II SAB/Łd 20/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-12	
Data wpływu	2025-01-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Marcin Olejniczak	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 976/25	
Skarżony organ	Dyrektor Archiwum Państwowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 i ust. 2, art. 7, art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 16, art. 21; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 164; art. 16a, art. 21 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 2; Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 3 § 2 pkt 8 i § 3, art. 119 pkt 4, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Dnia 12 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2025 roku sprawy ze skargi M. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Archiwum Państwowego w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. dc	
Uzasadnienie
M.G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Archiwum Państwowego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy z rażącym naruszeniem prawa wobec wniosku z 24 listopada 2024 r., z uwagi na naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy podając niedostateczne powody opóźnienia i jednocześnie wybierając najpóźniejszy dopuszczalny termin udzielenia odpowiedzi.

W związku z tym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na jego wniosek z 24 listopada 2024 r.

Ponadto skarżący wniósł o nałożenie i przyznanie na jego rzecz grzywny na organ z tytułu rażąco przewlekłego załatwiania sprawy i bezczynności, jak również o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy.

Na koniec skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu wszelkich kosztów sądowych na jego rzecz.

Następnie skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że

24 listopada 2024 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w Ł. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, w którym poprosił o dostarczenie mu listy obiektów pochodzących z kolekcji W.T. z Ł., a przechowywanych w AP[...]. Poprosiłem, aby lista zawierała sygnaturę, nazwę zespołu i nazwę obiektu. Są to podstawowe parametry, dzięki którym można wskazać obiekt stanowiący materiał archiwalny.

Archiwum Państwowe w Ł. w piśmie datowanym na 5 grudnia 2024 r. przedłużyło termin udzielenia odpowiedzi do 24 stycznia 2025 r. tłumacząc to "wątpliwościami formalno-prawnymi". W ocenie skarżącego Archiwum Państwowe w Ł. w niedopuszczalny sposób odroczyło obowiązek udostępnienia żądanej informacji publicznej, bo uzasadnienie jest niedostateczne. Organ nie wyjaśnił dlaczego nie mogło rozwiać swoich "wątpliwości formalno-prawnych" w ciągu 14 dni, ani nie wyjaśniło dlaczego rozwianie ich ma zająć czas aż do 24 stycznia 2025 r., czyli dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. To maksymalny czas dopuszczony przez ustawodawcę. Archiwum Państwowe w Ł. w zasadzie nie podało powodów opóźnienia. Określenie "wątpliwości formalno-prawne" właściwie nic nie tłumaczy. Co jest niejasne? Jeśli coś w jego wniosku było niezrozumiałe, to Archiwum Państwowe w Ł. mogło zwrócić się do niego o wyjaśnienie. Dlaczego tego nie zrobiło? Dlaczego skarżący ma czekać na odpowiedź aż do 24 stycznia 2025 r.? Czy do tego dnia Archiwum Państwowe w Ł. wyzbędzie się już wątpliwości?

Zdaniem skarżącego nawet bez znajomości okoliczności sprawy, wystarczy skoncentrować się na odszukaniu w piśmie Archiwum Państwowe w Ł. powodów opóźnienia i łatwo przekonać się, że użyto tylko lakonicznego określenia "wątpliwości formalno-prawne" bez żadnego dokładniejszego wyjaśnienia. Jest to ewidentne naruszenie prawa, aby "grać na czas". W istocie, Archiwum Państwowe w Ł. przełożyło termin bez powodu. Nie miało do tego prawa. Archiwum Państwowe w Ł. postąpiło wbrew art. 7 Konstytucji RP, czyli zadziałało bezprawnie i wykroczyło poza granice prawa. W dodatku, posunięto się do nadużycia wybierając termin maksymalnie odsunięty w czasie, czyli o 2 miesiące od złożenia wniosku.

