II SA/Kr 1250/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-10-07	
Data wpływu	2016-10-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel
Andrzej Irla /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Sygn. powiązane	II OSK 500/21	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	uchylono decyzje organu II i I instancji w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie obejmującym nakazy rozbiórki wylewki betonowej o grubości 4 cm wraz z okładziną podłogową i dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz D. A. kwotę 1000 zł (tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki (dalej PINB) decyzją z dnia 19.01.2016 r. (znak: ROiK [...]) wydaną na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi D. A., rozbiórkę:

1. wylewki betonowej o grubości 4 cm wraz z okładziną podłogową;

2. dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę;

3. instalacji wodnej i elektrycznej wraz z osprzętem

- w lokalu mieszkalnym nr [...], znajdującym się w budynku wielorodzinnym na osiedlu [...] w K., w związku z wykonywaniem tych robót budowlanych pomimo wstrzymania ich postanowieniem z dnia 12.01.2015 r. (znak: ROiK [...]).

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor – D. A., bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jak też bez zgłoszenia, wykonała we wskazanym wyżej lokalu roboty budowlane. Polegały one na remoncie i przebudowie układu funkcjonalnego lokalu poprzez: wyburzenie wszystkich ścian działowych z cegły, skuciu tynków, wykonaniu nowych warstw stropowych i posadzkowych z wylewką betonową o grubości 4 cm, demontażu instalacji wewnętrznych i wykonaniu z bloczków Ytong ścian wydzielających łazienkę. Wg organu nadzoru budowlanego, w sprawie mamy do czynienia z samowolną przebudową (art. 3 pat. 7a Prawa budowlanego), a dla jej oceny właściwe są przepisy art. 50-51 tej ustawy. Postanowieniem z dnia 12.01.2015 r. (znak: ROiK [...]) organ I instancji wstrzymał prowadzone roboty budowlane i zobowiązał inwestora do przedłożenia m.in. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych prac, ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonanych robót budowlanych w mieszkaniu nr [...]. W dniu 22.01.2015 r. inwestor przedłożył żądaną dokumentację (inwentaryzacja i ekspertyza techniczna sporządzona została przez R. M.). Następnie w dniu 27.02.2015 r. inwestor przedłożył aneks do wskazanej wyżej dokumentacji sporządzony przez W. Z.. We wnioskach tej ekspertyzy stwierdzono, że "wszelkie instalacje zostały zabezpieczone w odpowiedni sposób, nie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa dla pozostałych lokali w budynku wynikającego z ich demontażu". W dniu 16.02.2015 r. inwestor przedłożył aneks do inwentaryzacji sporządzony przez P. Ś. wskazujący na poprawność zabezpieczenia instalacji elektrycznej w lokalu.

W następstwie wydanego postanowienia z dnia 12.01.2015 r., PINB wydał decyzję z dnia 11.03.2015 r. o zaniechaniu robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr [...] w budynku na [...] w K.. Podstawą prawną tej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wskazał, iż decyzja nakazująca zaniechanie robót nie stanowi o ich legalizacji. Aby wznowić prace, inwestor zobligowany jest wystąpić o pozwolenie na budowę. Powyższa decyzja została jednak uchylona przez Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20.08.2015 r. (znak: [...]), zaś sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownej analizie tej sprawy, PINB wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia 19.01.2016 r., którą nakazał rozbiórkę części robót budowlanych wykonanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem z dnia 12.01.2015 r.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji PINB z dnia 19.01.2016 r. wniosła D. A., zarzucając m.in. błędną wykładnię art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego – poprzez uznanie, że zachodziły przesłanki do jego zastosowania i nakazania rozbiórki wskazanych elementów lokalu mieszkalnego.

