II OSK 2098/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-08-28	
Data wpływu	2023-10-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Rząsa
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Po 118/23	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 2351; art. 81c ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 7 i art. 77; art. 8; art. 11; art. 142 w związku z art. 24 § 3 K.p.a.; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 118/23 w sprawie ze skargi A.G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2023 r. nr WOA.7722.165.2022.KP w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 118/23 oddalił skargę A.G. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2023 r. nr WOA.7722.165.2022.KP w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 20 września 2021 r. M.K. wniósł o sprawdzenie stanu technicznego obiektu budowlanego - budynku stodoły zlokalizowanej na sąsiedniej nieruchomości położonej w Ł. (działka nr [...]). Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r., znak PINB.4700.11.21-22 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościanie (dalej: "PINB") nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, ekspertyzy technicznej opracowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w zakresie sprawności technicznej i bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, budynku stodoły położonej na działce nr [...] w Ł. nr [...].

W wyniku zażalenia wniesionego przez skarżącą na przedmiotowe postanowienie, WINB postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r., nr WOA.7722. 165.2022.KP utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skorzystanie z instytucji określonej w art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: "p.b.") uzależnione jest od wykazania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych, stanu technicznego obiektu. Zasadnie PINB nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, skoro organ nie znał przyczyny uszkodzeń obiektu, a istniały wątpliwości co do stanu technicznego budynku, pomimo posiadanej wiedzy i doświadczenia zawodowego organu. Budynek posiadał szczeliny o różnych szerokościach spękań (rozwarstwień), co mogło grozić zawaleniem jego części oraz zagrażać zdrowiu i życiu.

Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia PINB. W uzasadnieniu skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie z wydanego przez organ odwoławczy postanowienia oraz wskazała na istniejącą "korelację" między jej sąsiadem a PINB. Zarzuciła organowi stronniczość i wniosła o orzeczenie o jego wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Ponadto wskazała, że gdyby sąsiad faktycznie obawiał się o swoje życie ze strony rzekomo możliwego zawalenia się stodoły to winien domagać się, aby została wyremontowana najbardziej zniszczona strona stodoły widoczna z jego działki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu opisanym na wstępie wyrokiem z 22 czerwca 2023 r. oddalił skargę.

Sąd wskazał, że istotą sporu jest ustalenie, czy PINB mógł w niniejszej sprawie nałożyć na skarżącą obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku stodoły na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. W ocenie Sądu, z uwagi na użycie w tym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w tym trybie muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia.

Zdaniem Sądu nałożenie na skarżącą obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej zostało poprawnie uzasadnione, bowiem uzasadnione wątpliwości stanu technicznego obiektu budowlanego nie mogły być samodzielnie ustalone przez organ. Wykonanie ekspertyzy technicznej z obliczeniami i odkrywkami nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Ponadto z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach wynikało jednoznacznie, że przedmiotowy budynek stodoły nie jest w dobrym stanie technicznym. Sporządzona ekspertyza pozwoli rozwiać wszelkie wątpliwości dotyczące przyczyn powstawania spękań i rozwarstwień elewacji. Sąd zauważył także, że argumentacja, którą przedstawiła skarżąca dotycząca wykonania przez nią pewnych prac remontowych w czerwcu 2022 r., również wskazuje na konieczność dokonania ekspertyzy, która potwierdzi aktualny stan techniczny budynku stodoły oraz możliwość jego użytkowania bez zagrożenia dla zdrowia i życia.

