Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 listopada 2025 r. nr SKO.PS/41.5/887/2025/16217 w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 19 września 2025 r. nr [...].

Pismem z dnia 29 grudnia 2025 r. K. P. (dalej jako: "strona" lub "skarżąca") złożyła do tut. Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "Kolegium"), opisaną w rubrum nn. wyroku. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 19 września 2025 r. nr[...] , Prezydent Miasta G. (dalej jako: "organ I instancji" lub "Prezydent"), działając w oparciu o art. 193 i art. 194 Ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r, o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. 2025 poz. 49 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.w.r.", odmówił odstąpienia od ustalenia wobec skarżącej opłaty za pobyt dziecka – F. P., w rodzinnej pieczy zastępczej od 1 sierpnia 2024 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że na terenie Miasta G. obowiązuje Uchwała Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej lub opłaty za wyżywienie i zakwaterowanie dziecka umieszczonego w zakładzie opiekuńczo- leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej (dalej jako: "Uchwała").

Zgodnie z art. 194 ust. 3 u.w.r. starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie wszczęto w dniu 25 lutego 2025 r., informując skarżącą m. in. o konieczności przedłożenia określonych dokumentów i wskazując, że brak kontaktu w wyznaczonym terminie, nieudokumentowanie sytuacji materialno-bytowej oraz niezłożenie tych dokumentów będzie skutkować wydaniem decyzji odmownej.

Dalej organ I instancji wskazał, że decyzja w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej zapada w ramach uznania administracyjnego. W judykaturze podkreśla się, że w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Aby wydać decyzję odstępującą od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej niewystarczającym jest tylko spełnienie przynajmniej jednej z przesłanek wskazanych w Uchwale, w tym znanych organowi z urzędu. Rodzic biologiczny powinien współpracować z organem celem udokumentowania sytuacji dochodowej rodziny oraz ponoszonych wydatków. W Uchwale wskazano, że organ może odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w przypadku spełnienia którejkolwiek z przesłanek, lecz nie ma takiego obowiązku, jeżeli nie jest to w jego ocenie uzasadnione.

W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że skarżąca prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe. W dniu 25 marca 2025 r. do Prezydenta wpłynęło niekompletne oświadczenie rodzica biologicznego sytuacji materialno-bytowej skarżącej. W związku z powyższym w dniu 31 marca 2025 r. wezwano skarżącą o uzupełnienie brakującej dokumentacji i dostarczenie dowodów ponoszonych wydatków za luty 2025 r., złożenie dodatkowych wyjaśnień w sprawie zasądzonych alimentów na rzecz dzieci D. i J. P. oraz wskazanie wysokości otrzymywanych świadczeń za luty 2025 r.

Po przeanalizowaniu zgromadzonej dokumentacji organ ustalił, że źródłem dochodu rodziny w miesiącu lutym 2025 r. był dodatek mieszkaniowy wypłacony w kwocie 508,05 zł, zasiłek rodzinny wypłacony w łącznej kwocie 248,00 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego wypłacony w łącznej kwocie 220,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny wypłacony w łącznej kwocie 431,68 zł oraz alimenty na skarżącą oraz dwoje dzieci przekazane od komornika w łącznej kwocie 2.136,11 zł. Ponadto ustalono, że skarżąca otrzymuje świadczenia wychowawcze w łącznej kwocie 1.600,00 zł. Wydatki udokumentowano na łączną kwotę 2.192,95 zł. Dodatkowo organ ustalił, że u dzieci J. i D. P. występuje niepełnosprawność.

Mając na uwadze powyższe Prezydent ustalił, że łączny dochód rodziny nie przekracza 200% kwoty kryterium dochodowego, ale po uwzględnieniu ponoszonych wydatków pozostałe wolne środki dają możliwość uregulowania przez stronę opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W tej sytuacji, motywując to faktem uznaniowości decyzji w tej materii, organ I instancji odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podkreśliła swoją złą sytuację materialną i niepełnosprawność dzieci, pozostających pod jej opieką. Wskazała, że powyższe utrudnia znalezienie zatrudnienia.

Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że zgodnie z art. 193 ust. 1 u.w.r. za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Opłatę rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie natomiast z art. 194 ust. 2 u.w.r. rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1.

