby nie zagrażał zdrowiu i życiu ludzkiemu.

Dodać jeszcze można, iż analiza treści umowy wskazuje, że strona skarżąca w umowie zobowiązała się (między innymi) do wykonywania bieżącej konserwacji i naprawy nieruchomości wspólnej oraz urządzeń technicznych umożliwiających właścicielom lokali korzystanie z oświetlenia, ogrzewania. Zobowiązała się także do usuwania awarii i ich skutków. Nadto z ustępu 2 § 3 umowy wynika także, iż czynności zwykłego zarządu zarządca podejmuje samodzielnie.

W tej sytuacji stwierdzić trzeba, że treść "Umowy o zarządzanie" zawartej pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową, a stroną skarżącą, wskazuje, iż wbrew wywodom strony skarżącej jest ona zarządcą nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane, a podnoszone przez skarżącą Spółkę argumenty tego nie zmieniają. Prawo budowlane w słowniczku, ani w żadnym innym artykule ustawy, nie zawiera definicji ustawowej zarządcy nieruchomości, wobec czego pojęcie to musi być definiowane w inny sposób.

Znamiennym fakt, że sama strona skarżąca w skardze podnosi, iż jest podmiotem zawodowo trudniącym się zarządzaniem nieruchomościami w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (s. 2 skargi in fine). Dlatego dodatkowo można wskazać na treść art. 184 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten był wielokrotnie nowelizowany, jednakże ustęp 3 tego artykułu nie podlegał zmianom w zakresie w jakim zezwala na powierzenie zarządu nieruchomością przedsiębiorcom. Pojęcie "przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, natomiast definicję taką wprowadza np. ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), która w art. 4 ust. 1 wyjaśnia, iż przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Do takich podmiotów niewątpliwie zalicza się stronę skarżącą, mogła ona zatem być adresatem postanowień wydanych na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim dotyczyły one części wspólnych budynku.

W niniejszej sprawie stronie skarżącej nakazano sporządzenie i przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego stropu między piętrami, zatem części nieruchomości budynkowej, stanowiącej część wspólną współwłaścicieli i współwłaścicielom służącym, co zdaniem Sądu mieści się w obowiązkach zarządcy i uprawniało kompetentne organy do wydania kwestionowanego orzeczenia

Nie można ponadto podzielić zarzutu strony skarżącej tak w zakresie kwestionowania potrzeby wykonania ekspertyzy, jak i jej zakresu. Sama okoliczność, iż jeden z mieszkańców wykonał inną ekspertyzę nie może być uznane za zadośćuczynienie nałożonemu obowiązkowi. Sąd zapoznał się z ekspertyzą wykonaną na zlecenie inwestora A.K. i doszedł do przekonania, że nie jest ona wystarczająca do wyeliminowania obaw o bezpieczne użytkowanie budynku z uwagi na stan techniczny stropu pierwszego piętra i jego ewentualne dodatkowe obciążenia. Dlatego nie uznał za zasadny argumentu o bezprzedmiotowości postępowania, co miałoby doprowadzić do umorzenia postępowania.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby naruszało ono prawo w stopniu wymagającym jego usunięcia z obrotu prawnego.

Mając na względzie tę okoliczność – zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.