Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2003 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu;

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2003 r. o nałożeniu na R. F. kary pieniężnej w wysokości 3000,00 zł za brak opłaty drogowej. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 22 września 2003 r. o godzinie 11.45 na drodze krajowej nr [...] w miejscowości N. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rej. [...], którym R.F. wykonywał transport drogowy. W protokole kontroli stwierdzono :

- wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem okazana przez kierowcę dobowa karta opłat nr AF [...] została zakupiona w dniu 10 września 2003 r. a w rubryce "ważna od" wpisana została data 22 września 2003 r. co skutkowało nieważnością okazanej do kontroli karty. Kierowca R. F. podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń.

Do protokołu kontroli dołączona jest kopia dobowej karty opłat, na której w polu "ważna od" wpisana jest data 22 09 2003 07 50, zaś w polu "ważna do" wpisana jest data 23 09 2003 07 50, a z pieczęci na odwrocie wynika, że została ona zakupiona 10 września 2003 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na art. 93 ust.1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz. U. Nr 125 poz. 1371 z późn. zmianami, dalej zwanej utd /, a także lp. 1.4.1 załącznika do tej ustawy nałożył na R. F. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych /Dz. U. z 2001 r., Nr 150, poz. 1684/ tylko prawidłowo wypełniona karta opłaty drogowej stanowi dowód uiszczenia opłaty drogowej, zaś zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia karta opłaty dobowej może być wypełniona przez przedsiębiorcę w ciągu 7 dni od daty zakupu. Przedstawiona do kontroli karta została zakupiona 10 września 2003 r., a wypełniona 22 września 2003 r., zatem po upływie 7 dni od daty zakupu.

Od tej decyzji odwołał się R. F. Wnosił o umorzenie kary. Podniósł, że nie wiedział o zmianie przepisów skracających termin ważności karty i nie miał zamiaru unikać uiszczenia opłat. Zarzucał, że na karcie brak było informacji "ważna 7 dni od daty zakupu" i to spowodowało jego niewiedzę i użycie karty po upływie 7 dni od zakupu.

Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 138 § 1 p.1 k.p.a. i art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 utd i lp. 1.4.1. załącznika do tej ustawy, oraz § 2 ust. 2, § 4 ust. 1 i 2 i § 5 ust. 1 i 2 cytowanego wyżej rozporządzenia z 14 grudnia 2001 r.

W uzasadnieniu wskazał, że karta wypełniona była po upływie terminu w jakim można było ją wykorzystać. Tylko prawidłowo wypełniona karta jest dowodem potwierdzającym uiszczenie opłaty drogowej. Karta wypełniona po terminie wynikającym z § 5 ust. 2 rozporządzenia nie może być dowodem uiszczenia opłaty drogowej, zaś R. F. posłużył się kartą dobową wypełnioną po upływie 7 dni od jej zakupu.

Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. F. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że kartę zakupił i opłatę uiścił, a organ wadliwie zakwalifikował stan faktyczny. Sugerował zastosowanie lp. 1.4.4. załącznika do ustawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powziął wiadomość, że Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Trybunału Konstytucyjnego wniosek dotyczący niezgodności § 5 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia z 14 grudnia 2001 r. z treścią upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 utd oraz z treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy postanowieniem z 7 lipca 2005 r. WSA zawiesił postępowanie, a po powzięciu wiadomości, iż postępowanie przez Trybunałem Konstytucyjnym zostało zakończone, postanowieniem z dnia 10 maja 2007 r. podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1270/ dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

W ocenie Sądu analizowana w ten sposób skarga R. F. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nakładająca na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000,00 zł zostały wydane z naruszeniem prawa.