Postanowieniem z dnia 26.01.2016 r. PINB sprostował z urzędu wydaną w sprawie decyzję o nakazie rozbiórki zastępując podaną podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego) – przepisem art. 50a pkt 2 tej ustawy.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) decyzją z dnia 2.08.2016 r. (znak. [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu "3" orzeczonego nakazu rozbiórki instalacji wodnej i elektrycznej wraz z osprzętem i w tym zakresie umorzył postępowanie. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w przedmiotowej sprawie wiążące jest ostateczne postanowienie PINB z dnia 11.09.2014 r. (znak: ROiK- [...]) wstrzymujące inwestorowi roboty budowlane w lokalu nr [...]. Materiał dowodowy określający stan zaawansowania robót budowlanych podlegających wstrzymaniu oraz późniejsze kontrole przeprowadzone przez pracowników PINB w dniu 2.04.2015 r. i w dniu 27.04.2015 r. wskazują jednoznacznie na wykonywania robót, pomimo orzeczonego ich wstrzymania. Nadto organ odwoławczy wskazał, że wykonywane w przedmiotowym lokalu roboty ingerowały w konstrukcyjne elementy budynku tj. w strop. Poprzez zmianę jego uwarstwienia (ciężar własny stropu) zmieniony został układ obciążeń. Tym samym – akcentował MWINB - nastąpiła zmiana parametrów technicznych tej części stropu jako przegrody budowlanej i zmianie uległo funkcjonowanie budynku jako całości. Powyższe nakazywało przyjąć, że zrealizowane roboty należało zakwalifikować jako przebudowę części budynku, co wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślił organ odwoławczy, że poprzedni właściciel spornego lokalu wystąpił o pozwolenie na budowę dla planowanego zamierzenia budowlanego polegającego na przebudowie mieszkania. Jednak Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30.12.2014 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z odwołaniem od tej decyzji wniesionym przez D. A., Wojewoda [...] decyzją z dnia 3.08.2015 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. i umorzył postępowanie przed organem I instancji, wskazując, że wydanie decyzji przez PINB w K. Powiat Grodzki, nakazującej zaniechanie robót budowlanych w związku ze stwierdzeniem rozpoczęcia robót bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zaakcentował MWINB, że Wojewoda [...] nie stwierdził bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z przyczyn przedmiotowych — tj. z uwagi na zakres zamierzenia budowlanego.

Organ II instancji podkreślał, że inwestora wiązało ostateczne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Nieostateczna decyzja organu I instancji o zaniechaniu prowadzenia robót nie zakończyła prowadzonego postępowania, zatem inwestor nie mógł skutecznie wystąpić do Prezydenta Miasta K. ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych, stanowiących kontynuację wykonywanych już prac. Ponadto - co słusznie w ocenie organu odwoławczego akcentowała Wspólnota Mieszkaniowa budynku na osiedlu [...] w piśmie z dnia 31.05.2016 r. - zgłoszenia wykonania remontu polegającego na wykonaniu wylewki żelbetowej o grubości 4 cm (z dnia 06.02.2015r) dokonano już po rozpoczęciu robót budowlanych, związanych z przebudową warstw stropowych (vide: ustalenia w protokole kontroli z dnia 09.01.2015r, k-4 akt ROiK [...]). Z tego powodu, zgłoszenie to nie mogło być prawnie skuteczne.

MWINB zwrócił też uwagę, iż inwestor, dysponował wiedzą o toczącym się niemal jednocześnie postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i kolejnym postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia 30.12.2014 r., zakończonym decyzją z dnia 3.08.2015r. (znak:[...]) oraz o postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego I instancji, a następnie postępowaniu odwoławczym przed MWINB (znak: [...]), zakończonym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia 20.08.2015 r. Mimo tej wiedzy, inwestor dokonywał kolejnych zgłoszeń do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK w zakresie zamiaru wykonania robót budowlanych, objętych wcześniejszym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Chodzi tu o wniosek z 5.02.2015 r. (k-14 akt PINB), wniosek dotyczący budowy dwóch ścianek działowych o grubości 10 cm (w lekkiej technologii; k-154 akt PINB), wymianie grzejników (k-13 akt ROiK [...]), remoncie instalacji wodnej i remoncie instalacji elektrycznej (k-11 akt ROiK [...]).