Wyżej opisane zachowanie Archiwum Państwowe w Ł. jest sprzeczne z art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co jest również sprzeczne z art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący przytoczył dalej treść art. 30 i 61 Konstytucji RP i podniósł, że jednym z jego praw jest prawo do informacji publicznej, którego Archiwum Państwowe w Ł. nie szanuje.

Następnie skarżący wyjaśnił 12 lutego 2023 r. złożył do Archiwum Państwowe w Ł. wniosek o scalenie zbiorów W.T. przechowywanych w Archiwum Państwowe w Ł. z tymi przechowywanymi w Archiwum Państwowe w W. (w magazynie w Ł.). AP[...] podjęło nad tym prace już w 2023 r. 16 października 2024 r. skarżący złożył do Archiwum Państwowe w Ł. wniosek, aby dowiedzieć się o postępach ww. prac. W odpowiedzi skarżący uzyskał informację, że prace trwają i że materiały archiwalne są analizowane. Wobec tego, że te prace trwają już blisko rok, skarżący zwrócił się do Archiwum Państwowe w Ł. z ww. wnioskiem z 24 listopada 2024 r., aby Archiwum Państwowe w Ł. wskazało jakie obiekty przechowywane w swoim zasobie już zidentyfikowało jako należące do kolekcji W.T..

W ocenie skarżącego bardzo istotną okolicznością jest to, że spytał o zbiory, nad identyfikacją których Archiwum Państwowe w Ł. pracuje już blisko rok. We wniosku z 24 listopada 2024 r. skarżący nie żądał sporządzenia zupełnie nowej listy zbiorów wymagającej znaczącego nakładu prac i przetworzenia informacji. Bieżące prace AP[...] skupiały się na zidentyfikowaniu, które zbiory należą do kolekcji W.T., a które nie. Zatem lista zidentyfikowanych zbiorów powinna być naturalnym i niezbędnym efektem takich prac. Wobec opieszałości Archiwum Państwowe w Ł., skarżący ma obawę, że tak naprawdę nie pracuje ono nad identyfikacją zbiorów W.T., a jedynie deklaruje takie prace. Jeżeli Archiwum Państwowe w Ł. się przyzna, że listą, o którą skarżący prosi, nie dysponuje. Wówczas skarżący będzie mógł napisać skargę do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, że Archiwum Państwowe w Ł. w istocie rzeczy, nie realizuje zadania, które podjęło już w 2023 r.

Zdaniem skarżącego grzywna jest uzasadniona, gdyż od złożenia skargi do sądu administracyjnego, a uzyskaniem wyroku mija co najmniej kilka miesięcy. Taki stan rzeczy jest sprzeczny z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, kiedy wyrok zapada dopiero po co najmniej kilku miesiącach, wiele informacji może się zdezaktualizować, a dostarczenie ich po uprawomocnieniu się wyroku trudno nazwać niezwłocznym uzyskaniem informacji. W ten sposób, niestety, w sposób systemowy naruszany jest ww. art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli - w gruncie rzeczy - art. 61 Konstytucji RP. Skarżący poprosił, aby Sąd, rozpatrując skargi, miał także na względzie te okoliczności, w których sam funkcjonuje i aby świadomy tych okoliczności, jednocześnie szukał rozwiązań, aby wyjść naprzeciw intencjom ustawodawcy, jak to tylko możliwe. Zasądzanie jedynie 100 zł zwrotu za koszty sądowe i to po wielu miesiącach od złożenia skargi, to środek niewystarczający i nie licujący z powagą naruszenia art. 61 Konstytucji RP. Skarżący obawia się, że tak niegroźne konsekwencje dla organu naruszającego prawo do informacji, niestety rozzuchwalają kierownictwo tego organu i doprowadzają do przekonania, że wolno im absolutnie wszystko, bo stać ich na uszczerbek tak niskiej kwoty jak 100 zł z budżetu ich jednostki.