Z tych powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: "P.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy i zarzut naruszenia prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik najpierw przedstawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące:

- błędnym przyjęciem, iż organ administracji w zaskarżonym postanowieniu w sposób wyczerpujący wskazał podstawy uzasadniające zastosowanie art. 81 c ust. 2 p.b.,

- błędnym przyjęciem, iż wydane przez organ administracji zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i wykonalne dla skarżącej, pomimo że sentencja postanowienia nie zawiera określenia zakresu żądanej przez organ ekspertyzy,

- pominięciem braku ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, jaki wpływ na stan techniczny przedmiotowego budynku mają wykonane przez skarżącą roboty wykonane w czerwcu 2022 roku;

2) art. 8 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie przed organem administracji nie było prowadzone w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa;

3) art. 11 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia wymogu wyjaśnienia przez organ administracji przesłanek, którymi kierował się przy nałożeniu na skarżącą obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 p.b.;

4) art. 142 K.p.a w związku z art. 24 § 3 K.p.a. poprzez nierozpoznania zarzutu skarżącej wyłączenia PINB od prowadzenia sprawy i przekazania jej innemu właściwemu organowi.

Pełnomocnik skarżącej podniósł następnie zarzut naruszenia materialnoprawnego przepisu art. 81c ust. 2 p.b. przez:

1) niewłaściwe zastosowanie skutkujące dopuszczeniem do zobowiązania skarżącej do przedłożenia ekspertyzy technicznej bez wskazania, w jakim zakresie adresat postanowienia ma ją przedłożyć, pomimo faktu, iż ocena stanu technicznego budynku należy do organu nadzoru budowlanego;

2) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- postanowienia zawierające obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej bez wskazania zakresu żądanej przez organ ekspertyzy (o jaką ekspertyzę chodzi i w jakim zakresie adresat postanowienia ma ją przedłożyć) jest prawidłowe i spełnia wymagania określone tym przepisem;

- stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego istnienia widocznych spękań ściany stodoły świadczy jednocześnie o istnieniu "uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego" w rozumieniu powyższego przepisu, a w konsekwencji stanowi o obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi skarżącej. Pełnomocnik wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jednocześnie zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca zgłoszone zarzuty realizuje w granicach obu podstaw kasacyjnych, jednakże zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych co do zasady stanowią kontynuację zarzutu obrazy art. 81c ust. 2 p.b., a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i sąd orzekający wadliwie zinterpretowały przepis materialnoprawny, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanego naruszenia przepisu prawa materialnego determinuje wynik oceny drugiej grupy zarzutów.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika skarżącej, że Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował przepis art. 81c ust. 2 p.b. i w konsekwencji wadliwie go zastosował. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, tj. inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy lub kierownika robót (art. 17 p.b.), a także właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Rację ma pełnomocnik skarżącego, że organy nadzoru budowlanego zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą samodzielnie dokonywać ustaleń o0dnośnie "stanu technicznego" obiektu budowlanego. Skorzystanie z art. 81c ust. 2 p.b. możliwe jest wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki którymi dysponują nie są wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2778/19, z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2512/22, publ. CBOSA). Innymi słowy, art. 81c ust. 2 p.b. powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 p.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione (wyrok NSA z 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1774/19, publ. CBOSA).