W wyniku dokonanej analizy treści wskazanych zgłoszeń MWINB stwierdził, że roboty budowlane określone w zgłoszeniu (ścianki działowe) wykonano niezgodnie ze zgłoszeniem, bowiem tzw. "lekka technologia" co do zasady dotyczy ścianek działowych szkieletowych, na stelażu drewnianym lub stalowym, z okładziną z płyt drewnopochodnych lub gipsowo-kartonowych, a nie ścianek murowanych o grubości 10 cm, pod które należało, wg projektu, wykonać zbrojoną wylewkę betonową (vide: zalecenia w ekspertyzie inż. R. M.). W takiej sytuacji dokonane zgłoszenia, o których mowa w piśmie Urzędu Miasta K. z dnia 12.03.2015r. (k-1 i akt ROiK [...]) oraz z dnia 1.04.2014r. (k-154 akt ROiK [...]) organ odwoławczy uznał za prawnie nieskuteczne. Wskazywał też, iż dokonywanie zgłoszenia robót już rozpoczętych nie jest prawnie skutecznie, niezależnie od faktu, iż w części dotyczącej wymiany warstw stropowych i wykonania zbrojonej wylewki "siatką stalową 0,8" – prace te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wniosek ten potwierdza również fakt sporządzenia stosownych obliczeń statycznych przez inż. R.. M.. MWINB zauważył, że D. A. dokonywała uzupełnienia zgłoszenia w dniu 27.02.2015 r. poprzez wyjaśnienie, iż : "nie planuję robót polegających na wybraniu gruzu. Zgłoszone roboty budowlane ograniczać się będą do wykonania wylewki betonowej 4 cm na istniejącym stropie." W ocenie organu odwoławczego, z powyższego wynika istotna rozbieżność pomiędzy deklarowanymi przez inwestora robotami, a robotami opisanymi w ekspertyzie technicznej, opracowanej przez inż. R. M.. Wskazuje to również na niewiarygodność zawartych w tej ekspertyzie obliczeń statycznych i dociążenie stropu, zamiast jego odciążenia. Takie działania inwestora organ odwoławczy ocenił jako próbę obejścia przepisów prawa poprzez brak respektowania wydanego zakazu kontynuacji robót prowadzonych w przedmiotowym lokalu. Obowiązująca zasada wzajemnej niesprzeczności przepisów prawa musi skutkować uznaniem, że inwestor zobligowany ostatecznym postanowieniem do wstrzymania robót nie mógł skutecznie dążyć do uzyskania alternatywnego pozwolenia na ich realizację przed innym organem.

Podkreślał organ II instancji, że pozostałe roboty, w tym przebudowa instalacji elektrycznych i wodno-kanalizacyjnych w lokalu mieszkalnym nie stanowią robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, zatem nie wymagają interwencji nadzorczych. W tym zakresie powołał wyroki WSA w Krakowie z dnia 13.04.2012 r., sygn. II SA/Kr 193/12 oraz z dnia 31.03.2016 r., sygn. II SA/Kr 726/15.

Zwrócił nadto uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania jest badanie jedynie zasadności wydania decyzji na podstawie art. 50a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tego przepisu, właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Wyjaśnił organ odwoławczy, iż wydanie decyzji w oparciu o pkt 2 tego przepisu uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, do czasu wykonania obowiązku zawartego w tej decyzji. W zależności od oceny stanu faktycznego, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać decyzję o nakazie rozbiórki tej części obiektu budowlanego, która została wykonana po doręczeniu adresatowi postanowienia bądź decyzję o doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Wyboru jednej z powołanych form działania organ powinien dokonać po wszechstronnym uwzględnieniu w toku postępowania specyfiki robót, przy czym organ nie może uzależnić zasadności wydania decyzji z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego od badania, czy strona należycie zrozumiała obowiązki wynikające z przepisów prawa, w szczególności z postanowienia z dnia 11.09.2014 r. (znak: ROiK III.5160.3.2014.MWR) o wstrzymaniu robót budowlanych. Zaakcentował MWINB, że od dnia doręczenia tego postanowienia, inwestor miał obowiązek powstrzymać się od prowadzenia dalszych prac budowlanych, a o możliwości ich wznowienia organ nadzoru winien orzec w decyzji opartej o art. 51 Prawa budowlanego. Związany charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy, obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki w razie stwierdzenia okoliczności o których mowa w tym przepisie. Podkreślił MWINB, że ustalenia poczynione przez PINB w trakcie przeprowadzonych kontroli wskazują, że rozpoczęte roboty budowlane w lokalu były kontynuowane po ich wstrzymaniu i zostały zakończone. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że PINB precyzyjnie, choć zbyt szeroko określono przedmiot rozbiórki. Tym samym zaistniała podstawa wydania orzeczenia na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W niniejszym przypadku inwestor nie zaskarżył wydanego postanowienia, więc było ono wykonalne z chwilą doręczenia inwestorom.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję MWINB z dnia 2.08.2016 r. wniosła D. A.. Decyzję zaskarżyła w części, w której utrzymywała w mocy decyzję o nakazie rozbiórki wydaną przez organ I instancji, tj. w zakresie pkt 1 (nakazu rozbiórki wylewki betonowej o grubości 4 cm wraz z okładziną podłogową) i pkt 2 (nakazu rozbiórki dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę w lokalu mieszkalnym nr 15, zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na os. [...] w K.).

