III OZ 526/23 - Postanowienie

Data orzeczenia	2023-10-26	
Data wpływu	2023-10-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Sygn. powiązane	II SA/Po 370/23	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 53 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 15 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Tezy
Powiadomieniem o wysokości opłaty, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., jest pismo, w którym podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w sposób ostateczny zobowiązuje wnioskodawcę do uiszczenia opłaty w konkretnej wysokości. Dopiero takie pismo stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 370/23 o odrzuceniu skargi B. K. na akt Burmistrza Miasta i Gminy Września z dnia 5 maja 2023 r., nr WIK.RK.1431.21.2.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z 31 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Poznaniu odrzucił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 7 marca 2023 r. B. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Września o udostępnienie informacji publicznej w zakresie uchwalonych planów i wydatków funduszu sołeckiego za lata 2020, 2021 i 2022 (uchwał dotyczących planów sołeckich wraz protokołami z zebrań wiejskich, opisanych faktur dotyczących realizacji zaplanowanych wydatków sołeckich zarówno przez poszczególne sołectwa jak też i wydział księgowości Urzędu Miasta i Gmin Września) dla następujących sołectw: Kaczanowo, Neryngowo, Bardo, Psary Polskie, Sokołowo, Węgierki, Gutowo Wielkie.

W dniu 22 marca 2023 r. organ wezwał skarżącego do wezwania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. W odpowiedzi skarżący podał, że wniósł o przekazanie materiałów źródłowych, a więc informację publiczną prostą.

Pismem z 6 kwietnia 2023 r. Burmistrz powiadomił skarżącego o kosztach udostępnienia informacji publicznych, podając szczegółowe rozliczenie wysokości kosztów dodatkowych, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.): Łączny koszt przygotowania wnioskowanej informacji określono na kwotę 2049,64 zł. Pismo to doręczono skarżącemu 11 kwietnia 2023 r.

Pismem z 13 kwietnia 2023 r. skarżący wezwał Burmistrza do zaprzestania naruszania prawa w postaci żądania uiszczenia opłaty tytułem dodatkowych kosztów związanych z przygotowaniem informacji do udostępnienia zgodnie z wnioskiem. Jednocześnie wezwał organ do wykonania wniosku z 7 marca 2023 r. w pełnym zakresie.

W piśmie z 27 kwietnia 2023 r. Burmistrz poinformował skarżącego, że podtrzymuje w całości stanowisko wyrażone w powiadomieniu z 6 kwietnia 2023 r.

W dniu 5 maja 2023 r. organ udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji

i wezwał do zapłaty kwoty 2308,94 zł tytułem kosztów jej udostępnienia, wyjaśniając, że zmianie uległa szacowana wcześniej wysokość opłaty z tytułu dodatkowych kosztów poniesionych w związku z udostępnieniem informacji publicznej.

Pismem z 17 maja 2023 r. (data wpływu do organu – 18.05.2023 r.) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na "czynność Burmistrza Miasta i Gminy Września z 6 kwietnia 2023 r. o zobowiązaniu do uiszczenia kwoty 2.049,64 zł (zmienionej do kwoty 2.308,94 zł) tytułem pokrycia kosztów dodatkowych związanych z wnioskiem o udostępnienie informacji (znak sprawy: WIK.RK.1431.21.2023) wraz z pozostałymi pismami w sprawie (znak WIK.RK. 1431.21.1.2023, WIK.RK. 1431.21.2.2023 oraz WIK.RK. 1431.21.3.2023)".

