II SA/Łd 13/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-03-14	
Data wpływu	2024-01-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 1202/24	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 344; art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1, art. 129 ust. 5; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)	
Sentencja
Dnia 14 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , Protokolant Specjalista Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. w Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 6 listopada 2023 roku nr GN-III.7581.168.2023.AW w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w Pabianicach z dnia 19 kwietnia 2023 roku znak: GG.683.6.2021.	
Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki, decyzją z 6 listopada 2023 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty Pabianickiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 19 kwietnia 2023 r., orzekającą o odmowie ustalenia Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. odszkodowania za nieruchomość, położoną w gminie D., oznaczoną jako działki nr: [...] o pow. 0,0762 ha, [...] o pow. 0,3716 ha i [...] o pow. 0,7943 ha, obręb [...] D., dla której w Sądzie Rejonowym w P. [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 7 stycznia 2021 r. PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. wystąpiły do Starosty Pabianickiego o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, położoną w miejscowości D., oznaczoną jako działki nr [...], [...] i [...]

Decyzją z 25 lutego 2022 r. Starosta Pabianicki ustalił na rzecz wnioskodawcy odszkodowanie za działki nr [...], [...] i [...]. Orzeczenie to zostało uchylone w całości decyzją Wojewody Łódzkiego z 19 października 2022 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzją z 19 kwietnia 2023 r. Starosta Pabianicki, na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. - u.g.n.) odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki, wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. z uwagi na fakt, iż nie została spełniona przesłanka przejścia z mocy prawa działek nr [...], nr [...] i nr [...] na rzecz Gminy D.. Organ dodał, że w dniu wydania decyzji podziałowej żadna z nich nie była przeznaczona pod drogę publiczną w planie miejscowym.

W odwołaniu Wójt Gminy D. wskazał na naruszenie:

- art. 98 ust. 1 u.g.n., poprzez błąd wykładni i jego niewłaściwe zastosowanie, i uznanie, że decyzja podziałowa nie wywołała skutku w postaci przejścia własności działki drogowej na rzecz Gminy D.;

- art. 6 k.p.a., poprzez odmowę uznania mocy uchwały Rady Gminy D. z dnia 30 października 2000 r. nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych, pomimo, iż uchwała ta nie została uchylona w dacie wydania zaskarżonej decyzji ani też nie stwierdzono jej nieważności.

Z kolei Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. w odwołaniu wskazało na naruszenie:

- art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i sprzeczne z brzmieniem ww. przepisu przyjęcie, że organy orzekające w sprawie ustalenia odszkodowania są uprawnione do samodzielnego badania przesłanek wydania decyzji podziałowej i jej skutku;

- art. 16 § 1 k.p.a., poprzez nieuprawnione, sprzeczne z zasadą trwałości decyzji administracyjnej, kwestionowanie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, na podstawie której został dokonany prawomocny wpis w księdze wieczystej.

Wojewoda Łódzki, utrzymując w mocy decyzje Starosty Pabianickiego wyjaśnił, że decyzją z 5 czerwca 2017 r. Wójt Gminy D. zatwierdził na wniosek PGL Lasów Państwowych Nadleśnictwo K. podział nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym D., gm. D., oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...]. W wyniku podziału powstały m.in.: działki nr [...], [...] i [...] W uzasadnieniu decyzji wskazano na drogowe przeznaczenie ww. nieruchomości. Decyzja stała się ostateczna z dniem 4 lipca 2017 r.

Dalej organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że organ orzekający w przedmiocie odszkodowania samodzielnie musi ocenić, czy w danej sprawie nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. czy konkretna działka wobec podziału została wydzielona pod drogę publiczną i tym samym przeszła na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa. Jak zaznaczył Wojewoda w decyzji podziałowej wskazano, iż podział jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia 22 czerwca 2004 r. Ponadto zaznaczono, iż działki gruntu oznaczone numerami [...], [...] i [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną, a powyższe nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji Wójta Gminy D. z 5 czerwca 2017 r., a jedynie stanowi element jej uzasadnienia. W aktach organu pierwszej instancji znajduje się wypis z planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., zgodnie z którym działka nr [...], według stanu na dzień 5 czerwca 2017 r. położona była na terenie oznaczonym symbolem A.L.P., zaś działki nr [...] i [...] położone były na obszarze opisanym symbolem KW. Zgodnie z zapisami § 6 uchwały nr [...] symbolem ALP oznaczone były tereny lasów Skarbu Państwa, będące w administracji lasów państwowych. Stosownie do § 7 ust. 1 plan wyznacza "Tereny dróg — K" z podstawowym przeznaczeniem pod drogi i urządzenia związane z ich obsługą". Symbolem KW oznaczono niepubliczne drogi wewnętrzne "W". W ust. 2 plan ustala podział dróg publicznych ze względów funkcjonalno-technicznych na klasy "G", "L" i "D".