Zgodzić się jednak przyjdzie z Sądem pierwszej instancji, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd ten w sposób przekonywujący wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego pomimo dokonanych czynności kontrolnych nie mógł poczynić we własnym zakresie pełnych, kompletnych ustaleń w zakresie stanu technicznego budynku stodoły i przede wszystkim, czy budynek może być bezpiecznie użytkowany. Zagadnienie to spełniało przesłankę "uzasadnionych wątpliwości" w rozumieniu art. 81c ust. 2 p.b., skoro do poczynienia takich ustaleń, jak wskazał słusznie Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów, niezbędne jest przeprowadzenie obliczeń i odkrywek, co nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Z dokumentacji fotograficznej pozyskanej w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 lipca 2022 r. bezspornie wynika, że obiekt budowlany nie znajduje się w dobrym stanie technicznym, posiada liczne rozwarstwienia i spękania. Dlatego dokładna analiza stanu technicznego budynku stodoły oraz sprawdzenie możliwości dalszego bezpiecznego użytkowania istotnie może być wyjaśniona wyłącznie za pomocą środka dowodowego w postaci ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej nie sposób uznać, że przedmiotowe postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej nie określa przy tym zakresu takiej ekspertyzy. Jak wskazały organy orzekające w sprawie ekspertyza techniczna powinna zawierać niezbędne obliczenie i odkrywki, które pozwolą ustalić, czy budynek może być użytkowany nie powodując zagrożenia dla zdrowia i życia. Jednocześnie nakazana ekspertyza techniczna ma rozstrzygnąć wszelkie wątpliwości odnoszące się do stanu technicznego całego budynku, opisując techniczne aspekty tego stanu. Zgodzić się również trzeba z poglądem Sądu pierwszej instancji, że nie zachodzą wątpliwości co do zakresu ekspertyzy technicznej, gdyż z jej treści po sporządzeniu przez rzeczoznawcę budowlanego wynikać będzie po pierwsze aktualny stan techniczny budynku stodoły i po drugie możliwość jego użytkowania bez zagrożenia dla zdrowia i życia i wreszcie po trzecie zakres ewentualnych prac celem doprowadzenia budynku do stanu umożliwiającego bezpieczne użytkowanie. Przeprowadzona ekspertyza techniczna pozwoli również na stwierdzenie, czy przeprowadzone przez skarżącą prace remontowe w 2022 r. związane z wykonaniem zadaszenia mają wpływ na stan techniczny stodoły.

Fakt nałożenia na skarżącą obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej nie zmienia faktu, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, że ocena stanu technicznego budynku nadal należy do organu nadzoru budowlanego, który w prowadzonym postępowaniu wykorzysta ekspertyzę techniczną jako istotny dowód w sprawie.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że zobowiązanie skarżącej do przedłożenia ekspertyzy określonej w zaskarżonym postanowieniu odpowiada wymogom określonym w art. 81c ust. 2 p.b. Taka ocena wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, a organy w sposób wyczerpujący uzasadniły konieczność nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia ekspertyzy określając także jej zakres. W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty odnoszące się do gromadzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 K.p.a.), nietrafnie również zarzucono, że naruszono przy tym zasady ogólne procedury administracyjnej: pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.) i przekonywania (art. 11 K.p.a.).

Przyznać należy rację pełnomocnikowi skarżącej, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego wyłączenia organu administracji (PINB) od prowadzenia sprawy i przekazania jej innemu właściwemu organowi, chociaż miał go w polu widzenia, skoro odnotował ten zarzut w uzasadnieniu, a ponadto wskazał na postanowienia odmowne WINB z 10 listopada 2021 r., znak: WOA.771.3.8.2021.KP. To uchybienie Sądu odnoszące się do konstrukcji uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a. pozostaje poza podstawami kasacyjnymi) w ocenia NSA nie miało wpływu na końcowy wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wynikało ze ziszczenia się przesłanki określonej w 81c ust. 2 p.b., zły stan techniczny budynku stodoły wynika z ustaleń dokonanych podczas czynności kontrolnych, które zostały utrwalone w protokole oraz dokumentacji fotograficznej. Kwestię stronniczego nastawienia PINB należy uznać za wyraz subiektywnego przekonania skarżącej. W konsekwencji za niezasadny jest także zarzut odniesiony do art. 142 K.p.a w związku z art. 24 § 3 K.p.a.

Na marginesie jedynie przyjdzie wskazać, że zarzuty procesowe zostały błędnie skonstruowane, bowiem sposób ich wyrażenia został nietrafnie ograniczony w swoich podstawach wyłącznie do przepisów postępowania administracyjnego. Przez przepisy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć przepisy normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (P.p.s.a.), dodatkowo celem wsparcia argumentacji można powoływać przepisy postępowania administracyjnego (K.p.a.) w takim znaczeniu, że sąd w trakcie kontroli nie dostrzegł ich naruszenia przez organ administracji. Jednakże nieprecyzyjne przytoczenie procesowej podstawy kasacyjnej, która jednak oddaje istotę zarzucanych naruszeń, nie uniemożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.