Skarga zarzucała:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 50a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane - przez

jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w

uznaniu, iż zachodziły przesłanki do jego zastosowania i nakazania

rozbiórki robót budowlanych;

b. art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego - poprzez jego niewłaściwe

zastosowanie i uznanie, iż postanowienie o wstrzymaniu robót

budowlanych, o którym mowa w tym przepisie obejmuje jakiekolwiek

roboty budowlane wykonywane w danym obiekcie budowlanym, a nie

te roboty, z powodu wykonania których zostało wszczęte postępowanie przed organami nadzoru budowlanego;

c. art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez jego

niezastosowanie i uznanie, iż roboty wykonane w trybie tego przepisu

były robotami budowlanymi wykonanymi bez właściwego zezwolenia

organu architektoniczno - budowlanego;

d. art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż dokonane przez inwestora zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych jest prawnie nieskuteczne, pomimo braku wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 138 par. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wadliwej;

b. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 poprzez niego niezastosowanie i brak uchylenia w całości decyzji organu I instancji i umorzenie sprawy jako bezprzedmiotowej;

c. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe określenie kręgu stron postępowania;

d. art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, a także - brak odniesienia się do zarzutów złożonego odwołania, jak też - poprzez nieuwzględnienie legalności wykonanych robót budowalnych - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych.

Skarżąca domagała się uchylenia decyzji MWINB w K. w zaskarżonej części oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że postanowienie wydane w trybie art. 50 ust. 1 traci ważność z chwilą braku wydania w terminie dwumiesięcznym decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Dwumiesięczny termin określony w tym przepisie stanowi bowiem o ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że w sprawie wiążące jest ostateczne postanowienie organu I instancji z dnia 11.09.2014 r. (znak [...]) o wstrzymaniu robót budowlanych. Decyzja o zaniechaniu robót wydana w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego pochodzi z dnia 11.03.2015 r. Postanowienie zaś wydane w trybie art. 50 ust. 1 traci ważność z chwilą braku wydania w terminie dwumiesięcznym decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy. Akcentowała skarga, iż toczące się postępowanie jest w ogóle bezprzedmiotowe. Wynika to z tego, że w dniu 12.11.2014 r. wskazane wyżej postanowienie z 11.09.2014 r. o wstrzymaniu robót budowlanych - utraciło ważność. Skoro jakiekolwiek roboty budowlane wykonane przez inwestora zostały zrealizowane w całości w 2015 roku, to tym samym - brak przesłanek do zastosowania art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż inwestor nie wykonał żadnych robót w okresie ich wstrzymania postanowieniem powołanym wyżej postanowieniem. Skarga akcentowała także, iż zarówno w decyzji organu II instancji z dnia 20.08.2015 roku nr [...], jak też w uchylonej nią decyzji organu I instancji z dnia 11.03.2015 roku nr [...] o zaniechaniu robót budowlanych również wskazano, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane w dniu 11.09.2014 roku. Okoliczność ta świadczy o tym, iż powoływanie się na to postanowienie nie jest zwykłą omyłką pisarską. Skarżąca podkreśliła, że nie zna postanowienia z dnia 12.11.2014 roku i nie było jej ono doręczone.