Zdaniem organu z powyższych ustaleń wynika, iż żadna z działek objętych niniejszym postępowaniem, w dniu wydania decyzji podziałowej, nie była przeznaczona pod drogę publiczną w planie miejscowym. Również w postanowieniu Wójta Gminy D. z 8 września 2016 r., wydanym na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., wskazane zostało, iż działki nr [...], [...] i [...] w wydzielanej części przeznaczone są pod drogę wewnętrzną (symbol KW), pozostała część działek przeznaczona jest pod lasy. W konsekwencji w dniu wydania decyzji podziałowej sporne działki nie były przeznaczone w dokumencie planistycznym pod drogi publiczne. W ocenie Wojewody Łódzkiego dla konieczności wydzielenia w decyzji podziałowej części działki pod drogę publiczną kluczowe pozostaje przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a skutki prawne określone w art. 98 ust. 1 u.g.n. powstają tylko wtedy, gdy przedmiotem wniosku o podział nieruchomości jest wydzielenie odrębnej działki gruntu w całości przeznaczonej pod drogę publiczną.

Wojewoda dodał, że w odwołaniu Wójt Gminy D. wskazał na funkcjonowanie w obrocie prawnym uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia 30 października 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych na obszarze Gminy D. oraz, że w treści ww. uchwały w Sołectwie B. wymieniono drogę gminną od drogi woj. [...] do [...] o długości 1 km. Zgodnie z oświadczeniem Wójta Gminy D., zawartym w piśmie z dnia 21 czerwca 2022 r., przedmiotowa droga tzw. "[...]" stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Wobec tego organ stopnia wojewódzkiego wyjaśnił, że przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega, a droga urządzona na gruncie, który nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. Aby droga była uznana w świetle prawa za publiczną musi stanowić własność organu publicznoprawnego i w drodze aktu prawnego zaliczona do danej kategorii dróg. Nadanie kategorii drogi publicznej przed jej wyodrębnieniem planistycznym, ewidencyjnym i prawnym oraz budowlanym nie jest możliwie, ponieważ nie istnieje jeszcze przedmiot nadania kategorii. Wobec tego organ uznał, że w momencie podjęcia przez Radę Gminy D. uchwały w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych na obszarze gminy D. sporne grunty, na których zlokalizowano drogę gminną od drogi woj. [...] do [...] o długości 1 km, musiały stanowić własność Gminy D., bowiem tylko wówczas mogła zostać podjęta uchwała o takiej treści. Zauważono także, iż plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący działki będące przedmiotem niniejszego postępowania został przyjęty po dacie ww. uchwały.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewoda Łódzki podzielił stanowisko Starosty Pabianickiego, iż w niniejszej sprawie brak podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

W skardze Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. w Ł., zarzuciło naruszenie:

- art. 6 k.p.a., w związku z art. 3651 k.p.c. i art. 6268 § 6 k.p.c. oraz art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez brak rozważenia i uwzględnienia w sprawie, że zgodnie z prawomocnym wpisem do księgi wieczystej (a zatem zgodnie z prawomocnym orzeczeniem sądu) Gmina D. jest właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem, a podstawę wpisu stanowi decyzja Wójta Gminy D. z 5 czerwca 2017 r.;

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, tj. brak zbadania, kto wg treści księgi wieczystej jest właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem i na jakiej podstawie;

- art. 16 § 1 k.p.a., poprzez nieuprawnione, sprzeczne z zasadą trwałości decyzji administracyjnej kwestionowanie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na podstawie której został dokonany prawomocny wpis w księdze wieczystej;

