Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 708/15 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli potasowo-magnezowych w okolicach P. wraz z kopalinami towarzyszącymi postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 16 lipca 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 708/15) w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z [...] grudnia 2014 r., znak [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli potasowo-magnezowych w okolicach P. wraz z kopalinami towarzyszącymi. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Spółka D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Ministra Środowiska z [...] grudnia 2014 r. Następnie pismem z [...] lutego 2015 r. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podniosła m.in. że rozpoczęcie przez K. S.A. działalności objętej koncesją spowoduje – stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.; dalej: p.p.g.) nieodwracalne skutki prawne. Ponadto brak wstrzymania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją koncesji ograniczy kompetencje orzecznicze Sądu, gdyż nie będzie możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, a jedynie ustalenie wydania jej z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a po upływie roku od rozpoczęcia prowadzenia działalności koncesyjnej przez uczestnika nie będzie możliwe uchylenie koncesji w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania.

Uczestnik postępowania K. S.A. w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego oddalenie. Oświadczył, że przystąpił już do prowadzenia działalności na podstawie koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli potasowo-magnezowych w okolicach P. wraz z kopalinami towarzyszącymi: rudami miedzi i srebra oraz solą kamienną z [...] października 2014 r. Koncesja stała się ostateczna [...] grudnia 2014 r. i nie wstrzymano jej wykonalności. Ponadto, stosownie do art. 42 ust. 1 pkt 1 p.g.g. rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych.

Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek uznając, że nie miał on usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem WSA przedstawione przez skarżącą okoliczności w zestawieniu z oświadczeniem uczestnika, zawartym w piśmie z 9 lipca 2015 r. o rozpoczęciu działalności objętej koncesją, nie mogą stanowić przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stosownie bowiem do art. 42 ust. 1 pkt 1 p.p.g. rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Tym samym wydania orzeczenia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji stało się bezprzedmiotowe.

Spółka D. wniosła zażalenie na postanowienie z 16 lipca 2015 r., zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1) art. 64 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. stosowanym odpowiednio z mocy art. 166 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na bezpodstawnej odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją koncesji, w wyniku dokonania przez WSA w W. błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu w całości wyjaśnień i twierdzeń K. co do rzekomego rozpoczęcia przez K. wykonywania koncesji, pomimo że owe wyjaśnienia i twierdzenia są:

a) niewiarygodne, gdyż ich podstawą jest wyłącznie pismo pracownika K. z 31 marca 2015 r. skierowane do Ministra, informujące o rzekomym rozpoczęciu wykonywania koncesji, dołączone do pisma K. z [...] lipca 2015 roku do WSA w W., a nie są one poparte innymi dokumentami i dowodami, w szczególności wystawionymi przez podmiot inny niż K., będący stroną w sprawie;

b) niepełne i nieprecyzyjne, gdyż ani wyjaśnienia K. skierowane do WSA w W., ani wspomniane pismo z 31 marca 2015 r. skierowane do Ministra, nie określają konkretnych czynności, jakie K. jakoby podjął w ramach wykonywania koncesji, zawierając jedynie ogólnikowe, nie poparte dowodami twierdzenia w tym zakresie;

2) art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 42 ust. 1 pkt 1 p.p.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wstrzymania wykonania skarżonej decyzji w wyniku:

a) błędnej wykładni art. 42 § 1 pkt 1 p.p.g. polegającej na przyjęciu, że "rozpoczęciem działalności objętej koncesją" w rozumieniu tego przepisu, stanowiącym nieodwracalne skutki prawne, jest rozpoczęcie wykonywania jakichkolwiek czynności objętych koncesją, podczas gdy w rzeczywistości pojęcie to dotyczy wyłącznie rozpoczęcia wykonywania tej działalności (robót geologicznych), której podjęcia koncesja jest niezbędnym warunkiem, tj. takich, których nie można wykonywać nie posiadając odpowiedniej koncesji, i tylko rozpoczęcie takich robót można uznać za "nieodwracalne skutki prawne";

b) w konsekwencji błędnej wykładni, o której mowa w lit. a) powyżej, bezzasadnym przyjęciu, że rzekome (gdyż nie udowodnione) rozpoczęcie przez K. wykonywania koncesji bez wskazania konkretnych podejmowanych przez tę spółkę działań stanowi nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 1 p.p.g., co czyni wniosek Spółki o wstrzymanie wykonania bezprzedmiotowym;