W ocenie skarżącego zaniechanie zasądzania grzywien i stwierdzeń rażącego naruszenia art. 61 Konstytucji RP szkodzi także sądom administracyjnym. Organy z kierownictwem rozzuchwalonym i lekceważącym prawo do informacji będą działały wadliwie i to działanie będzie przejawiało się w ich ułomnych odpowiedziach na wnioski o udzielenie informacji publicznej. Potem te odpowiedzi będą przedmiotami skarg do sądów administracyjnych. W ten sposób sądy same ułatwiają to negatywne zjawisko generowania coraz większej liczby wadliwych odpowiedzi i coraz większej liczby skarg do sądów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Archiwum Państwowe w Ł. wniósł o oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej.

Organ wyjaśnił, że w piśmie z 5 grudnia 2024 r. wysłanym drogą elektroniczną 6 grudnia 2024 r. poinformował wnioskodawcę, że ze względu na wątpliwości formalno-prawne przedłuża termin udzielenia odpowiedzi na wniosek do 24 stycznia 2025 r. W trakcie rozpatrywania wniosku pojawiły się wątpliwości, czy informacje, o które wystąpił wnioskodawca powinny być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu, że Archiwum Państwowe w Ł. w swojej bieżącej pracy rzadko spotyka się z zagadnieniami z tej dziedziny oraz nie zatrudnia na stałe prawników wewnętrznych tj. tzw. in-house lawyers, zaistniała konieczność szczegółowej analizy przepisów prawa i orzecznictwa sądów w zakresie tego zagadnienia oraz konsultacji z współpracującą z Archiwum Państwowe w Ł. zewnętrzną kancelarią prawną.

W związku z powyższym, w piśmie Archiwum Państwowe w Ł. z 5 grudnia 2024 r., kierowanym do skarżącego, jako termin odpowiedzi wskazano 24 stycznia 2025 r. Termin ten odpowiadał maksymalnemu, 2-miesięcznemu terminowi, na udzielenie odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej, przewidzianemu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w przypadku, jeżeli udostępnienie informacji publicznej na wniosek nie może nastąpić bez zbędnej zwłoki. Należy podkreślić, że Archiwum Państwowe w Ł. niezwłocznie przystąpiło do procedowania wniosku skarżącego, a termin maksymalny wskazano jedynie pomocniczo, na wypadek poważnych problemów interpretacyjnych. Wskazany termin maksymalny nie wykluczał jednak w żaden sposób załatwienia sprawy w najszybszym możliwym terminie.

Dalej organ wyjaśnił, że skarżący już kilka dni po otrzymaniu odpowiedzi od Archiwum Państwowego, tj. w dniu 15 grudnia 2024 r., złożył za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Pismem z 15 stycznia 2025 r. przesłanym drogą elektroniczną organ odpowiedział na wniosek wnioskodawcy z 24 listopada 2024 r. Według organu brak jest obecnie informacji, które mogłyby być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warunki i tryb przekazywania materiałów archiwalnych pomiędzy archiwami państwowymi reguluje Zarządzenie nr 50 Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z 1 grudnia 2022 r. w sprawie warunków i trybu przekazywania materiałów archiwalnych między archiwami państwowymi. Zarządzenie jest dostępne w Internecie, na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych, o czym wnioskodawca został poinformowany już w piśmie z 6 marca 2023 r. W paragrafach 3-9, 11-12, 14 oraz w załącznikach określono dokumenty urzędowe właściwe dla przekazania materiałów archiwalnych pomiędzy archiwami państwowymi. Inne dokumenty niż wymienione w wyżej wspomnianym zarządzeniu są dokumentami wewnętrznymi, maja charakter roboczy i są etapem wypracowania koncepcji, która umożliwi przyjęcie ostatecznego stanowiska w sprawie przekazania materiałów archiwalny pomiędzy Archiwum Państwowe w Ł., a Archiwum Państwowe w W..