Zajmując stanowisko do zakresu przedmiotowego, innego, wydanego w sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 12.01.2015 r. (znak [...]) wskazano w skardze, iż w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego musi w pierwszym rzędzie precyzyjnie określić, jakie roboty budowlane objęte są przedmiotem postępowania oraz czy roboty te, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. To z kolei wymaga prawidłowego i precyzyjnego ustalenia czasu i zakresu wykonanych robót budowanych oraz dokonania ich kwalifikacji według definicji legalnych zawartych w ustawie - Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zarówno w postanowieniu, jak i w decyzji z dnia 11.03.2015 roku określił zakres robót budowlanych, których dotyczyło postępowanie na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 9.01.2015 r. Inspektorzy ustalili, iż w lokalu prowadzone są roboty budowlane związane z przebudową tego lokalu mieszkalnego. Wykonane przez inwestora roboty polegały na wyburzeniu ścian działowych i zdjęciu wszystkich warstw posadzkowych (linoleum, dykta). To te właśnie roboty organ uznał za prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę i wskazał wprost, iż przepisy zobowiązują go do przeprowadzenia postępowania naprawczego mającego na celu doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem zapewniającym bezpieczeństwie dla obiektu i ludzi (vide str. 2 uzasadnienia postanowienia z dnia 12.01.2015 roku). Jednakże organ I nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego dla oceny, jakie parametry obiektu budowlanego (lokalu mieszkalnego) w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane, zostały w wyniku przeprowadzonych robót budowanych zmienione, a co za tym idzie - dlaczego roboty te zostały uznane za przebudowę lokalu w rozumieniu przepisów ustawy. Wg treści skargi, wątpliwym jest, że roboty określone w protokole z czynności kontrolnych z dnia 9.01.2015 r. polegające na wyburzeniu ścian działowych i zdjęciu posadzki stanowiły roboty, które mogły zostać zakwalifikowane jako przebudowa lokalu. W tym zakresie wskazała skarga, iż organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, dlaczego uważają zdjęcie warstw posadzkowych w postaci linoleum i dykty za naruszenie konstrukcji budynku. W skardze wyjaśniono, iż gruz znajdujący się między legarami stropu, zgodnie z jednoznacznym protokołem kontroli z dnia 2.04.2015 r. - nadal znajdował się w tym miejscu. Nawet ze zdrowego rozsądku wynika, iż inwestor nie miał żadnego racjonalnego powodu do usuwania gruzu spomiędzy legarów w sytuacji, kiedy chciał jedynie zmienić starą zużyta, posadzkę w lokalu. Technologia budowy z lat 50.-60. ubiegłego wieku wskazuje, iż nie ma możliwości zdjęcia istniejącej posadzki bez odsłonięcia gruzu wypełniającego strop między legarami. Inwestor dokonał jedynie ściągnięcia linoleum i znajdujących się pod nim dykt. W protokole z dnia 9.01.2015 roku wskazano, iż gruz zalegający w pomieszczeniach, to gruz budowlany (vide str. 2 protokołu PINB z dnia 9.01.2015 roku), czyli powstały na skutek zburzenia ścian działowych. Co więcej - inwestor został zobligowany przez organ nadzoru budowlanego do usunięcia tego gruzu. Wskazywanie zatem w wydawanych obecnie rozstrzygnięciach, iż zmieniono uwarstwienie stropu, w domyśle - usunięto gruz spomiędzy legarów stopowych - nie jest oparte w żadnym materiale dowodowym. Wylewka zatem została dokonana na istniejącym stropie, bez naruszania jakichkolwiek jego warstw. W swojej decyzji, pomimo powoływania się na tę okoliczność, organ odwoławczy nie wykazał, aby w ekspertyzie technicznej inż. R. M. wskazano, iż wykonanie wylewki betonowej 4-centymetrowej naruszy w jakikolwiek sposób warstw nośnych stropu. Co więcej, właśnie dopuszczalna grubość wylewki została oparta na tej ekspertyzie. Tym samym, w opinii skarżącej - nie wykazano, iż wykonane roboty ingerowały w elementy konstrukcyjne budynku poprzez zmianę uwarstwienia stropu. Twierdzenia te opierają się w znacznej mierze na twierdzeniach przedstawicieli Wspólnoty Mieszkaniowej, skonfliktowanej ze skarżącą.

