VIII SA/Wa 222/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-07-14	
Data wpływu	2022-03-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Justyna Mazur
Marek Wroczyński /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 2886/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 16, art. 17, art. 14 ust. 2; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję [...] S. A. z siedzibą w R. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) zasądza od [...] S. A. z siedzibą w R. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga Stowarzyszenia [...] na decyzję [...] S.A. z siedzibą w R. z dnia 10 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 20 czerwca 2017 r. Stowarzyszenie [...] (dalej "Stowarzyszenie", "skarżący") zwróciło się do [...] S.A.

z siedzibą w R. (dalej "[...]", "[...] S.A."), drogą elektroniczną z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

a) kwoty łącznej przekazanej na rzecz Polskiej Fundacji Narodowej w roku 2016;

b) kwoty łącznej przekazanej na rzecz Polskiej Fundacji Narodowej w roku 2017 do dnia złożenia wniosku;

c) skanów umów zawartych z Polską Fundacją Narodową w roku 2016 i 2017;

d) łącznej kwoty nagród przyznanych w Spółce w roku 2014, 2015, 2016 i 2017;

e) skanów protokołów z posiedzeń Zarządu w roku 2017.

Wyrokiem z 28 września 2017 r. w sprawie VIII SAB/Wa 94/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę Stowarzyszenia: 1. zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w R. do rozpatrzenia wniosku [...] z siedzibą w W. z dnia 20 czerwca 2017 roku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności;

2. stwierdził, że bezczynność [...] S.A. z siedzibą w R.

w rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. obciążył [...] kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 lipca 2019 r., w sprawie I OSK 176/18, oddalił skargę kasacyjną [...].

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 września 2020 r., w sprawie VIII SA/Wa 224/20, 1) wymierzył [...] S.A.

z siedzibą w R. grzywnę w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. w sprawie VIII SAB/Wa 94/17; 2) stwierdził, że bezczynność [...] S.A. z siedzibą w R. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądził od [...] S.A. z siedzibą

w R. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 września 2021 r., w sprawie III OSK 3768/21, oddalił skargę kasacyjną [...].

Pismem z 23 listopada 2021 r., [...] poinformowała Stowarzyszenie, iż w zakresie informacji publicznej będącej przedmiotem punktu 5,

w ustawowym terminie zakreślonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej nie jest w stanie ustosunkować się do żądania

i zajmie stanowisko nie później niż do 10 stycznia 2022 r.

Jednocześnie decyzją nr [...] z dnia 23 listopada 2021 r. [...] SA z siedzibą w R. działając na podstawie art. 5 ust.2

w związku art.16 ust.1 oraz art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej Dz.U z 2020 r., poz. 2176, dalej "ustawa", "u.d.i.p.") oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U

z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 20 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej

w postaci łącznej kwoty nagród przyznanej w [...] SA w roku 2014, 2015, 2016 oraz 2017 – odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, co wynika

z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2022 r. w sprawie VIII SA/Wa 94/22.

Decyzją z 10 stycznia 2022 r. [...] S.A. z siedzibą w R., na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art. 17 u.d.i.p. oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 20 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji publicznej będącej przedmiotem punktu 5, tj. przekazanie protokołów Zarządu [...] S.A. za rok 2017,: odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Uzasadniając swoje stanowisko, [...] wyjaśniła, że skany protokołów z posiedzeń Zarządu w roku 2017, nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśniono, że realizując orzeczenie Sądu, w dniu 23 listopada 2021 r., [...].S.A. odmówiła Wnioskodawcy udzielenia informacji w zakresie łącznej kwoty nagród przyznanych w Spółce w roku 2014, 2015, 2016 i 2017, wydając stosowną decyzję w tym zakresie.

Odnosząc się do żądanej informacji, tj. przekazania protokołów Zarządu [...] S.A. za rok 2017, wyjaśniono że, cyt.: "Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie

i doktrynie, tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu Ustawy "wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowe, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób

i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji."

[...]S.A. podał, iż podjęto szereg działań mających na celu zapobieżenie ujawniania informacji o charakterze poufnym, w tym dokumentów o charakterze organizacyjnym, ekonomicznym, technologicznym lub innych posiadających wartość gospodarczą, których ujawnienie mogłoby narazić spółkę na szkodę, gdyby podmiot konkurencyjny, któremu te dokumenty ujawniono, wykorzystałby ich treść przy prowadzeniu własnej działalności. Jednym z takich działań jest przyjęcie stosownej procedury, która określa przesłanki uznawania poszczególnych dokumentów za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa [...] S.A., jak również Wykazu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...]S.A., które nie podlegają upublicznieniu (dalej jako: "Wykaz").