Odrzucając skargę, sad pierwszej instancji wskazał, że skarżący poddał sądowej kontroli akt Burmistrza Miasta i Gminy Września z 6 kwietnia 2023 r. ustalający na podstawie art. 15 u.d.i.p. opłatę z tytułu udostępnienia informacji publicznej oraz wyjaśniający zasady ustalenia opłaty. Zatem właśnie to pismo stanowi o obowiązku poniesienia przez skarżącego opłaty z tytułu udostępnienia informacji publicznej, a tym samym stanowi akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Powyższe oznacza, że termin do wniesienia skargi na akt stanowiący powiadomienie o kosztach związanych z udostępnieniem informacji publicznej, wydany na podstawie art. 15 ust. 2 u.d.i.p., ustalany jest od daty doręczenia stronie powiadomienia o wysokości opłaty i zasadach jej ustalenia, natomiast ocena dochowania tego terminu przeprowadzana jest na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. Zdaniem tego sądu charakteru aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mają kolejne pisma organu, skierowane do skarżącego na skutek wezwania, jakie pismem z 13 kwietnia 2023 r. wniósł do organu (pismo oznaczone "odpowiedź na powiadomienie z dnia 6.04.2023 wraz z wezwaniem do zaniechania naruszenia prawa"). W odpowiedzi na to wezwanie Burmistrz pismem z 27 kwietnia 2023 r. poinformował skarżącego, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, natomiast pismem z 5 maja 2023 r. organ wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty, podając jej skonkretyzowaną wysokość (2308,94 zł). To ostatnie pismo w istocie stanowi wezwanie do uiszczenia opłaty na wskazany numer rachunku bankowego, natomiast nie jest to drugi akt, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Pismo z 5 maja 2023 r. stanowi następczą czynność wykonawczą w stosunku do aktu powiadomienia o opłacie z 6 kwietnia 2023 r. za udostępnienie informacji publicznej. Tym samym pismo

z 5 maja 2023 r. nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zdaniem sądu z akt sprawy wynika, że doręczenie skarżącemu zaskarżonego aktu z 6 kwietnia 2023 r. nastąpiło 11 kwietnia 2023 r. Natomiast skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została sporządzona z datą 17 maja 2023 r. i w dniu 18 maja 2023 r. została złożona osobiście przez skarżącego w Urzędzie Miasta i Gminy Września, zatem nastąpiło to po upływie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżącemu doręczono zaskarżony akt (termin ten mijał w czwartek 11 maja 2023 r.).

Zdaniem sądu z pism skarżącego wynika, że skarżący opierał się na nieobowiązującej już treści art. 53 § 2 p.p.s.a. Tymczasem przepis ten od dnia 1 czerwca 2017 r. nie wymaga, aby przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., koniecznym było wystąpienie do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Nowa treść art. 53 § 2 p.p.s.a. obowiązuje od ponad pięciu lat.

W ocenie sądu okoliczności sprawy nie przekonują za uznaniem, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, jaki można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy. Sąd ten uznał, że zauważony brak powiadomienia skarżącego przez organ o trybie i sposobie zaskarżenia pisma (aktu) z 6 kwietnia 2023 r. (co wynika z akt sprawy) nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sąd nie znalazł podstaw do skorzystania z możliwości, o jakiej mowa w art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a., co pozwoliłoby przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi, pomimo jej wniesienia z uchybieniem terminu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd ten skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Podniósł w nim, że pismo z 6 kwietnia 2023 r. było tylko wstępnym podaniem kosztów, skoro pismem z 5 maja 2023 r. organ podał ostateczne koszty w innej kwocie. Zatem termin na wniesienie przedmiotowej skargi zaczął bieg od daty doręczenia pisma z 5 maja 2023 r. Zwrócił uwagę, że na żadnym etapie postępowania przed organem nie był pouczany o prawie do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na akt Burmistrza Miasta i Gminy Września w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej,

o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Bezspornym jest, że akt ten podlega kognicji sądów administracyjnych i w związku z tym przysługuje na niego skarga.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