W skardze wskazano też, że postanowienie z dnia 12.01.2015 r. dotyczyło robót zakończonych (zostały bowiem usunięte ściany działowe i warstwa posadzkowa), a zatem brak było podstaw prawnych do ich wstrzymania. Wstrzymanie dotyczy bowiem robót budowlanych będących w trakcie realizacji. Nadto, skoro roboty te zostały wykonane przed wydaniem przedmiotowego postanowienia, nie mogły być wykonywane pomimo ich wstrzymania, a zatem - brak podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Roboty budowlane wykonane przez inwestora i objęte nakazem rozbiórki w zaskarżonej decyzji, zostały wykonane w trybie art. 30 Prawa budowlanego, tj. w trybie zgłoszeniowym i nigdy nie były objęte wstrzymaniem. I tak - w lokalu wykonano dwie ścianki działowe wydzielające łazienkę, wylewkę betonową wraz z okładziną podłogową oraz instalację wodną i elektryczną wraz z osprzętem. Organ zgromadził w aktach sprawy zaświadczenia Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK o niewniesieniu sprzeciwu w drodze decyzji wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie mieszkania nr [...] w zakresie wykonania 4 cm wylewki betonowej (z dnia 12.03.2015), o niewniesieniu sprzeciwu w drodze decyzji wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie instalacji wodnej (z dnia 13.05.2015 r.) oraz o niewniesieniu sprzeciwu w drodze decyzji wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie instalacji elektrycznej (z dnia 13.05.2015 r.) oraz pismo Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK w zakresie budowy dwóch ścianek działowych o braku wymogu składania zgłoszenia zamiaru ich wykonania z dnia 1.04.2015 roku. Skarga zakwestionowała pogląd organu odwoławczego, że roboty te były rozpoczęte przed wystąpieniem ze zgłoszeniem. Ani bowiem ściany działowe, ani też wylewka betonowa nie zostały wykonane przed data wynikającą z art. 30 Prawa budowlanego. Co do nieskuteczności zgłoszenia budowy ścianek działowych z uwagi na inną technologię zrealizowaną w lokalu, podała skarżąca, iż zgłoszenie wyraźnie (vide: część opisowa zgłoszenia z dnia 23.03.2015 roku) wskazuje, iż inwestor zamierza wybudować ścianki działowe w lekkiej technologii z bloczków Ytong. Określenie tej technologii potwierdzone zostało także w Ekspertyzie technicznej inż. R. M. (rys. nr 3), gdzie wprost wskazano na technologię pianko-betonu, tj. bloczków Ytong. Taka właśnie lekka technologia została zastosowana przy budowie tych ścianek na podstawie zgłoszenia, które mocą pisma Wydziału Architektury i Urbanistyko było nawet zbyteczne z uwagi na fakt, iż realizacja ścianek działowych nie wymaga zgłoszenia w trybie art. 30 Prawa budowlanego.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarga wskazała, że w sprawie nie zostało należycie przeprowadzone wymagane postępowanie dowodowe.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Pismem z dnia 30.11.2016 r. MWINB poinformował o wydaniu postanowienia z dnia 18.10.2016 r. dotyczącego sprostowania uzasadnienia decyzji. W dwóch miejscach tego uzasadnienia uległa sprostowaniu data wydania i oznaczenie postanowienia o wstrzymaniu robót, w ten sposób, że w miejsce słów "z dnia 11.09.2014 r. znak ROiK [...]" wpisano: "z dnia 12.01.2015 r., znak: [...]". Organ odwoławczy podał także, iż postanowienie to zostało zaskarżone zażaleniem.

Wspólnota Mieszkaniowa budynku [...] w K., w piśmie z dnia 12.12.2016 r, domagała się oddalenia skargi.

Postanowieniem z dnia 21.12.2016 r. sąd zawiesił postępowanie sądowe. Powodem zawieszenia było zainicjowanie przez D. A. postępowania zażaleniowego, kwestionującego dokonane przez MWINB sprostowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 11.01.2017 r. utrzymał w mocy postanowienie MWINB z 18.10.2016 r. o sprostowaniu uzasadnienia wydanej decyzji. Skarga wniesiona od tego orzeczenia została oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 21.11.2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 400/17). NSA wyrokiem z dnia 30.01.2020 r. (sygn. akt II OSK 725/18) uchylił zarówno zaskarżony wyrok jak i zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie MWINB z dnia 18.10.2016 r. NSA wskazał, że kwestia ustalenia, czy ocena Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarta w decyzji z dnia 2 sierpnia 2016 r. oparta została rzeczywiście na postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 12 stycznia 2015 r. - wymagała analizy materiału dowodowego i mogła by być zweryfikowana przy merytorycznej kontroli instancyjnej decyzji.