3) art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku ze stosowanymi bezpośrednio art. 107 ust. 1 w związku z art. 108 ust. 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Komunikatem Komisji w sprawie egzekwowania prawa pomocy państwa przez sądy krajowe (2009/C 85/01), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo że konieczność wstrzymania wykonania wynika z obowiązków sądów krajowych do zapewnienia, w związku z nielegalną pomocą publiczną udzieloną przez Ministra K.;

Skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji, albo alternatywnie, o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Minister Środowiska i K. S.A. wnieśli o oddalenie zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może wydać na wniosek skarżącego postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o której można mówić, jeżeli jej rozmiary wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważone z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie, w tym przypadku decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zatem zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Należy także zauważyć, że sąd administracyjny wydając postanowienie na skutek rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej ma obowiązek, na podstawie art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. odnieść się do wskazanych w nim okoliczności oraz wyjaśnić, z jakich względów uznał, że w konkretnej sprawie nie występują przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek skarżącej tylko z tej przyczyny, że K. S.A. rozpoczęła działalność objętą koncesją, co oznacza, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 1 p.g.g., zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem WSA, w takiej sytuacji wydanie orzeczenia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji stało się bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji. Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 42 ust. 1 p.g.g. wprowadza odstępstwa od przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego nadzwyczajnych trybów wzruszania niezgodnych z prawem decyzji koncesyjnych.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 1 p.g.g. rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji nie może ich we własnym zakresie cofnąć, nie ma bowiem podstaw – ze względu na brak kompetencji i podstawy prawnej – do wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego mógłby wyeliminować z obrotu prawnego akt prawny, będący wynikiem nieważnej decyzji. Inaczej mówiąc, nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, ale których to skutków organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego, tj. takiego, do którego wszczęcia i prowadzenia jest powołany (por. Klimek Grzegorz, Komentarz do art. 42 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze [w:] Rakoczy Bartosz (red.), Karpus Karolina, Klimek Grzegorz, Maciejewska Joanna, Szalewska Małgorzata, Tyburek Michał, Walas Martyna, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz. Lex 2015, nr 478206).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoczęcie działalności objętej koncesją nie stanowi natomiast podstawy do uznania, że wstrzymanie wykonania decyzji o udzieleniu koncesji staje się bezprzedmiotowe. Zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, jak już to zostało podniesione, powoduje konsekwencje wyłącznie w zakresie możliwości wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie ma natomiast znaczenia przy ocenie kwestii udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Sąd pierwszej instancji nietrafnie zatem uznał, że wydanie orzeczenia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji stało się bezprzedmiotowe. Obowiązkiem Sądu było więc zbadanie czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające udzielenie ochrony tymczasowej. Tymczasem Sąd poprzestał na przedstawieniu ogólnych uwag dotyczących instytucji wstrzymania zaskarżonego aktu, natomiast nie odniósł się do okoliczności podniesionych przez skarżącą we wniosku, a mających znaczenie przy ocenie czy zaistniały przesłanki wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tych przesłanek, a korelatem tego obowiązku po stronie sądu jest powinność zbadania, czy powołane przez wnioskodawcę okoliczności można zakwalifikować jako niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej nie został jednak zbadany w opisany sposób.

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odnoszące się wprost do wniosku jest bardzo zwięzłe i nie pozwała na przyjęcie, że WSA przeanalizował wskazane przez skarżącą okoliczności, które miały przemawiać za uwzględnieniem wniosku. Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się co do istoty wniosku strony skarżącej, co uzasadniało stwierdzenie, że zażalenie jest zasadne.

Uwzględnienie wspomnianego środka odwoławczego powinno, co do zasady, wiązać się z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia reformatoryjnego (art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.). Nie jest to jednak możliwe, gdy Sąd pierwszej instancji w istocie uchylił się od rozpoznania wniosku strony, błędnie uznając postępowanie w tym zakresie za bezprzedmiotowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, respektowanie zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego powoduje, że w takim przypadku konieczne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie wniosku do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Sąd ten powinien bowiem wszechstronnie zbadać i ocenić, czy w sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej. Podkreślić przy tym należy, że rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wymaga rozważania zarówno interesu wnioskodawcy, jak i pozostałych uczestników postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.