W niniejszej sprawie wnioskiem z 7 marca 2023 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Września o udostępnienie informacji publicznej w zakresie uchwalonych planów i wydatków funduszu sołeckiego za lata 2020, 2021 i 2022. Pismem z 6 kwietnia 2023 r. Burmistrz powiadomił skarżącego o kosztach udostępnienia informacji publicznych, podając szczegółowe rozliczenie wysokości kosztów dodatkowych, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p.: łączny koszt przygotowania wnioskowanej informacji określono na kwotę 2049,64 zł. Pismo to doręczono skarżącemu w dniu 11 kwietnia 2023 r. Pismem z 13 kwietnia 2023 r. skarżący wezwał Burmistrza do zaprzestania naruszania prawa w postaci żądania uiszczenia opłaty tytułem dodatkowych kosztów związanych z przygotowaniem informacji do udostępnienia zgodnie z wnioskiem. Jednocześnie wezwał organ do wykonania wniosku z 7 marca 2023 r. w pełnym zakresie. W piśmie z 27 kwietnia 2023 r. Burmistrz poinformował skarżącego, że podtrzymuje w całości stanowisko wyrażone w powiadomieniu z 6 kwietnia 2023 r. W dniu 5 maja 2023 r. organ udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji i wezwał do zapłaty kwoty 2308,94 zł tytułem kosztów jej udostępnienia, wyjaśniając, że zmianie uległa szacowana wcześniej wysokość opłaty z tytułu dodatkowych kosztów poniesionych w związku z udostępnieniem informacji publicznej.

Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, że pismo organu z 5 maja 2023 r. stanowi jedynie wezwanie do uiszczenia opłaty na wskazany numer rachunku bankowego, natomiast nie jest to drugi akt, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu Odwoławczego pismo z 5 maja 2023 r. stanowi swoiste uzupełnienie powiadomienia z 6 kwietnia 2023 r. i w istotny sposób je koryguje co do wysokości opłaty i co do elementów, które składają się na tę opłatę. Należy zauważyć, że w skardze skarżący faktycznie wskazał, jako zaskarżony akt, na powiadomienie Burmistrza z 6 kwietnia 2023 r., jednakże zastrzegł, że zaskarża ten akt razem ze zmienioną (podwyższoną) kwotą i wraz z pozostałymi pismami w sprawie. Być może żądanie skarżącego jest nieprecyzyjne co do podania konkretnego pisma, które skarżący chce poddać kontroli sądu administracyjnego, aczkolwiek ze skargi można wywieść, że jego intencją było zaskarżenie obowiązku ponoszenia opłaty za udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Obowiązek ten został ostatecznie określony w piśmie z 5 maja 2023 r., zatem właśnie to pismo należy uznać za powiadomienie o wysokości opłaty, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a co za tym idzie to pismo z 5 maja 2023 r. stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem to w tym piśmie organ ostatecznie nałożył na skarżącego obowiązek uiszczenia określonej w nim opłaty w niniejszej sprawie. Jednocześnie należy zauważyć, że w piśmie z 6 kwietnia 2023 r. organ w kompleksowy sposób opisał sposób wyliczenia ww. opłaty, zatem w niniejszej sprawie należy przyjąć, że zasady ponoszenia przedmiotowej opłaty zostały określone w piśmie z 6 kwietnia 2023 r., zaś ostateczna ich wysokość

i dane potrzebne do jej ustalenia wynikają z pisma z 5 maja 2023 r. Nielogicznym byłoby przyjęcie, że skarżący powinien był wnieść skargę na pismo z 6 kwietnia 2023 r., bowiem określony w nim obowiązek uiszczenia opłaty jest inny od tego, który został określony w piśmie z 5 maja 2023 r., przy czym oba te obowiązki dotyczą tej samej sprawy. Reasumując, powiadomieniem o wysokości opłaty, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., jest pismo, w którym podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w sposób ostateczny zobowiązuje wnioskodawcę do uiszczenia opłaty w konkretnej wysokości. Dopiero takie pismo stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, należało przyjąć, że ostatecznie ukształtowanym powiadomieniem wnioskodawcy o wysokości opłaty jest pismo z 5 maja 2023 r. Zatem to od daty doręczenia tego pisma należało liczyć termin na wniesienie przedmiotowej skargi.

W aktach sprawy wprawdzie brakuje dowodu doręczenia skarżącemu pisma z 5 maja 2023 r., aczkolwiek przedmiotowa skarga została wniesiona 18 maja 2023 r., a więc 13 dni od sporządzenia tego pisma. Należy więc przyjąć, że skarżący wniósł ją w ustawowym terminie. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę po terminie do jej wniesienia, a co za tym idzie – nietrafnie ją z tego powodu odrzucił oraz niepotrzebnie zwrócił stronie uiszczony wpis od skargi. Sąd ten naruszył więc art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.