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podkreślił, że dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, a nie są same w sobie wyrazem stanowiska organu. Następnie organ wyjaśnił, że korespondencja dotycząca scalania Zbiorów W.T. toczy się pomiędzy skarżącym a organem już blisko 2 lata. Skarżący konsekwentnie domaga się od Archiwum Państwowe w Ł. podejmowania działań zmierzających do scalenia Zbiorów W.T., a mianowicie weryfikacji znajdujących się we wszystkich zbiorach Archiwum Państwowe w Ł. dokumentów, stanowiących elementy tych Zbiorów, a następnie przekazania ich do Archiwum Państwowego w Warszawie. Dokumenty, które mogą pochodzić ze Zbioru W.T. mogą się znajdować w: Zbiorze albumów ikonograficznych, Zbiorze kartograficznym Archiwum Państwowe w Ł., Zbiorze rękopisów archiwalnych lub innych zespołach archiwalnych. Istniejące pomoce ewidencyjno-informacyjne dla tych zbiorów nie posiadają informacji, że dany dokument może pochodzić ze Zbioru W.T.. Ustalenie tego faktu wymaga analizy każdego dokumentu z wyżej wspomnianych zbiorów oraz przeprowadzenia poszukiwań w innych zespołach archiwalnych, przez pracownika o ogromnym doświadczeniu zawodowym i wiedzy. Jest to zadanie wymagające dużego nakładu pracy oraz czasochłonne. Kwestia ta jest warta wyjaśnienia, mimo iż znacznie przekracza zakres wniosku skarżącego o dostęp do informacji publicznej.

W ocenie organu skarżący nie dąży de facto do uzyskania informacji na temat działań archiwum, a jedynie do zainicjowania tych działań, w celu doprowadzenia do oczekiwanego przez niego rezultatu. Należy podkreślić, że na żadnym etapie korespondencji ze skarżącym, Archiwum Państwowe w Ł. nie ograniczało skarżącemu dostępu do informacji zawartych w materiałach. Skarżący może uzyskać informacje na temat wszystkich istniejących zbiorów i ich elementów oraz materiałów zgromadzonych w archiwum, ponadto może mu zostać udzielony dostęp zarówno do już zidentyfikowanych elementów Zbioru W.T., jak i innych dokumentów, które potencjalnie mogą stanowić taki element. Skarżący nie posiada jednak kompetencji do tego, by oczekiwać od Archiwum Państwowego podejmowania konkretnych działań dotyczących prac typowo archiwizacyjnych. Informacje, jakich od dłuższego już czasu konsekwentnie domaga się skarżący, nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., gdyż dotyczą wewnętrznej sfery funkcjonowania archiwum. Dopiero rezultaty działań wewnętrznych mogą doprowadzić do wytworzenia informacji, które będą mogły zostać udostępnione w drodze u.d.i.p. Na ten moment, jak to wskazano skarżącemu w odpowiedzi na wniosek, brak jest takich informacji.

Zdaniem organu, mają na uwadze czynności podjęte przez Archiwum Państwowe w Ł. i dochowanie terminów przewidzianych w przepisach u.d.i.p., nie sposób mówić o przewlekłym działaniu organu, a już z pewnością nie o jego bezczynności. Wobec powyższego, przedmiotowa skarga, jako pozbawiona prawnego uzasadnienia, powinna zostać oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – "p.p.s.a.", kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy niewątpliwie postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.) – w skrócie: "u.d.i.p." – stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w powołanej wyżej ustawie o dostępie do informacji publicznej regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. W myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Z kolei według art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445) oraz partie polityczne.

W przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca dokonał natomiast przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

Wspomniany art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w pkt 3 stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (lit. e) oraz o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (lit. a)), jak również treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (lit. c)). Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest natomiast treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Dyrektor Archiwum Państwowe w Ł. jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Nie ulega również wątpliwości, że informacja, której udostępnienia zażądał skarżący stanowi informację publiczną.

