Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 126/24 w sprawie ze skargi S.K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2023 r., nr 1025/2023, znak WSE.7722.59.2023.NWOJ w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 126/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S.K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 5 grudnia 2023 r., nr 1025/2023 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 26 października 2023 r., nr 425/2023, którym oddalono zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wniesiony przez skarżącą w piśmie z dnia 14 września 2023 r., uzupełnionym pismem z dnia 6 października 2023 r., w postępowaniu EAK.52.3.10.2023.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S.K., zarzucając naruszenie:

1. art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a."), związanego z zarzutem nieistnienia egzekwowanego obowiązku, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że istnieje niepodważalna podstawa prawna egzekwowanego obowiązku kosztów egzekucyjnych, które dotyczą obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 29 listopada 2012 r. (w związku z zakończeniem czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego za skarżącą i na jej koszt), podczas gdy postępowanie dotyczy należności pieniężnej – kosztów egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego, i wskazanie skarżącej jako osoby zobowiązanej do zapłaty jest bezpodstawne; nie jest ona bowiem jedynym właścicielem i zarządcą budynku mieszkalnego;

2. art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a., związanego z zarzutem błędu co do zobowiązanego, poprzez stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, iż osobą zobowiązaną z decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 29 listopada 2012 r. – której nakazano jako zarządcy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przeprowadzenie kontroli okresowej co do poszczególnych instalacji i przydatności do użytkowania budynku oraz przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego budynku – była S.K., podczas gdy nielegalne zmiany w przewodzie kominowym budynku wykonał J.W.; on właśnie powinien zostać ukarany oraz obciążony kosztami wykonania zastępczego i kosztami egzekucyjnymi.

Jednocześnie S.K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz "uwzględnienie zarzutów dotyczących egzekucji administracyjnej" i uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżąca wystąpiła zarazem o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 oraz art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. i pozostają ze sobą związane. Oba zostały oparte na tej samej tezie, że S.K. nie powinna zostać obciążona kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...] zł, ponieważ nie jest jedynym właścicielem budynku, nie ma pełnego dostępu do jego części, a nielegalnych zmian w obiekcie (przewodzie kominowym) miał dokonać J.W.. Z tego względu zarzuty te mogą zostać ocenione łącznie, przy zachowaniu ich odrębności normatywnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Skarżąca wywodzi, że w sprawie zachodzi nieistnienie obowiązku, skoro egzekwowane koszty wykonania zastępczego i koszty egzekucyjne zostały skierowane wyłącznie do niej, mimo że budynek pozostaje przedmiotem współwłasności, a faktyczne źródło nieprawidłowości miało tkwić w działaniach innej osoby. Taki sposób rozumienia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. nie jest trafny.

Przesłanka nieistnienia obowiązku odnosi się do sytuacji, w której obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie istnieje w obrocie prawnym. Tego rodzaju stan w niniejszej sprawie nie występuje. Punktem wyjścia musi być bowiem to, że sprawa dotyczy kosztów egzekucyjnych powstałych w szeroko rozumianym postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 22 lipca 2013 r. (k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 29 listopada 2012 r. (k. 1-3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pierwotnym źródłem obowiązków nałożonych na skarżącą była zatem decyzja skierowana właśnie do niej. Obowiązek ten został następnie wykonany w trybie wykonania zastępczego, o czym orzeczono postanowieniem Powiatowego Inspektora z dnia 21 listopada 2016 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora z dnia 14 lutego 2017 r. W konsekwencji zakończenia tych czynności powstały koszty wykazane w zawiadomieniu z dnia 30 listopada 2022 r., a następnie objęte tytułem wykonawczym z dnia 11 września 2023 r. Już ta sekwencja zdarzeń przesądza, że obowiązek zapłaty dochodzonej należności pieniężnej istnieje i ma określoną podstawę prawną oraz faktyczną.

Twierdzenia S.K. nie zmierzają więc w istocie do wykazania nieistnienia obowiązku, lecz do zakwestionowania tego, że to ona została wskazana w decyzji z dnia 29 listopada 2012 r. jako adresat obowiązków dotyczących budynku. Tego rodzaju argumentacja mogła mieć znaczenie na etapie kontroli tej decyzji albo w jednym z nadzwyczajnych trybów jej wzruszenia. Nie może natomiast prowadzić do przyjęcia, że obecnie egzekwowany obowiązek pieniężny, będący przecież następstwem egzekucji prowadzonej wprost wobec skarżącej, nie istnieje. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie podkreślił, że postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem administracyjnym rozpoznawczym, w którym dochodziłoby do ukształtowania praw lub obowiązków strony, lecz postępowaniem wykonawczym, służącym realizacji egzekwowanych obowiązków. Z art. 29 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie ma natomiast uprawnień do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W świetle tej regulacji okoliczności podnoszone przez skarżącą, dotyczące współwłasności nieruchomości, prawa dożywocia, konfliktu rodzinnego, ograniczonego dostępu do części budynku czy twierdzenia, że to J.W. dokonywał przeróbek, nie prowadzą do wniosku o nieistnieniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia 11 września 2023 r.