Postanowieniem z dnia 14.08.2020 r. sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, że decyzje te, w zakresie obejmującym nakaz rozbiórki wylewki betonowej o grubości 4 cm z okładziną podłogową oraz dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę - naruszają przepisy prawa materialnego (art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Decyzje ta zatem podlegały uchyleniu we wskazanym wyżej zakresie – na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325).

Kontrolowane decyzje zapadła w ramach prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego tzw. postępowania naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego). Wdrożenie tego trybu możliwe jest po uprzednim dokonaniu przez organ nadzoru budowlanego dokładnych ustaleń odnośnie charakteru (rodzaju) robót budowlanych wykonanych przez inwestora oraz ich kwalifikacji prawnej. W szczególności, konieczne jest przesądzenie, czy zrealizowane roboty budowlane objęte były obowiązkiem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę lub też ich rozpoczęcie uzależnione było od dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Rodzaj prac budowlanych zrealizowanych przez inwestora w ocenianej sprawie nie był przedmiotem sporu między stronami. Prace te zostały opisane w sentencji decyzji wydanej przez organ I instancji, a treść pism składanych przez inwestora nie wskazuje aby kwestionował on ten aspekt ustaleń organów nadzoru budowlanego. Przy uwzględnieniu wydanego w sprawie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia i wprowadzonej tym rozstrzygnięciem modyfikacji obowiązku nałożonego na inwestora – finalnie przyjęto, że inwestor zrealizował samowolnie prace polegającego na wykonaniu w mieszkaniu nr [...] na os. [...] w K. - wylewki betonowej o grubości 4 cm z okładziną podłogową oraz dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę. Wg organów nadzoru budowlanego prace te miały charakter przebudowy obiektu budowlanego.

W ocenie sądu, wskazana kwalifikacja prawna tych robót nie była trafna. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że skoro wprowadzając definicję przebudowy ustawodawca nie objaśnił co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu, wyjaśnienie tego pojęcia wymaga sięgnięcia do wykładni językowej. Według Słownika Języka Polskiego "parametr", to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary czy wagi elementów użytkowych takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji, czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu. Kwalifikując konkretne roboty budowlane jako przebudowę, organy nadzoru budowlanego powinny ocenić i wykazać, że w wyniku wykonania danych robót, doszło do zmiany tak rozumianych parametrów budynku. Do kategorii przebudowy mogą być bowiem zakwalifikowane takie tylko prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organ miał podstawy wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu (por. NSA w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. II OSK 493/09, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/12). Należy przy tym zauważyć, że czym innym jest przebudowa obiektu, a czym innym przebudowa lokalu mieszkalnego znajdującego się w takim obiekcie. Prawo budowlane, co do zasady interesuje obiekt budowlany, bezpieczeństwo jego konstrukcji i użytkowania, zaś do lokalu mieszkalnego odnosi się tylko, gdy przeprowadzane w nim roboty powodują ingerencję w budynek w wymienionym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018r., sygn. akt II OSK 750/16). W ocenie sądu, w kontrolowanej obecnie sprawie, roboty budowlane, które zrealizował inwestor, tj. 4 centymetrowa wylewka betonowa z okładziną podłogową oraz postawienie dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę - nie stanowiły przebudowy w rozumieniu Prawa budowlanego. Nie sposób bowiem kwalifikować wykonanych prac jako ingerujących w konstrukcję obiektu budowlanego, prowadzących zarazem do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego budynku. Zwrócić w tym zakresie należy uwagę na występujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądy odnoszące się do kwalifikacji prac budowlanych, identycznych do tych, które zrealizował inwestor w tej sprawie. I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrok z dnia 30 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Gl 524/07) wskazał, że w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z kolei WSA w Lublinie w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 597/11) podkreślał, że jeśli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie, ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu także nie są robotami budowlanymi, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 627/12) zauważył, że roboty wykonane przez inwestora polegające na odkuciu odpadających tynków, wykuciu otworu pod drzwi w ścianie działowej budynku, rozebraniu pieca kaflowego oraz zdemontowaniu szczątkowego sufitu podwieszanego, nie stanowią przebudowy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Robót budowlanych w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu nie można zakwalifikować jako przebudowy. Przy czym identyczne prace, należy traktować odmiennie w zależności od tego, jakiej ściany dotyczą. NSA podkreślał, że oczywistym jest, że roboty odnoszące się do ściany nośnej stanowią ingerencje w konstrukcję budynku i stanowią przebudowę. Natomiast WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 1239/11) zauważył, że wyburzenie ściany działowej, niebędącej elementem konstrukcyjnym budynku nie wpływa, ani na zmianę parametrów użytkowych, ani technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Po wyburzeniu ściany działowej żadne parametry techniczne, czy użytkowe obiektu jakim jest budynek, nie powinny ulec zmianie. Dlatego prace dotyczące rozkładu, czy istnienia ścian działowych należy zaliczyć do sfery szeroko pojętego urządzenia wnętrz. Prace takie nie powinny być w ogóle zaliczane do robót budowlanych.