W tym miejscu jednak uzupełnienia wymaga kwestia udostępniania informacji publicznej przez archiwa państwowe, bowiem szczególny tryb w zakresie dostępu do materiałów archiwalnych określają przepisy (art. 16a i następne) ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 164 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Nie ulega zatem wątpliwości, że zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec zasad dostępu zawartych w u.d.i.p.

Nie można jednak dokonywać wykładni przepisów powołanych wyżej ustaw w ten sposób, aby pominąć stosowanie konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej. Dlatego aby ustalić, która z ustaw ma zastosowanie w niniejszej sprawie należy wyjaśnić, czego dotyczyła żądana przez skarżącego informacja publiczna.

Skarżący w swoim wniosku z 24 listopada 2024 r. zażądał udostępnienia: "informacji o tym jakie obiekty do tej pory (do dnia rozpatrywania niniejszego wniosku) namierzyliście Państwo jako obiekty pochodzące z kolekcji W.T.. Proszę, aby wykaz zawierał co najmniej sygnaturę, nazwę zespołu i nazwę obiektu. Proszę, aby to była pełna sygnatura, analogiczna do tych, jakie znajdują się w serwisie "Szukaj w Archiwach". Np. [...]. Proszę, aby każdy obiekt na wykazie miał liczbę porządkową. Zasadę co do kolejności numerowania obiektów na wykazie, pozostawiam Państwu".

Jak wynika natomiast ze stanu faktycznego sprawy powodem, dla którego wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, był fakt niezakończenia przez Dyrektora Archiwum Państwowe w Ł. zainicjowanego przez skarżącego w lutym 2023 r. postępowania w zakresie przekazania materiałów archiwalnych między archiwami państwowymi.

Z powyższego wynika, że skarżący nie żądał udostępnienia mu materiałów archiwalnych, ale żądał wyłącznie udostępnienia mu informacji o konkretnych działaniach organu podjętych do dnia wniesienia wniosku oraz udostępnienia mu dokumentów, jakie zostały w tym przedmiocie już opracowane, a przede wszystkim – "Spisu zbiorów W.T. w Archiwum Państwowe w Ł.". Zatem bez wątpienia tego rodzaju informacje podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Udostępnianie informacji publicznej, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje m.in. w drodze na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 ustawy. Stosownie natomiast do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej oznacza, że w prawnie ustalonym terminie (tu określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Innymi słowy przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może:

1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi);

2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej;

4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Sąd administracyjny w przypadku skargi na bezczynność (przewlekle prowadzonego postępowania) bada zatem, czy skarga dotyczy orzeczenia, które podmiot był zobowiązany wydać lub czynności, której podmiot był zobowiązany dokonać oraz czy zostały zachowane terminy, w jakich powinno zakończyć się postępowanie. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów czynność nie została dokonana, a decyzja podjęta, w szczególności czy bezczynność spowodowana była zawinioną bądź niezawinioną opieszałością, czy też wiązała się z przekonaniem podmiotu, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a decyzja podjęta.

W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja albo inny akt lub czynność, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny.

Mając powyższe na uwadze oraz postawione w skardze zarzuty tak w zakresie bezczynności Dyrektora Archiwum Państwowe w Ł., jak i przewlekle prowadzonego przez ten organ postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, należało zatem odrębnie ustosunkować się do ww. zarzutów.

Odnosząc się zatem do zarzutu bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, za wyrokiem NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12 (dostępny w CBOSA) wskazać należy, że bezczynność ma miejsce wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej posiada żądaną informację, ale nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub 17 u.d.i.p. Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku.

Jak już zostało to wyżej zaznaczone, o bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej decydują łącznie dwie przesłanki: posiadanie informacji publicznej przez zobowiązanego i brak realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Nie można zatem skutecznie postawić zarzutu bezczynności zobowiązanemu, jeżeli ten nie posiada żądanej informacji. W takiej sytuacji jednak zobowiązany powinien zawsze powiadamiać wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku.

Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem zarówno skierowanej do skarżącego 15 stycznia 2025 r. odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 24 listopada 2024 r., jak również w odpowiedzi na skargę Dyrektor Archiwum Państwowe w Ł. poinformował, że nie dysponuje żądaną informacją publiczną. Jednocześnie wyjaśniono, że od momentu zainicjowania przez skarżącego postępowania w przedmiocie scalenia zbiorów W.T. podjęto stosowne działania, jednak są to typowo prace archiwizacyjne i dotyczą wewnętrznej sfery funkcjonowania archiwum. Ponadto z wyjaśnień organu wynika, że archiwalia, które mogą pochodzić ze Zbioru W.T. mogą się znajdować w znajdujących się w wielu zbiorach Archiwum Państwowe w Ł. m.in. w: Zbiorze albumów ikonograficznych, Zbiorze kartograficznym Archiwum Państwowe w Ł., Zbiorze rękopisów archiwalnych. Istniejące pomoce ewidencyjno-informacyjne dla tych zbiorów nie posiadają informacji, że dany dokument może pochodzić ze Zbioru W.T.. Ustalenie tego faktu wymaga analizy każdego dokumentu z wspomnianych zbiorów oraz przeprowadzenia poszukiwań w innych zespołach archiwalnych, przez pracownika o ogromnym doświadczeniu zawodowym i wiedzy. Jest to zadanie wymagające dużego nakładu pracy oraz czasochłonne.

Organ podkreślił, że spis dokumentów, które są przechowywane w Archiwum Państwowe w Ł., a które według osoby przygotowującej spis mogą pochodzić ze Zbioru W.T. ma charakter roboczy i jest etapem wypracowania koncepcji, która umożliwi przyjęcie ostatecznego stanowiska w sprawie przekazania materiałów archiwalny pomiędzy Archiwum Państwowe w Ł., a Archiwum Państwowe w W.. Z tego względu jest to dokument wewnętrzny, natomiast dopiero rezultaty działań wewnętrznych mogą doprowadzić do wytworzenia informacji, które będą mogły zostać udostępnione w drodze u.d.i.p.

Z stanowiskiem Dyrektora Archiwum Państwowe w Ł. należy się zgodzić. Jak słusznie bowiem zauważył organ w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty, o których mowa mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Innymi słowy charakteru informacji publicznej nie mają dokumenty wewnętrzne, wyłącznie służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. np. wyroki NSA: z 15 stycznia 2025 r., III OSK 1648/23; z 29 maja 2024 r., III OSK 1522/23; z 9 grudnia 2024 r., III OSK 1867/23 – dostępne w CBOSA).

Należy mieć również na uwadze to, że udostępnienie żądanej informacji – jako informacji publicznej – wyłącznie na podstawie dokumentów wewnętrznych może nieść za sobą ryzyko, że taka informacja będzie zupełnie inna od tej, która zostanie ostatecznie wytworzona. To z kolei może powodować, że w przestrzeni prawnej będą funkcjonowały informacje odnoszące się co prawda do tego samego przedmiotu, ale zupełnie się od siebie różniące. Dlatego usprawiedliwionym jest powstrzymywanie się od udostępniania informacji niepełnych lub które mogą ulegać istotnym modyfikacjom przed finalnym wytworzeniem informacji publicznej.

Reasumując, nie można postawić zarzutu bezczynności Dyrektorowi Archiwum Państwowe w Ł. w związku z faktem, że na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ ten nie dysponował żądaną informacją publiczną.

Odnosząc się natomiast do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Dyrektora Archiwum Państwowe w Ł. poprzez nieuzasadnione i w związku z tym niedopuszczalne przedłużenie terminu na udostępnienie informacji publicznej na wniosek z 24 listopada 2024 r. wskazać należy, że przepisy u.d.i.p. nie wskazują, o jakich powodach opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej mówi art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Muszą to być zatem powody powiązane z rodzajem żądanej informacji (jej zakresem, przedmiotem, formą), a nie inne przyczyny (natury ogólnej) leżące po stronie podmiotu zobowiązanego. Przykładowo ze wskazanego uprawnienia organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zakresu wniosku (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy on informacji publicznej).