Nie zmienia tej oceny odwołanie się w skardze kasacyjnej do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz do orzecznictwa, w tym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 895/18, a także do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 697/20. Można zgodzić się z ogólną tezą, że przy ocenie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej organ niekiedy sięga do materialnoprawnego tła zobowiązania. Nie oznacza to jednak dopuszczalności pomijania ostatecznej decyzji indywidualnej, która wprost wskazała zobowiązaną i stanowiła podstawę późniejszego wykonania zastępczego. W niniejszej sprawie nie chodzi o obowiązek wynikający bezpośrednio z ustawy, którego istnienie należałoby dopiero rekonstruować. Źródłem obowiązku była decyzja z dnia 29 listopada 2012 r., a obecnie dochodzona należność stanowi wtórny skutek niewykonania tego obowiązku przez skarżącą oraz zastosowania konkretnie wobec niej wykonania zastępczego. W takim układzie nie ma podstaw do przyjęcia, że art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie zastosowany.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Skarżąca wiąże go z twierdzeniem, że zobowiązanym powinien być J.W., skoro to on miał dokonać przeróbek w przewodzie kominowym i innych instalacjach, a ona sama nie miała faktycznej możliwości wykonania obowiązku. Także ten zarzut nie może odnieść skutku.

Zarzut błędu co do zobowiązanego dotyczy sytuacji, w której egzekucję skierowano do osoby faktycznie niebędącej zobowiązanym. Taka rozbieżność w sprawie nie zachodzi. W decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 29 listopada 2012 r. S.K. wskazano jako osobę zobowiązaną do wykonania oznaczonych czynności dotyczących budynku. Następnie wobec niej prowadzono egzekucję na podstawie tytułu z dnia 22 lipca 2013 r. i wobec niej orzeczono wykonanie zastępcze postanowieniem z dnia 21 listopada 2016 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r. Jeżeli zatem kwota [...] zł stanowi koszt wykonania zastępczego przeprowadzonego za skarżącą i na jej koszt, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu dotyczącym tych kosztów doszło do błędu co do zobowiązanej.

Istota argumentacji S.K. sprowadza się do twierdzenia, że pierwotne obowiązki powinny były obciążać inne osoby, zwłaszcza J.W., ewentualnie także innych współwłaścicieli. W ten sposób skarżąca zmierza jednak do ponownego ustalenia adresata decyzji z dnia 29 listopada 2012 r. Tego nie można osiągnąć w ramach zarzutu z art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, zarzut błędu co do zobowiązanego nie może służyć merytorycznemu ustalaniu osoby zobowiązanego, jeżeli w rzeczywistości zmierza do ponownego zbadania zasadności nałożenia obowiązku. Dopóki decyzja z dnia 29 listopada 2012 r. pozostaje w obrocie prawnym i nie została wyeliminowana w przewidzianym prawem trybie nadzwyczajnym, nie ma podstaw do przyjmowania w postępowaniu egzekucyjnym, że zobowiązaną była inna osoba. Odmienne stanowisko prowadziłoby do obejścia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a.

W tym kontekście należy dodać, że okoliczność, iż skarżąca nie była jedynym właścicielem budynku albo że nie miała pełnej możliwości korzystania z jego części, nie pozwala przenieść także kosztów egzekucji dotyczącej S.K. na inne osoby. Są to bowiem argumenty odnoszące się do źródła pierwotnego obowiązku i do relacji między osobami korzystającymi z nieruchomości. Nie podważają one tego, że w postępowaniu egzekucyjnym, którego finalnym skutkiem były koszty wykonania zastępczego, zobowiązaną była wyłącznie skarżąca.

W rezultacie oba zarzuty kasacyjne stanowią w istocie ponowienie twierdzeń formułowanych wcześniej jako zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Nie podważają one jednak prawidłowości oceny prawnej przyjętej w zaskarżonym wyroku. Sprawa nie dotyczy już ustalenia, kto powinien był być adresatem decyzji z dnia 29 listopada 2012 r., lecz egzekucji należności pieniężnej odpowiadającej kosztom wykonania zastępczego przeprowadzonego za skarżącą i na jej koszt. Z tego względu art. 33 § 2 pkt 1 oraz art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. nie zostały naruszone.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.