I GSK 692/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-27	
Data wpływu	2023-06-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Apollo /sprawozdawca/
Beata Sobocha-Holc
Dariusz Dudra /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6539 Inne o symbolu podstawowym 653	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 4745/21	
Skarżony organ	Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1.; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 2095; art. 15 zze4 pkt 1.; Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 8.; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2492; art. 1 § 1 i 2,; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4745/21 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] w Ł. Sp. z o.o. w Ł. na rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr FGŚP.III.4220.14556.2021.MK w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4745/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. [...] w Ł. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej określanego jako Spółka) uchylił rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie (dalej określanego jako organ lub Skarżący) z 23 sierpnia 2021 r. nr FGŚP.III.4220.14556.2021.MK w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i zasądził od organu na rzecz Spółki kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uznał bowiem, że deklarowany przez Spółkę kod PKD przeważającej działalności gospodarczej nie jest zgodny z zapisami widniejącymi w rejestrze REGON i Krajowym Rejestrze Sądowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

1. na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r,. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:

a) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 1a ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. (zmienionego rozporządzeniem RM z 16 kwietnia 2021 r.) w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (dalej określanego jako rozporządzenie covidowe) wydanego na podstawie art. 15ggb w związku z art. 15gga ustawy z 2 marca 2002 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (zwanej dalej ustawa o COVID-19) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że kryterium prowadzenia przez przedsiębiorcę przeważającej działalności oznaczonej kodem Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 wskazanym w § 1a ust.1 powołanego wyżej rozporządzenia może być weryfikowane na podstawie innych niż cytowane przepisy dokumentów i danych, i pominięcie faktu, że przepis kryterium przeważającej działalności odnosi się wprost do przedsiębiorcy i zapisu ujawnionego w rejestrze REGON.

b) art. 146 § 1 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w związku z § 1a ust. 1 i 2 rozporządzenia covidowego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie trybu weryfikacji kodu Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 - przeważającej działalności gospodarczej przedsiębiorcy wskazanego w § 1a ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, w następstwie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę niespełniania przez Spółkę jednej z ustawowych przesłanek uzyskania wsparcia przewidzianego przez §1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, tj. konieczności ustalenia przeważającej działalności przedsiębiorcy na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.

c) art. 146 § 1 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w związku z art. 17 ust 2 ustawy z 20 sierpnia 1997 r o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 979 dalej określanej skrótem ustawo o KRS) )oraz art. 42 ust. 5 ustawy o statystyce publicznej, poprzez ich nie zastosowanie, w następstwie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę obowiązku ciążącego na podmiotach wpisanych do rejestru w postaci zgłoszenia zmiany w zakresie przeważającej działalności i negatywnych konsekwencji wynikających z zaniechania tej czynności.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 27 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej określanej skrótem P.u.s.a), tj. zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, oraz art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej określanej skrótem K.p.a.) poprzez błędne zastosowanie powołanej w skarżonym wyroku zasady równości wobec prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie wyroku reformatoryjnego oddalającego skargę ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Argumenty na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej przytoczono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła jej oddalenie, jako pozbawionej podstaw. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych. Zatem jako pierwszy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut naruszenia przepisów procesowych. W ramach tego zarzutu w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., które jako regulacje wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego akt lub decyzję. W art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia powyższych przepisów zależy od wykazania w skardze kasacyjnej zasadności pozostałych zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 146 § 1 czy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Co więcej w skardze kasacyjnej nie opisano i nie wykazano istotnego wpływu ewentualnych uchybień proceduralnych na wynik sprawy, co także czyni ten zarzut chybionym.

Z kolei do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., których naruszenie także zarzucono, może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach lub zastosował inne kryterium, niż kryterium zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nie zaś z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia. To, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem dyspozycji art. 3 § 1 P.p.s.a.

Z bogatego orzecznictwa sądowego wynika, że aby przepisy te stał się skuteczną podstawą kasacyjną powinny być połączone z właściwym przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, bo tylko przy takiej konstrukcji zarzutu można twierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo, gdyż dokonał wadliwej kontroli zaskarżonego aktu. Brak takiego powiązania przepisów P.p.s.a. z właściwymi przepisami procesowymi skutkuje nieskutecznością zarzutu (wyrok NSA z 4 lutego 2021 r., II GSK 1597/18, LEX nr 3173093).

Skarżący w zarzucie odwołał się do normy art. 8 K.p.a. Przepis ten ma dwie jednostki redakcyjne Jednak z treści zarzutu jak i z uzasadnienia skargi nie można jednoznacznie stwierdzić, naruszenie którego z dwóch przepisów zawartych w art. 8 K.p.a. zarzuca Skarżący.

Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutu skargi, który został wadliwie skonstruowany. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (podobnie wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11)

Zatem zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów procesowych sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Skarżący kasacyjnie organ zarzucił art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 1a ust. 1 i 2 rozporządzenia covidowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że kryterium prowadzenia przez przedsiębiorcę przeważającej działalności oznaczonej kodem Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 wskazanym w § 1a ust. 1 powołanego rozporządzenia może być weryfikowane na podstawie innych niż cytowane przepisy dokumentów i danych, i pominięcie faktu, że przepis kryterium przeważającej działalności odnosi się wprost do przedsiębiorcy i zapisu ujawnionego w rejestrze REGON. Zarzucił także naruszenia art. 17 ust. 2 ustawy o KRS i art. 42 ust. 5 ustawy o statystyce publicznej poprzez ich niezastosowanie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w sprawie w istocie sporna jest kwestia spełnienia przez Spółkę przesłanek do uzyskania dotacji dla mikro i małych przedsiębiorców na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności zaś przesłanki prowadzenia na dzień 31 marca 2021 r. działalności objętej kodem PKD, uprawniającym do uzyskania tej dotacji. W ocenie organu, w przypadku Spółki kod PKD przeważającej działalności w rejestrze REGON nie uprawnia do otrzymania dotacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone rozstrzygnięcie należało ocenić jako wadliwe, bowiem przedwcześnie przyjęto, że Spółka podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę, bez umożliwienia wykazania, że spełnia kryterium prowadzenia na dzień 31 marca 2021 r. przeważającej działalności według PKD wskazanego w § 1a ust. 1 rozporządzenia covidowego.

