Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 265/21 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 10 grudnia 2020 r. nr 1618/OP/2020 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 265/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), oddalił skargę A.S. (dalej "skarżący") na decyzję Prezesa lnstytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej "Prezes IPN" lub "organ") z dnia 10 grudnia 2020 r. nr 1618/OP/2020 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 12 lutego 2020 r. skarżący zwrócił się do Prezesa IPN o potwierdzenie w formie decyzji administracyjnej, iż spełnia on warunki, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 319 ze zm., dalej "u.d.o.a.")

Prezes IPN decyzją z dnia 19 października 2020 r. nr BPII-0274-210(14)120, odmówił żądanego potwierdzenia z uwagi na odnalezienie w archiwum IPN dokumentów, świadczących o niespełnianiu przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 4 u.d.o.a. Pismem z dnia 2 listopada 2020 r. skarżący wystąpił do Prezesa IPN z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek tego wniosku Prezes IPN, decyzją z dnia 10 grudnia 2020 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 19 października 2020 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 u.d.o.a., wskazując, że w zasobach archiwalnych IPN odnaleziono m.in. następujące dokumenty, dotyczące skarżącego: 1) zapis na karcie EO-4/77 z Kartoteki Ogólnoinformacyjnej WUSW w [...], sygn. akt IPN [...], z którego wnika, że A.S. s. [...], ur. [...] został zarejestrowany w dniu [...] kwietnia 1980 r. przez Wydział Paszportów Sekcję II KWMO w [...] jako kandydat na tajnego współpracownika do numeru [...]. W dniu 28 czerwca 1980 r. materiały przesłano do Wydz. II KWMO [...]. Materiały złożono w archiwum do nr [...]; 16 grudnia 1989 r. akta wybrakowano – protokół nr [...]; 2) zapis z dziennika rejestracyjnego WUSW w [...], sygn. akt IPN [...], z którego wynika, że w dniu [...] kwietnia 1980 r. został zarejestrowany przez Wydział Paszportów do numeru [...] kandydat na tajnego współpracownika (kTW). Teczkę kandydata w dniu [...] czerwca 1980 r. przekazano do Wydziału II, gdzie otrzymała numer [...]; 3) zapis z dziennika rejestracyjnego WUSW w [...], sygn. akt IPN [...], z którego wynika, że w dniu [...] lipca 1980 r. został zarejestrowany do numeru [...] przez Wydział II Sekcję IV kandydat na tajnego współpracownika. W dniu [...] listopada 1981 r. zmieniono kategorię rejestracji na tajnego współpracownika pseudonim "[...]". W dniu [...] listopada 1983 r. K sprawę zdjęto z ewidencji, a akta przekazano do archiwum do numeru [...]; 4) zapis na karcie E-14 z Kartoteki Ogólnoinformacyjnej MSW w [...], sygn. IPN [...], z którego wynika, że skarżący (dane osobowe jak w pkt 1) był rejestrowany do numeru [...] przez Wydział II WUSW [...] w dniu [...] lipca 1980 r. Prowadzenie materiałów dotyczących ww. zakończono z powodu braku możliwości operacyjnych i dnia [...] listopada 1983 r. złożono w archiwum Wydziału "C" WUSW [...] do numeru [...], a następnie zniszczono; 5) zapis na karcie Mkr-3 z Kartoteki Ogólnoinformacyjnej WUSW w [...], sygn. akt [...], z którego wynika, że materiały dotyczące skarżącego (dane jak w pkt 1) zarejestrowanego przez Wydział II SB zostały przerejestrowane do numeru [...]. Do archiwum zostały złożone do numeru [...]. Materiały te w dniu [...] grudnia 1989 r. zostały wybrakowane (protokół brakowania nr [...]); 6) zapis do numeru [...] z Protokołu brakowania akt nr [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. WUSW w [...] (sygn. akt IPN [...]), z treści którego wynika, że akta o numerze [...] (mieszczące się w przedziale numerów akt od [...] do [...]) zostały zniszczone; 7) zapis w skorowidzu Wydziału II WUSW w [...], sygn. akt IPN [...]. W pozycji "[...]" wpisano w rubrykach: nazwisko i imię A.S., imię ojca [...], [...], data i rok urodzenia TW, Nr sprawy [...], Nr kolejny dokumentu w sprawie IV, Uwagi podpis nieczytelny.

Prezes IPN podkreślił, że wskazane w pkt 1, 4, 5 karta EO-4/77, karta E-14 i karta Mkr-3 oraz wskazany w pkt 3 zapis z dziennika rejestracyjnego mieszczą się w katalogu pomocy ewidencyjnych wymienionych w art. 4 ust. 2 u.d.o.a. i spełniają kryteria dokumentów opisanych w art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, ponieważ zostały wytworzone przy udziale wnioskodawcy w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa o pseudonimie "[...]". Wymienione dokumenty, tj. pomoce ewidencyjne, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.d.o.a., potwierdzają również fakt rejestracji wnioskodawcy w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa o wyżej wymienionym pseudonimie. Ujawnione w sprawie dokumenty należą do kategorii dokumentów, służących w szczególności do rejestracji działalności różnych kategorii współpracowników SB (w uzasadnieniu szczegółowo wyjaśniono przeznaczenie poszczególnych rodzajów tych dokumentów). Przy czym wymieniony w art. 4 ust. 2 u.d.o.a. katalog dokumentów nie jest katalogiem enumeratywnym, co zdaniem prezesa IPN oznacza, że inne pomoce ewidencyjne, takie jak wymieniony w pkt 6 Protokół brakowania i wymieniony w pkt 7 zapis w skorowidzu Wydziału II WUSW w [...], potwierdzające fakt rejestracji wnioskodawcy w charakterze tajnego informatora – również spełniają przesłanki dokumentów opisanych w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o.a. Jednocześnie, według prezesa IPN, wpis danej osoby do ewidencji organów bezpieczeństwa państwa wskazuje, że rejestracja nie była pozorna, a osoba ta podejmowała działania w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Organ zaznaczył również, że dokumenty stanowiące zapisy ewidencyjne odnoszące się do skarżącego, z których wynikało, iż był on zarejestrowany jako tajny informator organów bezpieczeństwa państwa, stanowiły dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Tego rodzaju dokumenty, odnalezione w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej, są dokumentami wyczerpującymi przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 2, co stanowi przeszkodę do wydania decyzji potwierdzającej status wnioskodawcy jako działacza opozycji antykomunistycznej. W ocenie Prezesa IPN poza przedmiotem sprawy pozostaje wyjaśnienie, czy skarżący prowadził działalność opozycyjną, a zatem niedopuszczalne było przeprowadzanie przez organ dowodu z dokumentacji przedłożonej na tę okoliczność przez skarżącego. W świetle przepisów u.d.o.a. dopiero po uzyskaniu pozytywnej decyzji Prezesa IPN wnioskodawca przedkłada w Urzędzie do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych dokumenty potwierdzające działalność opozycyjną lub doznane represje z przyczyn politycznych. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego Prezes IPN nie rozstrzyga o współpracy wnioskodawcy z organami bezpieczeństwa państwa, a jedynie informuje o treści dokumentów znajdujących się w archiwum IPN. Prezes IPN ma ustalić w toku postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności – okoliczności wskazane w art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji, po drugie zaś – czy w archiwum IPN znajdują się dokumenty o cechach określonych w art. 4 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust 2 ustawy, a nie ustalać przebieg ewentualnej tajnej współpracy na podstawie m.in. wyjaśnień strony (czym zajmuje się sąd w postępowaniu lustracyjnym). W konsekwencji Prezes IPN nie może uwzględnić w postępowaniu materiału dowodowego w postaci ewentualnych wyjaśnień i informacji przekazywanych przez stronę oraz informacji wynikających z przekazanych przez nią dokumentów. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 u.d.o.a., przedmiotem postępowania nie jest bowiem ocena faktów opisanych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa, a jedynie stwierdzenie, że w zasobach IPN istnieją określone dokumenty spełniające konkretne cechy. Postępowanie prowadzone w związku z art. 4 u.d.o.a. nie jest więc postępowaniem lustracyjnym prowadzonym w przedmiocie wyjaśnienia sytuacji danej osoby w związku z istniejącym całokształtem materiałów dowodowych potwierdzających bądź przeczących współpracy z organami bezpieczeństwa. Ustawodawca nie pozostawił bowiem miejsca na uznanie administracyjne, zaś Prezes IPN ma obowiązek działania tylko i wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Zdaniem Prezesa IPN ponowna analiza akt sprawy dała podstawy do stwierdzenia, że w odniesieniu do skarżącego zachowały się dokumenty, o których mowa w art. 4 u.d.o.a., a zatem organ nie miał podstaw do uchylenia własnej decyzji odmownej z dnia 19 października 2020 r.

Skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na opisaną wyżej decyzję Prezesa IPN z dnia 10 grudnia 2020 r., zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 4 pkt 2 u.d.o.a. przez ich błędną wykładnię, i w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w niezasadnym przyjęciu, iż skarżący spełnia warunki, o których mowa w art.4 u.d.o.a., i w efekcie odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art.107 § 3 w zw. z art. 140 oraz 136 i art.15 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, statuującym zasadę demokratycznego państwa prawnego, w tym stanowiącą jej istotny komponent zasadę ochrony zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa wraz ze stanowiącą jej emanację zasadą prawa obywatela do dobrej administracji, w świetle której to zasady każde działanie w formach władczych organu administracji publicznej, a nie tylko podejmowanych w ramach sformalizowanego postępowania administracyjnego unormowanego w k.p.a., powinno zostać poprzedzone wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz odstąpienie przez Prezesa IPN, będącego organem odwoławczym, od powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy wraz z ewentualnym przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że skarżącemu odmawia się potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o jej oddalenie.

W dniu 22 kwietnia 2021 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I uznał za prawidłowe stanowisko Prezesa IPN, że do sformułowania negatywnej dla skarżącego oceny (tj. do stwierdzenia, że skarżący nie spełnia warunków z art. 4 pkt 2 u.d.o.a.) upoważnia go sam fakt, iż archiwum IPN zachowało się szereg dokumentów wytworzonych przez organy bezpieczeństwa PRL w latach 1980 – 1989 r., stwierdzających, iż skarżący został zarejestrowany jako tajny współpracownik tychże organów o pseudonimie "[...]". Takie stanowisko organu znajduje oparcie w art. 4 ust. 2 u.d.o.a., bowiem wynika z niego obowiązek uznania za osobę niespełniającą warunków z art. 4 pkt 2 ustawy takiej osoby, która w świetle dokumentacji wytworzonej przez organy bezpieczeństwa PRL została zarejestrowana w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa.

WSA w Warszawie podkreślił, że w przepisach u.d.o.a., obowiązującej od dnia 31 sierpnia 2015 r., uregulowano m.in. zasady nabywania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych i przytoczył treść art. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 3 u.d.o.a. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że legalną definicję działacza opozycji antykomunistycznej zamieszczono w art. 2 u.d.o.a., natomiast osoby represjonowanej z powodów politycznych w art. 3 tej ustawy. Z kolei w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.o.p. wskazano przeszkody do nabycia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Oczywistą intencją ustawodawcy, ustanawiającego kryteria z art. 4 pkt 2 u.d.o.a., było uniemożliwienie nabycia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych osobom, które współdziałały z organami bezpieczeństwa PRL poprzez przekazywanie tym organom informacji, czy też pomaganie w ich zdobywaniu. Na potrzeby u.d.o.a. przyjęto jednakże bardzo uproszczone, formalne kryterium ustalania, czy tego rodzaju naganne współdziałanie miało w danym przypadku miejsce, czy też nie, koncentrujące się wyłącznie wnioskach wynikających z dokumentacji zgromadzonej w zasobie archiwalnych IPN. Konsekwencją powyższego jest dopuszczenie przez ustawę wyłącznie uproszczonego postępowania dowodowego, ograniczonego do kwerendy archiwum IPN. Ustawodawca nie upoważnił natomiast Prezesa IPN do badania na potrzeby postępowania prowadzonego w przedmiocie określonym w art. 4 u.d.o.a. tego, czy doszło do współpracy w rozumieniu art. 3a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 – 1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2013 r. poz. 1388), tj. tzw. "ustawy lustracyjnej", które to badanie jest z punktu widzenia zainteresowanej osoby ukształtowane korzystniej, albowiem wykracza poza analizę dokumentacji IPN.

W ocenie Sądu I instancji, wprowadzając do porządku prawnego art. 4 pkt 2 u.d.o.a., ustawodawca kierował się potrzebą znalezienia dogodnego w stosowaniu, a tym samym dostatecznie sformalizowanego kryterium, umożliwiającego weryfikowanie wnioskodawców pod kątem tego, czy w przeszłości działali na rzecz organów bezpieczeństwa PRL. Taka konstrukcja ustawy pociąga za sobą rygorystyczne konsekwencje, w świetle których: – uprawnienia przewidziane w ustawie przysługują wyłącznie tym osobom, co do których w archiwum IPN brak jest jakichkolwiek dokumentów, mogących potwierdzać związki tych osób z organami bezpieczeństwa PRL; – istnienie takich dokumentów stanowi automatyczną przeszkodę do nabycia w/w uprawnień; – wyżej wymieniony skutek zachodzi niezależnie od okoliczności, w jakich doszło do podjęcia działań na rzecz organów bezpieczeństwa PRL, czasu trwania tych działań, ich wagi, czy też proporcji, w jakich pozostają one w stosunku do całokształtu działalności opozycyjnej wnioskodawcy. U.d.o.a. nie precyzuje przy tym pojęcia "dokumentów". Należy zatem sięgnąć do ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155 poz. 1016, ze zm.). W art. 7 ust. 1 precyzuje ona na potrzeby ustawy pojęcie "dokumentów". Są nimi m.in: 1) wszelkie nośniki informacji, niezależnie od formy przechowywania informacji, w tym w szczególności: akta, kartoteki, rejestry, pliki komputerowe, pisma, mapy, plany, filmy i inne nośniki obrazu, nośniki dźwięku i wszelkich innych form zapisu, a także kopie, odpisy i inne duplikaty tych nośników informacji; 2) niezbędne do analizy informacji środki pomocnicze, a w szczególności programy na użytek zautomatyzowanego przetwarzania danych. Dodatkowo WSA w Warszawie podniósł, że art. 4 pkt 2 u.d.o.a. wyodrębnia dwie kategorie dokumentów wytworzonych przez wnioskodawcę w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa (przyjmując kryterium bezpośredniości udziału wnioskodawcy przy ich sporządzeniu). Chodzi zatem o dokumenty, które zostały wytworzone: 1) przez wnioskodawcę, 2) przy udziale wnioskodawcy. Przy czym o ile ustalenie zakresu znaczeniowego pojęcia "dokument wytworzony przez wnioskodawcę" jest stosunkowo proste (w szczególności chodzić tu o raporty sporządzone przez taką osobę dla organów bezpieczeństwa), o tyle można mówić o występowaniu pewnego marginesu wątpliwości przy wykładaniu pojęcia "dokument wytworzony przy udziale wnioskodawcy".

Sąd I instancji zauważył, że w toku obowiązywania u.d.o.a. ustawodawca podjął działania legislacyjne, mające na celu rozstrzygnięcie niektórych wątpliwości. Jakkolwiek u.d.o.a. w dalszym ciągu nie zawiera wyczerpującej definicji w tym zakresie, to jednakże w art. 4 ust. 2, obowiązującym od dnia 12 kwietnia 2019 r., jednoznacznie zastrzeżono, iż przez dokumenty wytworzone przy udziale osoby, o której mowa w ust. 1 pkt 2, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji jej w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa. Zdaniem Sądu I instancji w świetle tej regulacji u.d.o.a. uznać należy, iż: a) za "dokument wytworzony przy udziale osoby, o której mowa w ust. 1 pkt 2, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa" można co do zasady uznać każdy dokument, pozostający w zasobie IPN, który został bezspornie wytworzony w wyżej wymienionych warunkach (spełnienie się wyżej wymienionych cech musi być zatem wykazane); b) status takiego dokumentu otrzymują natomiast automatycznie takie sformalizowane dokumenty, jak pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji jej w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa. Z woli ustawodawcy zatem ujawnienie w zasobie archiwalnym IPN wskazanych pomocy ewidencyjnych, takich jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowanego Systemu Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji danego wnioskodawcy w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa, ma prowadzić do następujących skutków: 1) powstania po stronie Prezesa IPN obowiązku uznania, iż w odniesieniu do wnioskodawcy w archiwum IPN zachowały się dokumenty wytworzone przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa, 2) powstania po stronie Prezesa IPN obowiązku uznania, iż zachodzi przeszkoda do potwierdzenia przez Prezesa IPN, iż wnioskodawca spełnia warunki, o których mowa w art.4 u.d.o.a. (tj. obowiązku wydania decyzji odmownej).

Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt odnalezienia w archiwum IPN szeregu dokumentów (szczegółowo opisanych i zanalizowanych przez organ), wytworzonych przez organy bezpieczeństwa państwa w latach 1980 r. – 1989 r., odpowiadających rodzajom dokumentów, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.d.o.a. Treść tych dokumentów jednoznacznie wskazuje na zarejestrowanie skarżącego w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku jako tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa (TW "[...]"). Z ujawnionych dokumentów wynika w szczególności, iż: – w dniu [...] kwietnia 1980 r. skarżący został zarejestrowany przez Wydział Paszportów Sekcję II KWMO w [...] jako kandydat na tajnego współpracownika; – w dniu [...] listopada 1981 r. zmieniono kategorię rejestracji skarżącego na tajnego współpracownika pseudonim "[...]", – czynności dotyczące skarżącego zakończono z powodu braku możliwości operacyjnych i dnia [...] listopada 1983 r. akta przekazano do archiwum a następnie zniszczono. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że powołane przez skarżącego drobne nieścisłości w odnośnej dokumentacji nie dają wystarczającej podstawy do zdyskwalifikowania ich treści (tj. do uznania za niewiarygodny samego faktu zarejestrowania skarżącego). Tym samym powyższe obligowało Prezesa IPN do przyjęcia, iż w okresie blisko dwu lat (tj. od [...] listopada 1981 r. do [...] listopada 1983 r.) skarżący był zarejestrowany jako tajny współpracownik organów bezpieczeństwa PRL, co z kolei obligowało organ do przyjęcia, na zasadzie art. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 u.d.o.a., iż skarżący nie spełnia warunków z art. 4 pkt 2 u.d.o.a. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że zarówno rygoryzm art. 4 ust. 2 u.d.o.p., jak i cała konstrukcja ustawy uniemożliwiała Prezesowi IPN prowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność tego, czy rejestracja skarżącego jako tajnego współpracownika organów bezpieczeństwa PRL miała jakiekolwiek podstawy faktyczne, tj. czy skarżący kiedykolwiek zobowiązał się do takiej współpracy i czy ewentualnie taką współpracę podjął (i to pomimo sygnalizowanego już wcześniej braku w archiwum IPN dokumentacji potwierdzającej tego rodzaju postawę skarżącego). Dodatkowo Sąd I instancji zaznaczył, że – wbrew oczekiwaniom skargi – nie mógł odwołać się do powołanego w skardze orzecznictwa sądowego, stojącego m.in. na gruncie braku możliwości wywodzenia niekorzystnych dla wnioskodawców skutków prawnych z samych zapisów rejestracyjnych, dokonywanych przez organy bezpieczeństwa państwa PRL. Orzeczenia te zapadły bowiem na gruncie spraw rozstrzyganych przez Prezesa IPN w stanie prawnym obowiązującym przed 12 kwietnia 2019 r., tj. przed wejściem w życie art. 4 ust. 2 u.d.o.a., obligującego Prezesa IPN do uznania dokumentu wytworzonego przez organy bezpieczeństwa państwa PRL, w którym stwierdzono rejestrację danej osoby w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa, za dokument wytworzony przy udziale osoby, o której mowa w ust. 1 pkt 2, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2021 r. skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2021 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że dokumenty organów bezpieczeństwa państwa PRL znajdujące się w zasobach IPN i wskazane w uzasadnieniu decyzji lPN, w których dokonano pozornej rejestracji danej osoby w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa, a dotyczące skarżącego, spełniają kryteria, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o.a., tj. że przepis ten dopuszcza możliwość wydania decyzji bez ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, że dokumenty te zostały faktycznie wytworzone przez skarżącego lub przy jego udziale, w ramach wykonywanych czynności przez niego w charakterze tajnego informatora lub przy jego udziale przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa;

2) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji skarżącego w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o uprawnieniu do uzyskania przez niego statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej, albowiem wskutek kwerendy w archiwum IPN organ administracji publicznej nie stwierdził istnienia jakiejkolwiek dokumentacji, która w sposób bezpośredni dowodziłaby tego, iż skarżący kiedykolwiek wyraził wolę podjęcia współpracy z organami bezpieczeństwa PRL, czy też, że podejmował jakiekolwiek czynności mające pozostawać w związku z wykonywaniem przez niego zadań w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa PRL, czyli jakichkolwiek dokumentów wytworzonych bezpośrednio przez skarżącego, (tj. w szczególności pisemnego zobowiązania się do współpracy z organami bezpieczeństwa PRL, czy tez raportów, które miałyby być przez skarżącego sporządzane w ramach współpracy i innych jakichkolwiek dokumentów, nawet pośrednio potwierdzających podejmowanie przez skarżącego jakichkolwiek skonkretyzowanych czynności, które miałyby pozostawać w związku z wykonywaniem zadań w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organ bezpieczeństwa państwa PRL.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Pismem z dnia 26 lutego 2025 r. skarżący kasacyjnie, powołując się na art. 192 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wniósł o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania z rządu przez Naczelny Sąd Administracyjny – z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie złożył do Sądu Okręgowego w Warszawie wniosek o wszczęcie postępowania lustracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzucane naruszenie przepisów postępowania (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustrojów sądów administracyjnych w związku z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a.) jest ujmowane w skardze kasacyjnej zasadniczo jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego, ściśle biorąc, jak konsekwencja nieprawidłowego określenia – determinowanego prawem materialnym – zakresu postępowania dowodowego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z powołanym w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o.a. status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Z kolei art. 4 ust. 2 u.d.o.a. stanowi, że przez dokumenty wytworzone przy udziale osoby, o której mowa w ust. 1 pkt 2, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji jej w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa.

Powołane przepisy były przedmiotem wykładni w szczególności w wyroku z dnia 18 czerwca 2024 r., III OSK 3822/21, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obecnie – po wprowadzeniu art. 4 ust. 2 u.d.o.a. – nie ma już wątpliwości co do tego, jak rozumieć sformułowanie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o.a. odnoszące się do "dokumentów wytworzonych przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika (...)". Wspomniany art. 4 ust. 2 u.d.o.a. potwierdził utrwalony już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd zarówno co do traktowania dokumentów pochodzących z urządzeń ewidencyjnych organów bezpieczeństwa państwa jako wytworzonych "przy udziale" osoby ubiegającej się o status działacza opozycyjnego, jak i w kwestii niemożności badania materialnej wiarygodności zachowanych dokumentów w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o art. 4 ust. 2 u.d.o.a. Obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu jest wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny, czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Rolą organu wyznaczoną przez art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie jest więc ani ocena wiarygodności materialnej opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalanie czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. Tym samym zawężony został zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Prezesa IPN wyłącznie do odzwierciedlenia stanu archiwum.

Z kolei w wyroku z dnia 29 października 2024 r., III OSK 5149/21, Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że: "Przyznanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych wiąże się z wieloma przywilejami określonymi w ustawie. Ustawodawca zatem założył, że status ten otrzymać mogą wyłącznie takie osoby co do których w archiwum IPN nie ma jakiegokolwiek śladu, czy nawet prawdopodobieństwa współpracy w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa. Stąd określenie w ustawie, że chodzi o dokumenty wytworzone »przez nią« (osobę) lub właśnie »przy jej udziale«. Dlatego też w tym ostatnim pojęciu mieszczą się i dzienniki rejestracyjne, i kartoteki, i wszelkie pomoce ewidencyjne organów bezpieczeństwa państwa w których odnotowano fakt rejestracji danej osoby w charakterze tajnego współpracownika lub pomocnika".

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o.a. i zarazem prawidłowo zastosował ten przepis do oceny zaskarżonej decyzji. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że zgromadzone w aktach dokumenty, szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mają znamiona dokumentów, o których mowa w powołanym przepisie i w przepisie art. 4 ust. 2 u.d.o.a. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się zatem niezasadny.

Stwierdzenie opisanej art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o.a. przesłanki negatywnej przyznania skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, które nastąpiło w sposób prawidłowy i zostało wyjaśnione pod względem faktycznym i prawnym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w istocie wyczerpywało zakres okoliczności relewantnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tego też względu w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia wymienionych w drugim zarzucie skargi kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, statuujących i konkretyzujących zasadę prawdy materialnej. Na marginesie trzeba też zauważyć, że ani te przepisy, ani przepis ustrojowy (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustrojów sądów administracyjnych) – nie są przepisami postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania, bowiem wskazywana przez skarżącego kasacyjnie okoliczność wszczęcia postępowania lustracyjnego tudzież rezultat tego postępowania nie mają wpływu na wynik kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, dokonywanej na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w czasie orzekania przez Sąd I instancji i co do zasady tylko w granicach wyznaczonych zarzutami kasacyjnymi. Ponieważ skarżący kasacyjnie w tym kontekście powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2024 r., III OSK 4063/21, dotyczący decyzji wydanej w postępowaniu wznowionym – wypada dodać, że wyrok oddalający skargę w niniejszej sprawie sądowadministracyjnej, nawet prawomocny, nie jest przeszkodą do ewentualnego wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 10 grudnia 2020 r. nr 1618/OP/2020 – jeżeli przesłanki ku temu zaistnieją lub ujawnią się później (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 907).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.