Również grono osób mających dostęp do protokołów, których przekazania chce Wnioskodawca, jest bardzo wąski i, oprócz Członków Zarządu, ogranicza się do kilku pracowników z jednej komórki organizacyjnej właściwej do wsparcia pracy organów Spółki, przy czym osoby te zobowiązane są do zachowania rzeczonych informacji

w tajemnicy, co wynika zarówno z treści wiążących ich z [...] S.A. umów o pracę albo umów cywilnoprawnych, jak również regulacji wewnętrznych.

W konkluzji stwierdzono, że informacje zawarte w treści protokołów z posiedzeń Zarządu z roku 2017 oraz załączników do nich stanowią tajemnicę przedsiębiorcy na mocy przepisów Ustawy i dodatkowo wskazane są w przytoczonym powyżej wykazie.

Następnie przedstawiono zestawienie 97 protokołów, wskazując ich daty oraz informację czego dotyczył poszczególny protokół.

Końcowo wskazano, że zdecydowana większość protokołów z posiedzeń Zarządu [...] S.A. w roku 2017 zawiera również dane osobowe pracowników

i współpracowników spółki niebędących funkcjonariuszami publicznymi, więc informacje ich dotyczące podlegają również ochronie prywatności wskazanej w art. 5 ust. 2 Ustawy. Ponadto protokoły i ich załączniki zawierają informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa spółek z Grupy Kapitałowej [...], w tym np. informacje dotyczące ich sytuacji finansowej oraz kontrahentów [...] - których informacji, na podstawie zawartych umów, [...], nie chcąc narażać się na uiszczanie kar umownych lub wypłatę odszkodowania, nie może przekazywać.

Znaczna cześć Protokołów zawiera również informacje dotyczące finansowania

i realizacji projektów zbrojeniowych, których ujawnienie stanowiłoby zagrożenie dla obronności państwa. Przekazanie tych dokumentów byłoby więc działaniem na szkodę spółki i państwa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Admiracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie zaskarżyło decyzję w całości i zarzuciło jej naruszenie:

1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa - przez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz ograniczenie uzasadnienia Decyzji do formalnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa względnie przedsiębiorcy:

2) prawa materialnego, a to: art. 11 ust. 2 U.z.n.k. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa względnie przedsiębiorcy bez powołania się na stosowne przepisy w sentencji Decyzji

i ograniczenie badania zaistnienia tej przesłanki do kwestii formalnych, a z pominięciem materialnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa względnie przedsiębiorcy.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając skargę podniesiono, że decyzja jest wadliwa i nie powinna się ostać, w sentencji decyzji powołano jedynie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., chociaż przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podniósł, iż z treści uzasadnienia decyzji można próbować się domyślać, iż Organ odmówił dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa względnie przedsiębiorcy. W tym celu jednakże Organ winien był powołać w sentencji decyzji także przepis art. 11 ust. 2 U.z.n.k. (ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji), czego jednak nie uczynił. Zdaniem strony skarżącej organ pominął przy tym całkowicie badanie i rozważanie tego, czy i dlaczego ta wnioskowana informacja miałaby mieć szczególne znaczenie gospodarcze dla organu, to jest aspektowi materialnemu tajemnicy.

Skarżące Stowarzyszenie uznało także, że rozważania na temat ochrony prywatności osób i tajemnicy państwowej są czynione przez organ na marginesie uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań

i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, odmawiającej dostępu do informacji objętej wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia doprowadziła do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej, które konkretyzują konstytucyjnie zagwarantowane prawo do informacji publicznej. Zgodnie

z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji

o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Przechodząc do właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji wyjaśnić należy, że [...] S.A., jest innym niż władze publiczne podmiotem wykonującym zadania publiczne zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.)

i w tym zakresie szerzej wypowiedział się WSA w sprawie sygn. akt VIII SAB/Wa 94/17, w wyroku zobowiązującym [...] do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia. Zatem nie zachodzi potrzeba powtarzania tej materii. Nie ulega także wątpliwości, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie u.d.i.p., do udostępniania informacji mającej walor publicznej, będącej w jej posiadaniu.

Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. polega w istocie na ocenie, czy informacja objęta wnioskiem ma charakter informacji publicznej oraz czy zachodzą okoliczności ograniczające dostęp do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Tylko w sytuacji, w której informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy polegać może na pisemnym poinformowaniu wnioskodawcy o takim stanowisku. W przeciwnym razie załatwienie sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej może polegać na jej udostępnieniu bądź może nastąpić w sposób przewidziany w art. 16 u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji

w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują

w drodze decyzji.

Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosić się musi w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843), mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydujące znaczenie ma zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.

Uwzględniając wszystkie powyższe aspekty należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów.

Zauważenia wymaga, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA

w Warszawie z 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w rezultacie do merytorycznego rozpoznawania przez sąd tych skarg, które są tylko "inspirowane" ustawą o dostępie do informacji publicznej,

a ich rzeczywista treść nie ma nic wspólnego z tą regulacją. Z przepisów ustawy

o dostępie do informacji publicznej wynika, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych

z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Zaskarżoną decyzją [...] odmówiła skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia skanów protokołów z posiedzeń zarządu [...] S.A. za rok 2017 r.

W ocenie Sądu tak sformułowane żądanie nie stanowi żądania z zakresu informacji publicznej, które należałoby załatwić na podstawie przepisów u.d.i.p. Udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega bowiem jedynie informacja publiczna, a tak sformułowany wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów (niebędących dokumentami urzędowymi), które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne, tj. informacje dotyczące wykonywanych przez [...] S.A. zadań publicznych. Podkreślenia wymaga, że to zawarta w dokumencie treść stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Dlatego też we wniosku złożonym w niniejszej sprawie powinna zostać sprecyzowana treść żądania poprzez wskazanie, jakiej informacji publicznej wnioskodawca żąda, tzn. jakich konkretnie informacji publicznych miałyby dotyczyć protokoły. Nie każdy bowiem dokument znajdujący się w posiadaniu [...] S.A. zawiera informację publiczną, a przepisy u.d.i.p. mają służyć realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne wszelkich wytworzonych przez nie dokumentów. Dlatego żądanie udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. musi dotyczyć sprawy publicznej, a nie jakiegokolwiek dokumentu będącego w posiadaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne. Przy tym od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje (np. dokument). W art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje się, że prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych, którymi jednak żądane protokoły nie są. Stanowią one zbiór różnego rodzaju dokumentów, o rozmaitej treści i znaczeniu. Dokumenty te są jedynie nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę informacji o sprawach publicznych. Nie zmienia to jednak faktu, że część z nich na pewno nie zawiera informacji publicznej.

Analiza przepisów ustawy wskazuje, że protokoły będące nośnikiem różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną oraz takich, które jej nie stanowią, nie mogą być udostępnione jako całość na podstawie przepisów u.d.i.p., chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich informacji. Przyjęcie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie wszystkich protokołów [...] S.A. za dany rok w sposób wymagany przez u.d.i.p. Uznanie, że w oparciu o u.d.i.p. można wnioskować o dostęp do wszystkich ww. dokumentów, nawet bez wskazania (jak w rozpoznawanej sprawie), że żąda się skanów dokumentów zawierających informację publiczną, oraz bez sprecyzowania o jaką informację publiczną w istocie chodzi, każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy wszystkich dokumentów za dany okres, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 września 2015 r., II SAB/Gd 110/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem regulacji u.d.i.p. jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość.

Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania

w rozumieniu art. 63 kpa, które to przepisy nie mają zastosowania. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 ustawy zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej

w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Podkreślenia wymaga, że tylko wówczas podmiot, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia

w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Na marginesie należy wskazać, że na podstawie przepisów u.d.i.p., podmiot do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju

i przedmiotu, nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 kpa. Stanowisko takie wyraził NSA w wyroku z dnia 7 października 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1975/18.

Jednocześnie mając na uwadze, że skarżący domagał się przesłania skanów z posiedzeń Zarządu w roku 2017, wskazać należy, że tak sformułowane żądanie nie stanowi żądania z zakresu informacji publicznej, które należałoby załatwić na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega bowiem jedynie informacja publiczna, a tak sformułowany wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów (niebędących dokumentami urzędowymi), które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne, tj. informacje dotyczące wykonywanych przez Spółkę zadań publicznych. Należy podkreślić w tym miejscu, że to zawarta w dokumencie treść stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy (tak powołany wyrok z dnia 7 października 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1975/18).

We wniosku złożonym w rozpoznawanej sprawie powinna zostać sprecyzowana treść żądania, poprzez wskazanie czego, jakiej informacji publicznej wnioskodawca żąda, tzn. jakich informacji miałyby dotyczyć protokoły. Protokoły stanowią zbiór różnego rodzaju dokumentów, o rozmaitej wadze i znaczeniu. Dokumenty te są jedynie nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę publicznych.

W konsekwencji należało uznać, że wniosek o udostępnienie protokołów zarządu nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej, a jako taki powinien być załatwiony

w drodze pisma. Forma decyzji administracyjnej, jak wynika z treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jest zarezerwowana wyłącznie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej, której charakter został przesądzony w toku postępowania. Zatem, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien odmówić jej udostepnienia zwykłym pismem. Zastosowanie w takim wypadku formy decyzji stanowi naruszenie prawa materialnego – art. 16 u.d.i.p., a decyzję tak wydaną należy uznać za pozbawioną podstawy prawnej, co skutkuje jej nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Z tych przyczyn, w odniesieniu do rozpoznania decyzją odmowną żądania udostępnienia protokołów z posiedzeń zarządu Spółki za rok 2017, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz uiszczonego wpisu od skargi w wysokości po 200 zł, składa się również wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa 17 zł.