Zgodnie zaś z § 1a. ust. 1 rozporządzenia covidowego przyznaje się świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 31 marca 2021 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].A, [...].B, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].A, [...].Z, [...].A, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].A, [...].B, [...].Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1301), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, [...].A, [...].D, [....].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].A, [...].B, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, [...].Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r. Przepis art. 15gga ustawy o COVID-19 stosuje się, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału.

Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. – ust. 2 § 1a rozporządzenia.

Zasady prowadzenia Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009), zgodnie, z którym, wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz. U. Nr 251, poz. 1885). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność.

W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia rejestru REGON informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15).

W przypadku przedsiębiorców wpisanych do KRS dane, w tym dane dotyczące przedmiotu działalności przedsiębiorcy, - z art. 40 pkt 1 ustawy o KRS, korzystają z w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o KRS z domniemania prawdziwości, które jest wzruszalne. Dla oceny dopuszczalności obalenia tego domniemania nie ma wpływu to, czy przedsiębiorca dopełnił obowiązku wynikającego z art. 42 ust. 5 w związku z ust. 3 ustawy o statystyce publicznej, czyli zgłoszenia przeważającej działalności gospodarczej, czy jej zmiany.

Sąd Najwyższy w wyroku z 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II CSKP 212/22 (publ. OSNC- ZD 2023/1/14) zauważył że, Krajowy Rejestr Sądowy służy porządkowaniu obrotu prawnego oraz stwarza zasadniczy fundament dla kształtowania bezpieczeństwa obrotu prawnego z udziałem podmiotów ujawnionych w rejestrze. Wyraża się to w preferencji dla danych ujawnionych w rejestrze w przypadku ich ewentualnej kolizji z rzeczywistym stanem rzeczy dotyczącym podmiotu ujawnionego w rejestrze. Temu celowi służy domniemanie prawne wiarygodności (prawdziwości) danych zawartych w rejestrze (art. 17 ust. 1 ustawy o KRS). To domniemanie ma charakter domniemania formalnego, na podstawie którego przyjmuje się istnienie określonego stanu rzeczy (wpis odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy), ale jest jednocześnie domniemaniem wzruszalnym ((praesumptio iuris tantum), które dopuszcza dowód na przeciwieństwo. Biorąc pod uwagę normę art. 17 ust. 2 ustawy o KRS, osoba trzecia powołująca się na dane z KRS korzysta z fikcji prawnej, że są one prawdziwe, nie musi tych danych weryfikować, a ciężar dowodu spoczywa na podmiocie, który kwestionuje zgodność danych wpisanych do rejestru z rzeczywistym stanem rzeczy. Służy to ochronie osób trzecich wywodzących swoją wiedzę o podmiocie wpisanym do KRS właśnie z tego rejestru. Dotyczy to także danych dotyczących przedmiotu działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - nie więcej niż dziesięć pozycji, w tym jednego przedmiotu przeważającej działalności na poziomie podklasy – art. 40 ust. 1 ustawy o KRS.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1497/21 wyraził ocenę prawną dotyczącą kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć podejmowanych w procedurze udzielenia dotacji z Funduszu Pracy na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej przez mikroprzedsiębiorców lub małych przedsiębiorców (art. 15zze4 pkt 1 ustawy COVID-19) - kontroli w trybie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. NSA podkreślił, że w działaniu starosty określonym w art. 15 zze4 pkt 1 ustawy o COVID, poprzedzającym zawarcie umowy, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (podobnie też NSA w postanowieniu z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 474/21). Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15 zze4 pkt 1 ustawy o COVID-19 stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W konsekwencji, w przypadku uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, zasadne jest ustalenie prowadzenia rzeczywistej, przeważającej działalności danego podmiotu. Przyjęty na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia, jako przeważającej działalności gospodarczej, wg podanego PKD, tj. wpis w CEIDG/KRS, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko. Bowiem z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11).

Zwolnienie przewidziane w §1a rozporządzenia covidowego jest jednym z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji, co podkreślano w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy COVID i celami, jakie ma ona realizować.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie przedwcześnie przyjęto, iż Spółka podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę. Powyższe oznacza, że na skutek błędnej wykładni prawa materialnego § 1a rozporządzenia covidowego organ pominął kwestię prowadzenia faktycznej, przeważającej działalności danego podmiotu, a przez to nie zrealizował ratio legis ustawy o COVID-19 i wydanego na jej podstawie rozporządzenia covidowego.

Wobec powyższego skargę kasacyjną, jako pozbawioną podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA rozpoznający sprawę stwierdza, że podziela wykładnię prawa przyjętą przez NSA w uchwale z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, według której art. 204 i art. 205 § 2-4 P.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną, przy czym konieczne jest zaznaczenie, że z uzasadnienia tej uchwały wynika, iż zasądzenie zwrotu takich kosztów jest dopuszczalne wtedy, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 179 P.p.s.a., czyli w terminie 14 dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona z uchybieniem terminu. Bowiem doręczenie odpisu skargi kasacyjnej zostało dokonane w trybie art. 73 P.p.s.a. Natomiast odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona przez pełnomocnika dopiero po tym, jak na jego żądanie Naczelny Sad Administracyjny doręczył mu odpis odpowiedzi na skargę kasacyjną.