Powyższe podsumować należy stwierdzeniem, że skoro ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego) ani też zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ustawy). Wskazanego zapatrywania nie zmienia zastosowana przez inwestora w kontrolowanej sprawie technologia wykonania ścianki działowej – tj. betonu komórkowego Ytong. Jest to bowiem w dalszym ciągu lekka konstrukcja, powszechnie używana w budownictwie do realizacji przegród wewnątrz lokali. W tej sprawie, ścianki działowe wykonane zostały w celu wydzielenia z istniejącej przestrzeni dodatkowego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego. Mając zatem na uwadze przedstawione poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego i odnosząc je do kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że zrealizowany przez inwestora charakter prac w postaci dwóch ścianek łazienki, nie stanowił przebudowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Przedstawioną kwalifikację odnieść też należy do wykonanej czterocentymetrowej wylewki betonowej. Wylewka taka jest ostatnią warstwą będącą podłożem pod okładziny podłogowe. Doświadczenie życiowe wskazuje przy tym, że jest to rodzaj prac powszechnie stosowany i masowo występujący przy remontach mieszkań. Przyjęcie, iż stanowi on formę przebudowy budynku i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (lub choćby zgłoszenia) stanowiłoby nadmierny i nieuzasadniony formalizm.

W związku z przyjętym motywami rozstrzygnięcia, bez znaczenia dla oceny tej sprawy pozostawała podnoszona w skardze kwestia dotycząca przekroczenia terminu do wydania decyzji z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wyżej bowiem wskazano, charakter wykonanych przez inwestora prac świadczy o tym, że ich wykonanie nie wymagało ani zgłoszenia, ani też pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, tryb wskazany w tym przepisie, w zakresie zrealizowanej przez inwestora wylewki i ścianek działowych, nie miał w sprawie zastosowania. To samo odnieść też należy do zarzutów skargi akcentujących wykonanie robót na podstawie dokonanych zgłoszeń. W odniesieniu bowiem do tego rodzaju robót (wyłączonych z obowiązku uzyskania pozwolenia na ich wykonanie i wyłączonych z obowiązku zgłaszania ich wykonania) nie było podstaw do wydawania postanowienia o wstrzymaniu ich wykonywania a następnie decyzji o nakazie ich rozbiórki. Rozstrzygnięcia zawierające tego rodzaju nakazy mogą dotyczyć bowiem jedynie robót objętych ograniczeniami (pozwoleniem, zgłoszeniem) przewidzianymi w przepisach – Prawa budowlanego.

Podkreślenia w tym miejscu wypada, że przedłożone przez inwestorkę w toku postępowania ekspertyzy podkreślają, że wykonywane prace (zwłaszcza przy stropach) nie wpływają na bezpieczeństwo użytkowania budynku, nie uległa zmianie kategoria obciążeń, a nadto, wykonane prace korzystnie wpłyną na całkowite obciążenie stropu z uwagi na lżejszą wagę materiałów, które przewidział inwestor i wprowadzenie mniejszej ilości ścian działowych (k. 27 a.a.). Wskazane wnioski ekspertyzy nie zostały zarazem skutecznie zakwestionowane w drodze odmiennych ustaleń przez orzekające organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje w zakresie obejmującym orzeczony nakaz rozbiórki wylewki betonowej o grubości 4 cm z okładziną podłogową oraz dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie uwzględnienie przedstawionej kwalifikacji prawnej prac wykonanych w lokalu nr [...] na osiedlu [...] w K..

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Ze wskazanych przepisów wynika, że w razie uwzględnienia skargi, przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt (...), zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zwrot kosztów obejmuje przy tym także wynagrodzenie fachowego pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą.