Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 232/24 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 232/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1), a także zasądził od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. M. (dalej: "strona", "skarżący") złożył skargę do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "Prezes UODO", "organ") na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez W. K., J. W. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Skarżący wskazał organowi, że nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych polegały na, cyt.:

"1. Naruszenie prywatności - nasłane przez J. W. i [...] "windykatorzy" mieli prawo prowadzić - nawet bandyckie działania - ale wobec firmy, a nie wobec osoby fizycznej M. M., który nie odpowiada prywatnym majątkiem za nieprawomocną i sporną wierzytelność, którą rości sobie [...].

2. Złamanie RODO w postaci rozpowszechniania wizerunku osoby fizycznej M. M. do napotkanych na piętrach biurowca przypadkowych osób trzecich i sugerowanie, że M. M. ma wobec [...] jakiś dług.

3. Złamanie RODO w postaci rozpowszechniania wizerunku osoby fizycznej M. M. do osób trzecich napotkanych w innych biurach i sugerowanie "sąsiadom" M. M., że M. M. ma wobec [...] jakiś dług.

4. Ustalenie w niejasnych okolicznościach prywatnego adresu M. M., czyli nielegalne pozyskanie prywatnego adresu zamieszkania, a następnie nękanie i nachodzenie M. M. w jego prywatnym miejscu zamieszkania mimo, że nie ma on żadnego zadłużenia względem J. W. oraz wobec [...].

5. Wysyłanie sms-ów i dzwonienie na prywatny numer telefonu komórkowego M. M. po tym jak "windykatorom" nasłanym przez [...] i J. W. M. M. odpisał SMS, że jest to prywatny numer i nie życzy sobie dalszych kontaktów. Mimo tego kategorycznego żądania "windykatorzy" działający w imieniu i na rzecz [...] nadal nękali M. M. na prywatny numer telefonu.

6. Do [...] zostało wysłane wezwanie do zaniechania naruszeń dóbr osobistych powstałych wskutek złamania RODO, ale do dnia sporządzenia tej skargi do UODO administrator danych [...] nie udzielił odpowiedzi, czym rażąco zaniedbał swoich obowiązków".

Skarżący zażądał od Urzędu Ochrony Danych Osobowych, cyt.:

"1. Wszczęcie wobec każdego wskazanego sprawcy wyżej oddzielnego postępowania.

2. Zobowiązanie każdego ze wskazanych sprawców do ustosunkowania się do udowodnionych praktyk przetwarzania danych osoby fizycznej M. M. mimo, że nieprawomocna wierzytelność dotyczy podmiotu prawnego, a nie osoby fizycznej M. M..

3. Zobowiązanie każdego ze sprawców do wyjaśnienia udowodnionych metod "windykacji" stosowanej w tej sprawie przez wynajętych przez nich ludzi, a w szczególności do szczegółowego wyjaśnienia każdego z wyżej wskazanych zarzutów i każdego dowodu załączonego do tej skargi.

4. Zobowiązanie każdego ze sprawców do wyjaśnienia w jaki sposób wynajęci przez nich "ludzie" zdobyli prywatny adres zamieszkania M. M. i dlaczego go tam nękali skoro wierzytelność dotyczy podmiotu prawnego.

5. Zobowiązanie każdego ze sprawców do wyjaśnienia Prezesowi Urzędu Ochrony Danych Osobowych czy stosowane w ich imieniu i na ich rzecz metody przetwarzania danych, zarzucane w tej skardze złamania RODO, były incydentem zastosowanym wobec osoby fizycznej M. M. czy standardową praktyką, którą [...] stosuje wobec wszystkich firm, które zalegają im płatności.

6. Zobowiązanie [...] do przesłania Prezesowi UODO skargi na złamanie RODO które M. M. i [...] wysłali wraz z zobowiązaniem do przysłania odpowiedzi jaka została wysłana do [...] i M. M. na tę skargę. Jeśli nie została wysłana odpowiedź na skargę złamania RODO to zobowiązanie [...] do wyjaśnienia dlaczego w terminie 30 dni nie została udzielona odpowiedź, która ustosunkowuje się do zarzucanych w niej czynów.

7. Jeśli Prezes UODO uzna, że doszło do naruszenia danych osobowych i Rozporządzenia RODO to wnoszę o nałożenie stosownej kary na wskazanych sprawców".

Pismem z dnia 7 listopada 2023 r. Prezes UODO wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi poprzez jednoznaczne wskazanie, jakiego rodzaju czynności oczekuje on od organu w stosunku do każdego z wymienionych w skardze podmiotów. Organ wskazał skarżącemu, jakie kompetencje przysługują Prezesowi UODO i czego w związku z powyższym może on domagać się w postępowaniu prowadzonym przez organ. Organ podkreślił przy tym, że w sytuacji, gdy skarżący zgłasza więcej niż jedno żądanie, powinien zwrócić uwagę, by żądania te nie były ze sobą sprzeczne. Dodatkowo organ wskazał przykładowo, że nie można żądać, aby podmiot, którego działanie jest przedmiotem skargi, wykonał obowiązek informacyjny i jednocześnie, by usunął dane osobowe.

Pismem z dnia 27 listopada 2023 r. skarżący uzupełnił braki formalne skargi poprzez wskazanie, że "Doprecyzowując - oprócz wszystkich wskazanych w treści skargi oczekiwań od Urzędu wyjaśniam, że jako osoba fizyczna nic mnie nie łączy ze skarżonym podmiotem, a zatem zasadnym jest złożone żądanie usunięcia zgromadzonych i przetwarzanych danych, jak również zasadnym jest żądanie, by Urząd ustalił czy został wobec mnie wykonany obowiązek informacyjny bo nie został". Skarżący wskazał także, że cyt. "nigdy nie miałem żadnej umowy i relacji z podmiotami na które się skarżę".

Prezes UODO postanowieniem z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781, zwana dalej: "u.o.d.o."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi skarżącego.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że jeżeli osoba kierująca skargę do Prezesa UODO formułuje żądanie w ten sposób, iż zachodzi logiczna kolizja między różnym uprawnieniami naprawczymi, które mogłyby być zastosowane przez organ, tj. zachodzi tego rodzaju sytuacja, że zastosowanie przez organ jednego uprawnienia naprawczego wyklucza możliwość zastosowania innego, to nie jest to powód do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Organ winien przede wszystkim przeprowadzić postępowanie w sprawie i ustalić, czy żądania skarżącego są uzasadnione. Jeżeli bowiem nie, to ich sprzeczność nie ma żadnego znaczenia. W przypadku natomiast ustalenia, że zasługują one na uwzględnienie organ ma możliwość zastosowania jednego z uprawnień naprawczych odmawiając jednocześnie zastosowania drugiego.

Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że dodać trzeba, że dopuszczalne jest – jak w tym przypadku - poinformowanie o takiej sytuacji (o ww. sprzeczności) wnoszącego skargę i w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwanie go do sprecyzowania żądania. Tym niemniej na tle tej sprawy wypełnienie tego obowiązku nie było wystarczające do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Uszło bowiem uwadze organu, że skarżący dokonał opisu określonych zdarzeń (związanych, jak się zdaje, z prowadzoną wobec niego windykacją) podnosząc, iż doszło do naruszenia jego danych osobowych jako osoby fizycznej gdy tymczasem ewentualna windykacja może dotyczyć jedynie wskazanego podmiotu prawego tj. [...] sp. z o.o. Skarżący podniósł, iż doszło do przekazania jego danych osobowych do nieuprawnionego podmiotu (od [...] do [...]). Wyjaśnienia skarżącego, acz dość lakoniczne, to jednak pozwalają na identyfikację żądania strony i podmiotów, którym zarzuca naruszenie jego danych osobowych. Jednocześnie, na tym etapie, nie jest możliwe bliższe przytoczenie okoliczności faktycznych albowiem organ nie wszczął postępowania i nie odebrał wyjaśnień od wskazywanych przez skarżącego podmiotów.

W ocenie Sądu, okoliczności tej konkretnej sprawy wskazują, iż organ przedwcześnie odmówił wszczęcia postępowania, czym naruszył art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślić jednak należy, iż rację ma organ podając, że Prezes UODO nie ma kompetencji do orzekania w kwestii istnienia lub nieistnienia wierzytelności. Tu wyjaśnić trzeba stronie, że z treści skargi wynika, że wobec skarżącego podjęto czynności windykacyjne, co w oczywisty sposób musi wiązać się z istnieniem wierzytelności, która jest prawem wierzyciela do żądania zaspokojenia roszczenia. Dlatego też Prezes UODO posłużył się tym terminem. Słusznie organ wyjaśnił, że zagadnienie to pozostaje poza kompetencjami Prezesa UODO. Takie sprawy, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 z późn. zm.), są sprawami cywilnymi i powinny być rozpatrywane w postępowaniach prowadzonych przez sądy powszechne.

W rozpoznawanej sprawie zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie właściwa również była ocena organu, że Prezes UODO nie ma kompetencji do orzekania w sprawach z zakresu ochrony dóbr osobistych (m.in. ochrony wizerunku jako dobra osobistego). Roszczenia z tytułu naruszenia dóbr osobistych mają charakter cywilny i można ich dochodzić w drodze powództwa cywilnego przed właściwym miejscowo sądem powszechnym. Uznając zatem, że organ przedwcześnie odmówił wszczęcia postępowania i naruszył art. 61a § 1 k.p.a. obowiązkiem Sądu było wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes UODO, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a.") w związku art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż skierowanie w skardze wniesionej do Prezesa Urzędu na podstawie art. 77 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4.03.2021, str. 35, zwane dalej: "RODO") żądań, których uwzględnienie wyklucza się wzajemnie, nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., co stanowiło podstawę uchylenia postanowienia Prezesa Urzędu z dnia [...] grudnia 2023 r. sygn. akt: [...], podczas gdy sprzeczność żądań skierowanych w skardze do Prezesa Urzędu stanowi inną uzasadnioną przyczynę, o jakiej mowa w art. 61a § 1 k.p.a., gdyż skorzystanie z Prezesa Urzędu z uprawnień naprawczych w przypadku zasadności tych żądań czyniłoby decyzję Prezesa Urzędu niewykonalną w chwili jej wydania,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 61a § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w zaskarżonym kasacyjnie wyroku, iż przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie był oprócz sformułowania sprzecznych żądań również brak kompetencji Prezesa Urzędu do oceny istnienia wierzytelności i sposobu prowadzenia wobec Pana M. M. czynności windykacyjnych przez wierzyciela.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez oddalenie jej w całości, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie Prezes UODO wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż skierowanie w skardze wniesionej do Prezesa UODO na podstawie art. 77 ust. 1 RODO sprzecznych żądań nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny, o jakiej mowa w art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniającej zastosowanie ww. przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji.

Będące przedmiotem kontroli sądowej postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., który stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Obie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotowa - wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotowa - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym wstępnym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne, tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku. Chodzi tu o sytuacje oczywiste, niewymagające analizy sprawy, wtedy gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.

Wprawdzie słusznie wskazuje organ, że skarżący sformułował w skardze do Prezesa UODO żądania, między którymi zachodzi logiczna kolizja między różnymi uprawnieniami naprawczymi, które miałyby być zastosowane przez organ, tj. zachodzi tego rodzaju sytuacja, że zastosowanie przez Prezesa UODO jednego uprawnienia naprawczego wyklucza możliwość zastosowania innego, lecz nie jest to powód do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie.

Po pierwsze kolizja ta, bez dokonania ustaleń faktycznych pozostaje kolizją potencjalną i nie przesądzającą sama w sobie o jej rzeczywistym zaistnieniu. Dlatego WSA w Warszawie zasadnie uznał, że organ powinien przede wszystkim przeprowadzić postępowanie w sprawie i ustalić stan faktyczny pozwalający ocenić, czy żądania skarżącego mogą być uzasadnione. Jeżeli bowiem w wyniku ustalenia stanu faktycznego okaże się, że nie ma podstaw do ingerencji Prezesa UODO, to występująca w skardze sprzeczność między żądaniami nie będzie miała żadnego znaczenia. Wymaga to jednak wszczęcia postępowania i dokonania ustaleń faktycznych przez organ administracyjny.

Po drugie organ może poinformować osobę wnoszącą skargę o zachodzącej kolizji między jej żądaniami, wyjaśniając na czym ona polega, wskazując czego alternatywnie może ona żądać oraz wezwać ją do jednoznacznego wyboru jednego z działań naprawczych, których zastosowania oczekuje od Prezesa UODO. Sprecyzowanie żądań przez skarżącego pozwoli organowi na nałożenie na podmiot zobowiązany określonych działań naprawczych. Tym samym początkowe wskazanie przez skarżącego działań naprawczych, które pozostawały ze sobą w kolizji nie będzie miało wpływu na podjęcie postępowania. Takie wezwanie do sprecyzowania żądań może nastąpić zarówno zaraz po wpłynięciu do organu skargi, jak również później, już nawet po dokonaniu ustaleń faktycznych, a przed nałożeniem przez Prezesa UODO na podmiot zobowiązany działań naprawczych.

Po trzecie, nawet jeżeli skarżący nie sprecyzuje wyraźnie swoich żądań przez wybranie jednego z pozostających w kolizji działań naprawczych, to organ ma wówczas możliwość samodzielnego wyboru działania, które uzna za najbardziej adekwatne i proporcjonalne do zaistniałego naruszenia. Wprawdzie strona inicjująca postępowanie przed organem jest "gospodarzem" postępowania i to ona na każdym jego etapie może precyzować zakres składanych żądań co do jego rozstrzygnięcia, to jednak jeżeli tego nie zrobi, to organ samodzielnie może decydować o treści zapadłego rozstrzygnięcia (wyborze działań naprawczych) w granicach zakreślonych w skardze do Prezesa UODO. O ile bowiem żądanie strony znajduje umocowanie w przepisach prawa materialnego, to organ jest zobowiązany do podjęcia stosownego postępowania oraz do merytorycznego załatwienia sprawy w granicach wyznaczonych treścią żądania. Strona nie może wówczas skutecznie podważać przyjętego przez organ rozstrzygnięcia (nałożonych działań naprawczych), skoro sama na wezwanie organu nie wskazała, którego spośród sprzecznych ze sobą działań naprawczych żąda nałożenia, albo w sposób niedostateczny sprecyzowała swoje żądania.

Nie jest zasadny również drugi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. O ile słusznie Prezes UODO wskazuje, że nie jest uprawniony do oceny istnienia wierzytelności i sposobu prowadzenia wobec M. M. czynności windykacyjnych przez wierzyciela, to jest on kompetentny do zbadania, czy W. K., J. W. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] przetwarzali dane osobowe skarżącego, a jeżeli tak, to na jakiej podstawie to czynili.

Ubocznie jedynie zauważyć należy, że Prezes UODO zasadnie stwierdził, iż M. M. w swoim wniosku do organu zawarł żądania pozostające ze sobą w kolizji i pomimo wezwania organu nie sprecyzował ich wyraźnie w piśmie z dnia z dnia 27 listopada 2023 r., a wskazane tam wnioski nadal pozostają w sprzeczności.

Uwzględniając wskazane okoliczności NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.