Na wstępie należy podkreślić, iż kara pieniężna w wysokości 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty drogowej nałożona została na skarżącego, gdyż organ przyjął, że zakupiona przez niego, właściwa i prawidłowo wypełniona karta opłaty drogowej była nieważna z powodu jej wypełnienia po upływie terminu określonego dla dokonania tej czynności w zmienionym rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 2001 r. tj. po upływie 7 dni od daty zakupu karty. Stanowisko to w ocenie Sądu nie jest zasadne z następujących powodów.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w wersji obowiązującej w dacie kontroli /22 września 2003 r./, tj. miarodajnej dla oceny prawidłowości działania przedsiębiorcy, ustanawiała obowiązek uiszczania opłat drogowych przez przedsiębiorców. Przepis art. 42 ustawy ustanawiał sam obowiązek uiszczania opłat (ust. 1), określał zasady ustalania stawek opłat (ust. 2), jednostki w których opłata może być uiszczana (ust. 3, 4 i 5). Art. 42 ust. 7 cyt. ustawy zawierał również delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych - zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 ust. 2 ustawy, trybu jej wnoszenia i sposobu rozliczania w razie niewykorzystania, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie przedmiotowej opłaty.

Korzystając z tego upoważnienia ustawowego Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia organ ustalił rodzaje opłat: dobową, siedmiodniową, miesięczną, półroczną i roczną, a w § 2 ust. 2 ustanowił stawki opłat. W § 4 ust. 1 określił tryb wnoszenia opłaty: poprzez nabycie karty opłat, która następnie ma zostać prawidłowo wypełniona według wskazań zawartych w § 5 rozporządzenia. Wzory kart stanowią załączniki do rozporządzenia. Sposób wypełnienia kart określa szczegółowo § 5 rozporządzenia. Używa on m.in. określenia "termin ważności karty". Jak wynika z zestawienia § 5 ust. 2 i § 5 ust. 3 i ust. 4 oraz załączników ustalających wzory kart, określenie "termin ważności karty" oznacza okres, w którym karta może być użyta jako dowód uiszczenia stosownej opłaty. Termin ten określa się przez wpisanie konkretnych dat, a w kartach krótkoterminowych także godzin, w których karta jest ważna. Ten okres to jedna doba - dla kart dobowych, 7 dni - dla kart siedmiodniowych, miesiąc - dla kart miesięcznych, pół roku - dla kart półrocznych oraz rok - dla kart rocznych. Termin ważności kart krótkoterminowych tj. dobowych i siedmiodniowych zgodnie z § 5 ust. 2 może być wpisany przez kierowcę. Termin ważności pozostałych kart wpisuje ich dystrybutor. Określone w załącznikach wzory kart zawierają właściwe rubryki odpowiadające wskazanym unormowaniom.

Rozporządzenie to zostało znowelizowane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 października 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 188, poz. 1577). Nowela wprowadziła do § 5 ust. 2 dodatkowe postanowienie, iż karta dobowa, w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności, może być wypełniona w ciągu 7 od dnia wydania karty, zaś karta siedmiodniowa - w ciągu 14 dni. Unormowanie takie ustanawiało de facto drugi, dodatkowy termin ważności kart krótkoterminowych. Jednakże rozporządzenie nie wyjaśniało, co dzieje się z wykupioną i opłaconą kartą po upływie tych terminów. Brak było również procedur rozliczania tych kart w razie ich niewykorzystania.

Przepis § 5 ust. 6 rozporządzenia z 14 grudnia 2001 r. /przed zmianą i po zmianie/ stanowił, że karta niewypełniona lub wypełniona w inny sposób, niż określony w § 5 ustęp 1, 3-5, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty.

Zdaniem Sądu wprowadzenie w rozporządzeniu dodatkowego wymogu wypełnienia i użycia karty w określonym terminie od daty zakupu nie znajdowało uzasadnienia w ustawie, zaś sposób w jaki go wprowadzono był wadliwy i sprzeczny z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa.

Delegacja z art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym upoważniała ministra do określenia trybu wnoszenia opłat i wzoru dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty. W ocenie Sądu, wprowadzenie rozporządzeniem z dnia 18 października 2002 r. dodatkowego warunku użycia kart dobowych w ciągu 7 dni po nabyciu /tygodniowych w ciągu 14 dni/ nie służyło wykonaniu ustawy o transporcie drogowym i nie mieściło się w granicach delegacji z art. 42 ust. 7 tej ustawy, naruszając w ten sposób art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, iż rozporządzenia wydawane są w celu wykonania ustaw. Zgodnie z art. 92 oraz art. 2 Konstytucji RP nie może pojawić się regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i nie służy do jej wykonania. (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002, I SA/Po 461/01). Już sama ta okoliczność wystarcza dla stwierdzenia niekonstytucyjności omawianego przepisu rozporządzenia i odmowy jego stosowania przez sąd.

Wskazać należy, że wadliwość omawianego uregulowania dostrzegł Rzecznik Praw Obywatelskich i zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. po zmianie wprowadzonej rozporządzeniem z 18 października 2002 r. jako sprzeczny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W sprawie tej (sygn. akt U 3/05) także Prokurator Generalny RP wyraził jednoznaczne stanowisko, iż sporny przepis § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest niezgodny z art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 92 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP przez to, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Omawiana sprawa zakończyła się postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r. o umorzeniu postępowania z powodu cofnięcia wniosku przez Rzecznika z uwagi na uchylenie zakwestionowanego rozporządzenia przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku.

Wskazać należy ponadto, że oprócz podniesionej wyżej wady zasadniczej omawianego rozporządzenia tj. wydania go z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, także samo wprowadzone nim uregulowanie było wadliwe i naruszające konstytucyjną zasadę państwa prawa. Przed kwestionowaną zmianą rozporządzenie regulowało tryb wnoszenia opłat poprzez nabycie różnego rodzaju kart drogowych i stosowne ich wypełnienie, który to tryb był ściśle powiązany z wzorami kart. Posługując się właściwym wzorem karty i działając zgodnie z jej treścią, przedsiębiorca nie mógł popełnić błędu i narazić się na karę. Po wprowadzeniu noweli do rozporządzenia przedsiębiorca mógł nabyć taką samą kartę, jak przed zmianą prawa, prawidłowo ją wypełnić i narazić się na zarzut, że karta jest nieważna, (przeterminowana), bowiem w ślad za wprowadzeniem nowego warunku, jaki musi spełniać karta, nie wprowadzono zmiany we wzorze karty i nie dodano informacji, iż może być ona użyta w ciągu 7 lub 14 dni od zakupu. Blankiet karty, dostosowany do treści prawa przed zmianą, zawiera rubryki, w których przedsiębiorca sam wpisuje termin ważności karty. Po wprowadzeniu noweli ustanowiony został de facto drugi, dodatkowy termin możliwości użycia kart krótkoterminowych, bez jakiejkolwiek informacji o tym na blankietach kart. W ocenie Sądu niedopuszczalne było wprowadzenie terminu przydatności do użycia kart bez stosownej informacji i pouczenia na blankiecie karty. W państwie prawa na produktach o ograniczonym okresie przydatności do użytku zawsze znajduje się informacja na ten temat. Tak jest nie tylko, gdy chodzi o produkty przeznaczone do szeroko rozumianej konsumpcji /np. produkty farmaceutyczne, kosmetyczne, spożywcze/, ale także, gdy chodzi o dokumenty /dowody/ potwierdzające prawo do skorzystania z określonej usługi w konkretnym czasie np. bilety komunikacji kolejowej, lotniczej czy też miejskiej, itp. Chodzi bowiem o to, aby nabywca mógł prawidłowo posłużyć się nabytym, ale ograniczonym w czasie, uprawnieniem. Podobna jest sytuacja, gdy chodzi o karty opłat drogowych. Przedsiębiorca kupując właściwą kartę i prawidłowo ją wypełniając nabywa uprawnienie do skorzystania z dróg krajowych w celu wykonywania transportu. Skoro karty opłat drogowych miałyby mieć cechę ograniczonej czasowo przydatności do użytku, to nabywca powinien być o tym każdorazowo informowany poprzez odpowiedni nadruk na blankiecie karty. Wprowadzając ograniczenie czasowe możliwości użycia zakupionych kart Minister nie wprowadził zmian we wzorach kart krótkoterminowych, narażając tym przedsiębiorców na niezawinione, a kosztowne w skutkach błędy. W ocenie Sądu wprowadzone nowelą unormowanie naruszało więc wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę ochrony zaufania obywatela do organów państwa i stanowionego przez nie prawa. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć..." (tak m. in. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, s. 164). Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił też, że "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa może znajdować się w kolizji z innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi, których realizacja może w pewnych sytuacjach wymagać wprowadzenia zmian na niekorzyść jednostki. Prawodawca wprowadzając zmiany w systemie prawnym powinien jednak preferować rozwiązania najmniej uciążliwe dla jednostki i ustanawiać regulacje, które ułatwią adresatom dostosowanie się do nowej sytuacji" (por. wyrok TK z 16 czerwca 2003 r., K 52/02, OTK-A2003/6/54).

W ocenie Sądu w świetle powyższych wywodów i wskazań Trybunału Konstytucyjnego uregulowanie wprowadzone nowelą do rozporządzenia zawierało wady, powodujące jego niezgodność z art. 2 i 92 Konstytucji RP, wprowadzało bowiem, z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, dodatkową, znaczną a nieuzasadnioną celami ustawy uciążliwość, zaś nie zawierając koniecznej zmiany we wzorze blankietu karty, stanowiło także swoistą pułapkę prawną.

Zgodnie z art. 178 ust. 2 Konstytucji sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Wadliwe stanowienie aktów podustawowych nie może być akceptowane przez sądy administracyjne, które obowiązane są orzekać zgodnie z ustawami i Konstytucją RP. Sędzia może odstąpić od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą lub z Konstytucją, w szczególności w sytuacji kiedy z powodu usunięcia kwestionowanego aktu z obrotu prawnego nie jest już możliwa jego ocenia przez Trybunał Konstytucyjny. W ocenie Sądu § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r., po zmianach wprowadzonych rozporządzeniem z dnia 18 października 2002 r., wykraczał poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, zatem naruszał art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a zawarte w nim uregulowanie było sprzeczne z zawartą w art. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa, poprzez brak określenia skutków użycia blankietu opłaty, po wskazanych w nim terminach, oraz brak jednoczesnego wprowadzenia zmian we wzorach kart opłat.

Mając na uwadze ustawową powinność kontrolowania przez Sąd aktów i czynności z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem, nie może wchodzić w grę zalegalizowanie przez Sąd praktyki nakładania kar na podstawie kwalifikacji prawnej zdarzeń na podstawie rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją. Zważywszy powyższe Sąd odmówił zastosowania § 5 ust. 6 w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. W tym stanie rzeczy § 5 ust. 2 rozporządzenia, w części dotyczącej ustanowienia ograniczenia terminu wypełnienia karty, jako sprzeczny z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP, nie mógł stanowić podstawy zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

W sprawie niniejszej jest niesporne, że właściwa karta opłaty została wykupiona i należycie wypełniona, zaś karę wymierzono w istocie za użycie blankietu karty po terminie określonym w sprzecznym z Konstytucją przepisie rozporządzenia. Dokonane przez organy ustalenie, że właściwa i należycie wypełniona karta opłaty drogowej, po upływie 7 dni od zakupu straciła ważność i nie mogła stanowić dowodu uiszczenia opłaty drogowej, było w ocenie Sądu nieuprawnione, a oparte na tym ustaleniu rozstrzygnięcie o nałożeniu kary za brak opłaty - wadliwe.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy administracji – dokonując nieprawidłowych ustaleń - bezzasadnie przyjęły, iż R. F. nie legitymował się w dacie 22 września 2003 r. ważnym dowodem uiszczenia stosownej opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Wobec powyższego zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji musiały zostać uchylone, jako wydane z naruszeniem prawa, bowiem oparte były na wadliwych ustaleniach opartych na przepisie rozporządzenia nie mieszczącym się w granicach ustawowego upoważnienia i sprzecznym z Konstytucją.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ oceni ponownie przedstawioną do kontroli kartę opłaty drogowej, biorąc pod uwagę, zawarte wyżej wywody dotyczące jej ważności i ustali prawidłowo, czy opłata drogowa została uiszczona.

Ze wskazanych wyżej względów stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na przepisie art. 152 p.p.s.a.