- art. 98 § 3, w związku z art. 98 § 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i sprzeczne z brzmieniem ww. przepisu przyjęcie, że organy orzekające w sprawie ustalenia odszkodowania są uprawnione do samodzielnego badania przestanek wydania decyzji podziałowej j jej skutku cywilnoprawnego wbrew samej decyzji podziałowej i prawomocnemu orzeczeniu sądowemu.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie Łódzkiemu do ponownego rozpoznania.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Zgodnie z treścią decyzji Wójta Gminy D. z 5 czerwca 2017 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym D. gm. D., oznaczonych jako dziatki [...], [...] i [...], powstałe działki dz. [...], [...] i [...], przeznaczone zostały pod drogę publiczną. Na podstawie powyższej decyzji, która stała się prawomocna 4 lipca 2017 r. Sąd Rejonowy w P. założył księgę wieczystą dla działek [...], [...] i [...], wpisując jako ich właściciela Gminę D.. Wpis jest prawomocny, co oznacza, że prawo własności Gminy korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i jako orzeczenie sądowe, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Dodatkowo, na zasadzie art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej, a właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest wyłącznie sąd powszechny.

W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji, mimo zarzutu skarżącego, nie uwzględnił treści księgi wieczystej w rozpoznawanej sprawie i orzekł w sposób jednoznacznie sprzeczny w treścią księgi wieczystej. Dodatkowo pominął fakt, że decyzja podziałowa wskazywała, na jakiej podstawie została wydana i był to art. 98 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w uzasadnieniu decyzji wskazano również skutek prawny zastosowania tej podstawy — przejście prawa własności działek na rzecz Gminy D.. W ocenie strony skarżącej dla przyjęcia innej podstawy prawnej wydania decyzji i innego jej skutku, decyzja taka winna być w pierwszej kolejności wyeliminowana z porządku prawnego, a tak się nie stało. i służy jej tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. W ocenie skarżącego, organ przekroczył zakres swoich uprawnień dokonując samodzielnych ustaleń w zakresie podstawy prawnej decyzji i uzasadnienia (a zatem jej integralnych elementów), pomimo, że decyzja podziałowa wyraźnie wskazywała na podstawę prawną i skutek tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Mając powyższe na uwadze sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Pabianickiego o odmowie ustalenia Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie D., oznaczoną jako działki nr: [...], [...] i [...], obręb [...] D..

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 98 ust, 3, w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1 u.g.n., a odmowę ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. za nieruchomość przejętą przez jednostkę samorządu terytorialnego organy uzasadniły przede wszystkim tym, że z treści planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia 22 czerwca 2004 r., jak i decyzji Wójta Gminy D. z 5 czerwca 2017 r., zatwierdzającej podział nie wynika, że sporne działki - wskutek dokonanego podziału - zostały przeznaczone pod drogę publiczną. Zdaniem Wojewody Łódzkiego żadna z działek objętych postępowaniem w dniu wydania decyzji podziałowej nie była przeznaczona pod drogę publiczną w planie miejscowym, co potwierdzać ma także treść postanowienia Wójta Gminy D. z 8 września 2016 r., wydanego na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., (działki przeznaczone pod drogę wewnętrzną). Zdaniem organu na okoliczność tą nie ma także wpływu treść uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia 30 października 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych na obszarze Gminy D..

Sąd takiego stanowiska nie aprobuje.

Stosownie do treści art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. (...) Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (art. 98 ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3). Stosownie do brzmienia art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Dla wykazania przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego, konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków: z treści decyzji podziałowej jednoznacznie wynikać musi, że konkretna działka gruntu na wniosek właściciela, została wydzielona pod drogę publiczną; decyzja podziałowa stała się ostateczna i stanowi dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia prawa własności gruntu przez podmiot publiczny z mocy prawa, z dniem w którym owa decyzja stała się ostateczna i może wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego (por. wyroki NSA z 20 maja 2014 r., I OSK 2681/12; z 8 marca 2018 r., I OSK 748/16; z 28 marca 2022 r., I OSK 1204/21;). O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (zob. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11; z 10 września 2014r., I OSK 229/13; z 7 lutego 2017 r. I OSK 1810/16).