W niniejszej sprawie organ wytłumaczył możliwość skorzystania z trybu przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. "wątpliwościami formalno-prawnymi". Zgodzić się więc należy ze skarżącym, że takie uzasadnienie odstępstwa od zasady przewidzianej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jest zbyt lakoniczne i w zasadzie niewiele wyjaśnia. Szersze uzasadnienie tego, co organ rozumiał przez "wątpliwości formalno-prawne" zawiera dopiero odpowiedź na skargę.

Niemniej jednak w ocenie Sądu wyjaśnienia te są wystarczające za uznaniem, że wydłużenie terminu na udostępnienie informacji publicznej do dwóch miesięcy było uzasadnione. Jak wskazał bowiem organ wątpliwości związane były z problemami interpretacyjnymi w zakresie tego, czy informacja, której żądał skarżący podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wymagało to szczegółowej analizy przepisów prawa i orzecznictwa sądów w zakresie tego zagadnienia oraz konsultacji z współpracującą z Archiwum Państwowe w Ł. zewnętrzną kancelarią prawną.

Powołane argumenty są przekonujące, zwłaszcza że udostępnienie informacji publicznej dotyczącej narodowego zasobu archiwalnego może podlegać pod reżim dwóch różnych aktów prawnych. Również kwestia odnosząca się do tego, czy dokumenty wewnętrzne podlegają udostępnieniu pociągała za sobą konieczność głębszego przeanalizowania, w szczególności, gdy określony w ustawie katalog co jest przedmiotem informacji publicznej ma charakter otwarty i w wielu wypadkach wymaga sięgnięcia do orzecznictwa i doktryny w celu dokonania właściwej interpretacji danej sytuacji faktyczno-prawnej.

Nadto pismo informujące o opóźnieniu w udostępnieniu informacji publicznej z 5 grudnia 2024 r. zostało doręczone skarżącemu w ustawowym terminie 14 dni od daty złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), natomiast odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 15 stycznia 2025 r. (choć przesłana już skarżącemu po wniesieniu skargi do Sądu) została udzielona skarżącemu w terminie nie późniejszym niż 2 miesiące od dnia doręczenia pisma z 5 grudnia 2024 r. (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Podkreślenia wymaga, że skarżący nie może rozciągać zarzutu przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na zupełnie inne postępowanie jakim jest postępowanie w sprawie przekazania materiałów archiwalnych między archiwami państwowymi w celu scalenia zbiorów W.T.. Jak słusznie bowiem wskazał organ warunki i tryb przekazywania materiałów archiwalnych między archiwami państwowymi określa Zarządzenie Nr 50 Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia 1 grudnia 2022 r. (Dz. Urz. NDAP 2022.50 z dnia 2022.12.01). Organem nadzorującym to postępowanie jest Naczelny Dyrektor Archiwów. Zatem kwestie związane z prawidłowym wykonaniem obowiązków wynikających z powołanego wyżej zarządzenia oraz w sprawach państwowego zasobu archiwalnego winny być zgłaszane ww. organowi centralnemu administracji rządowej, co wprost wynika z art. 24 ust. 2 powołanej już wyżej ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Ponadto na zasadach określonych w tej ustawie Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych uprawniony jest również do kontroli przestrzegania przez archiwa państwowe przepisów o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (art. 21 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach).

Na koniec wskazać również należy, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Zatem bezzasadny okazał się zarzut naruszenia zasady szybkości postępowania, określonej w art. 12 k.p.a., zwłaszcza że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje własne terminy odpowiedzi na wniosek.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Niniejsza sprawa został rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

dc