Organ odwoławczy podkreślił, że odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ma charakter uznania administracyjnego, co oznacza, że przy zaistnieniu określonych przesłanek, organ orzekający w sprawie - w ramach obowiązującego prawa - może wybrać jedno z możliwych rozstrzygnięć; może wniosek uwzględnić lub odmówić jego uwzględnienia. Przy czym w obu przypadkach organ ten powinien kierować się zasadą prawdy obiektywnej zdefiniowanej w art. 7 k.p.a., który stanowi, że toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Pojęcia; "interes społeczny" i "słuszny interes obywateli" nie są ustawowo zdefiniowane, jednakże należy przyjąć, że są one prawnie równorzędne, co oznacza, że podlegają one równorzędnej ochronie bez dominacji którejkolwiek z nich. Zatem w przypadku uznania interesu społecznego organ administracyjny ma obowiązek wskazać, o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że jest on ważny i znaczący, że bezwzględnie interes ten wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli

Mając na względzie powyższe uznać należy, że odmowa odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest zgodna w wyżej cytowanymi przepisami. Kolegium uznało za zasadne stanowisko organu pierwszej instancji, że zastosowanie ulgi najdalej idącej w postaci odstąpienia od ustalenia opłaty powinno zostać podyktowane taką sytuacją strony, która daje podstawy do przyjęcia, iż uregulowanie należności przez stronę nie będzie w ogóle możliwe, teraz i w przyszłości, np. w wyjątkowych sytuacjach szczególnych. Tymczasem strona jest osobą zdrową, w wieku produkcyjnym. Łączny dochód rodziny nie przekracza 200% kwoty kryterium dochodowego, ale po uwzględnieniu ponoszonych wydatków pozostałe środki dają możliwość uregulowania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełniania każdego żądania obywatela.

W skardze sądowej na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organom błędne ustalenie jej dochodu, bez uwzględnienia jej trudnej sytuacji życiowej. Podniosła, że do dochodu rodziny doliczono kwotę alimentów, która została wypłacona jednorazowo. Ponownie podkreśliła także niepełnosprawność dzieci, będących pod jej opieką i fakt, że wiąże się to z koniecznością poświęcania im większej ilości czasu, co z kolei utrudnia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia i wnioski, zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Ocenie Sądu została poddana decyzja Kolegium z dnia 20 listopada 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 19 września 2025 r. w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty na rzecz Skarżącej za pobyt jej syna w rodzinnej pieczy zastępczej od dnia 1 marca 2024 r.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi m.in. art. 194 u.w.r. Zgodnie z jego treścią, opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (ust. 1); jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, w szczególności zmianie uległa wysokość przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, albo średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutyczne oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty (ust. 1a); rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (ust. 2); starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (ust. 4). Nadto, na mocy art. 193 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka (ust. 1 pkt 1); opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (ust. 1a); za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie (ust. 2).

Z kolei, z treści § 1 ust. 2 Uchwały wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na wniosek osoby zobowiązanej następuje, jeżeli:

1) rodzic nie jest pełnoletni;

2) rodzic ma ustaloną opłatę za pobyt innego dziecka w pieczy zastępczej lub opłatę za wyżywienie i zakwaterowanie dziecka umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej;

3) rodzic przebywa w pieczy zastępczej;

4) rodzic przebywa w areszcie śledczym lub zakładzie karnym i nie uzyskuje dochodu;

5) rodzic jest ubezwłasnowolniony;

6) rodzic legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub innym równoważnym;

7) rodzic jest osobą bezdomną;

8) jedynym dochodem osoby samotnie gospodarującej lub dochodem w rodzinie jest renta socjalna lub renta rodzinna;

9) rodzic przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku;

10) rodzic płaci regularnie alimenty i płacił je w okresie, którego dotyczy odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej;

11) dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej w trybie tymczasowego zabezpieczenia lub interwencyjnie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, jeżeli jednorazowy pobyt w pieczy zastępczej nie przekroczył 30 dni;

12) dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;

13) dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 200% kwoty kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z niżej wymienionych przesłanek:

a) niepełnosprawność,

b) długotrwała lub ciężka choroba potwierdzona zaświadczeniem lekarskim,

c) kontynuacja nauki przez pełnoletniego rodzica, który nie ma własnego dochodu,

d) ciąża lub samotne wychowywanie dziecka,

e) zdarzenie losowe, gdy jego skutki bezpośrednio dotknęły rodzica ubiegającego się o odstąpienie.

Jak ustaliły orzekające w sprawie organy, niepracująca Skarżąca prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe a źródłem dochodu rodziny w lutym 2025 r. był dodatek mieszkaniowy w kwocie 508,05 zł, zasiłek rodzinny w łącznej kwocie 248,00 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego w łącznej kwocie 220,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny wypłacony w łącznej kwocie 431,68 zł oraz zgodnie z zaświadczeniem z dnia 22 kwietnia 2025 r. alimenty przekazane od komornika w łącznej kwocie 2.136,11 zł. Wyrokiem z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w G. [...] Wydział [...] zasądził od ojca dzieci M. P. alimenty w kwocie po 500,00 zł na każde dziecko (łącznie 1.000,00 zł). Ponadto ustalono, że Skarżąca otrzymuje świadczenia wychowawcze w łącznej kwocie 1.600,00 zł. Wydatki rodziny ustalono na poziomie 2.192,95 zł. W rodzinie Skarżącej występuje niepełnosprawność, ponieważ obaj synowi Skarżącej są niepełnosprawni.

Pomimo, że z dokonanych ustaleń wynikało, że łączny dochód rodziny Skarżącej nie przekracza 200% kwoty kryterium dochodowego to oba orzekające w sprawie organy uznały uwzględniając ponoszone przez nią wydatki, iż pozostałe wolne środki dają możliwość uregulowania przez nią opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

W ocenie Sądu żaden z orzekających w sprawie organów nie odniósł się w swoim uzasadnieniu do faktu, że Skarżąca posiada czterech synów, z czego dwóch przebywa w rodzinnej pieczy zastępczej tj. F. P. i O.P..

Użycie w przepisie art. 194 ust. 3 ww. ustawy określenia "może" oznacza, że odstąpienie od ustalenia opłaty oparte jest na uznaniu administracyjnym. Chociaż decyzja o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sąd nie bada celowości jej podjęcia. Kontrola tego rodzaju decyzji polega na ustaleniu, czy wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd doszedł do wniosku, że w świetle stanu faktycznego sprawy uzasadnienie zarówno decyzji organu I instancji jak i organu odwoławczego jest lakoniczne i nie odnosi się do szczególnej sytuacji Skarżącej, która spełnia przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty na podstawie § 1 Uchwały (poziom dochodu, niepełnosprawność dzieci). Organ I instancji nie wyjaśnił jak ustalił stały dochód miesięczny rodziny Skarżącej i jaka kwota pozostaje w rzeczywistości do jej dyspozycji z uwzględnieniem ponoszonych przez nią wydatków. Stwierdził tylko, że dochód rodziny Skarżącej nie przekracza 200% i może ona ponosić opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie odnosząc się do faktu, na co Sąd już zwrócił uwagę, że w rodzinnej pieczy zastępczej przebywa dwoje dzieci Skarżącej. Podobnie uczynił organ odwoławczy, który bezkrytycznie powielił ustalenia organu I instancji zwracając jedynie uwagę na fakt, że Skarżąca jest osobą zdrową, w wieku produkcyjnym. Zdaniem Sądu przesłanka niepełnosprawności dwójki dzieci stwarza niezwykle silne podstawy do zastosowania instytucji odstąpienia od pobierania opłaty. Odmowa odstąpienia przypadku wystąpienia przesłanek z Uchwały powinna być szczegółowo wyjaśniona i umotywowana. Akt prawa miejscowego jakim jest uchwała w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej lub opłaty za wyżywienie i zakwaterowanie dziecka umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej, nie może tworzyć iluzji prawa do zastosowania tych instytucji. Sam fakt tylko matematycznego wykazania różnicy w dochodach i wydatkach osoby zobowiązanej, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogu odpowiednio umotywowanej decyzji uznaniowej. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienia organów obu instancji tego wymogu nie spełniają.

Z powyższych względów Sąd uznał, że skarga była uzasadniona i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt lit c orzekł jak w sentencji.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu zwarte w uzasadnieniu i po jego przeprowadzeniu wyda decyzję zgodną z przepisami prawa.