Wobec tego podkreślić należy, że organy w ramach postępowania, prowadzonego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną nie mogły uczynić przedmiotem kontroli prawidłowości (w tym zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego) ostatecznej decyzji podziałowej z 5 czerwca 2017 r., na podstawie której strona skarżąca domaga się odszkodowania za działki wydzielone pod drogę publiczną. Rozstrzygnięcie to podlegało odrębnemu zaskarżeniu, z której to możliwości nie skorzystano. Skoro decyzja podziałowa ma charakter ostateczny, to wszelkie zarzuty co do jej treści, czy też wadliwości pozostają poza oceną w przedmiotowej sprawie. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (zob. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1545/15). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. Skoro tak, to decyzji tej nie można pominąć dopóki funkcjonuje ona w obrocie prawnym. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym w k.p.a.

W konsekwencji zarówno sąd administracyjny, jak i organ administracji publicznej właściwy w przedmiocie orzekania o odszkodowaniu za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest związany treścią zawartego w decyzji podziałowej rozstrzygnięcia. Przejście działek wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów publicznych jest formą wywłaszczenia, które następuje z mocy prawa i z tego względu przysługuje właścicielowi odszkodowanie, które zgodnie z nakazem zawartym w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP powinno być odszkodowaniem słusznym. Aby jednak można było mówić o prawie do słusznego odszkodowania zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. musi zostać spełniona przesłanka z art. 98 ust. 1 tej ustawy, to jest nastąpić przejście prawa własności nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów w tym przepisie wymienionych. Zatem zasadniczym elementem ustaleń stanu faktycznego sprawy jest, czy nieruchomość składająca się z działek oznaczonych nr [...], [...] i [...] przeszła na własność samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości skarżącego, która podlegała podziałowi.

Jak już wskazano, o tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n., przy czym, jak zaakcentowano już wyżej, o charakterze wydzielonej drogi nie przesądza, wbrew stanowisku Wojewody Łódzkiego organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania ani organ nie może już skutecznie podnosić zarzutu, iż dana działka nie została wydzielona pod drogę publiczną, której jest (lub ma być) właścicielem, ani też właściciel nie może skutecznie wywodzić, że inny jest charakter dróg wydzielonych w toku podziału, czy przeznaczenie działki jest inne niż wynika to z samej decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Starosta nie może zatem, jak wywodzi Wojewoda, sam we własnym zakresie prowadzić postępowania wyjaśniającego odnośnie do tego, czy skutkiem decyzji zatwierdzającej podział było wydzielenie działki pod drogę publiczną, przy tym pod jaką drogę publiczną.

Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że decyzja podziałowa stanowi podstawę do ujawnienia zmian w zakresie prawa własności w księgach wieczystych. Sąd wieczystoksięgowy w toku postępowania o wpis bada jedynie treść i formę wniosku, a także treść i formę dołączonych do niego dokumentów. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 6268 § 2 k.p.c. sąd nie rozstrzyga sporów istnienie lub nieistnienie prawa, które podlega wpisowi. Oznacza to zatem, że to z decyzji podziałowej musi wynikać jaka nieruchomość przeszła z mocy prawa na określony podmiot publicznoprawny. Jeżeli decyzja ta jest nieprawidłowa nie jest możliwe prowadzenie w ramach innego postępowania czynności mających na celu ustalenie zaistnienia zmian w prawie własności określonej działki w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. Możliwe jest jedynie skorzystanie z przewidzianych w k.p.a. trybów wzruszenia decyzji ostatecznej.

Wojewoda odwoływał się również do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co dążył do wykazania, że uwzględnienie zapisów planu w tym uwzględnienie zawartych w nim oznaczeń winno doprowadzić do wniosku, iż sporne działki nie zostały przeznaczone pod drogi publiczne, a jedynie pod tereny lasów państwowych (ALP) oraz dróg wewnętrznych (KW). Podkreślić zatem jeszcze raz należy, że wykazanie przejścia prawa własności na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. determinowane jest treścią decyzji podziałowej. Kwestie zgodności decyzji podziałowej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogły być rozważane w toku ewentualnego postępowania odwoławczego, którego nie wszczęto, ewentualnie w toku postępowania nadzwyczajnego (por. wyroki NSA z 28 maja 2021 r. I OSK 2861/20; z 28 marca 2022 r., I OSK 1204/21).

W rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. został nadany 8 stycznia 2021 r. z uwagi na to, że działki [...],[...] i [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną, wskutek decyzji Wójta Gminy D. z 5 czerwca 2017 r. nr RGN 6831.18.2016, zatwierdzającej podział nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym D. gm. D., oznaczonych jako dziatki [...], [...] i [...], w wyniku której powstały właśnie działki [...], [...] i [...] Zgodnie z treścią decyzji podziałowej zostały wydzielone pod drogę publiczną, na podstawie art. 98 u.g.n. i przeszły z mocy prawa na własność Gminy D. z dniem w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, tj. z dniem 4 lipca 2017 r. W decyzji tej wskazano, że za działki [...], [...] i [...] przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a Gminą D.. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 93 ust. 1 i ust. 3, art. 96 ust. 1 i art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie powyższej decyzji Sąd Rejonowy w P. założył księgę wieczystą dla ww. działek, wpisując jako ich właściciela Gminę D., a wpis korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 23 maja 2023 r., II OSK 3333/19 domniemanie, o którym mowa w art. 3 u.k.w.i.h., nakazujące traktować prawo jawne z księgi wieczystej jako wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest domniemaniem wzruszalnym (...). Domniemanie to nie może jednak być wzruszone w sprawie administracyjnej. W żadnej mierze takiego domniemania nie może obalić organ administracyjny, który jest związany treścią wpisu. Wpis do księgi wieczystej, po myśli art. 6268 § 6 k.p.c. jest orzeczeniem, którego organ nie może podważać ani modyfikować. Dopuszczenie badania w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji możliwość odmiennej oceny przesłanki - przysługiwania Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności - oznaczałoby wkraczanie władzy administracyjnej w sferę poddaną władzy sądowniczej. Oznaczałoby też akceptację dla równoległego funkcjonowania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Nie zmienia tego treść przywołanych przez Wojewodę orzeczeń sądów administracyjnych, a to z tego względu, że jak słusznie wskazano w skardze wyroki te odnosiły się do sytuacji, w których z decyzji podziałowych nie wynikała podstawa z art. 98 § 1 u.g.n., ani też nie było w jednoznacznej wzmianki o skutku prawnym decyzji. To w takich sytuacjach organ orzekający w sprawie odszkodowania ma prawo samodzielnie ustalić czy doszło do przejścia prawa własności na podmiot publicznoprawny w ramach decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Z wyroków tych, wbrew stanowisku Wojewody, nie wynika prawo do kwestionowania przez organ administracji, w toku postepowania o ustalenia odszkodowania, postanowień decyzji podziałowej, z której jasno wynika, że działki zostały wydzielone pod drogę publiczną, a jedynie wynika kompetencja organu do zbadania, czy w ramach ostatecznej decyzji podziałowej wystąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. czy doszło z mocy prawa do przejścia nieruchomości na podmiot publicznoprawny w wyniku zatwierdzonego podziału.

Uwzględniając powyższe sąd nie podziela stanowiska organów wyrażonego w wydanych w sprawie decyzjach.

Wbrew twierdzeniu organów, w uzasadnieniu powołanej decyzji Wójta Gminy D. z 5 czerwca 2017 r. znajduje się jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogę publiczną, na podstawie art. 98 u.g.n. i przeszły z mocy prawa na własność Gminy D. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna oraz, że za działki [...], [...] i [...] przysługuje odszkodowanie. Przejście na podmiot publicznoprawny własności działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy samego prawa, a zatem bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnej decyzji czy osobnego rozstrzygnięcia. Z treści cytowanego art. 98 ust. 1 u.g.n. wprost wynika, że skutek w postaci przejścia prawa własności następuje z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z kolei przepis art. 98 ust. 2 u.g.n. ustanawia obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej przez właściwy organ prawa własności działki przejętej pod drogę publiczną, co w niniejszej sprawie uczyniono. W uzasadnieniu decyzji podziałowej z 5 czerwca 2017 r. wprost stwierdzono, że podział jest zgodny z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia 22 czerwca 2004 r. Ponadto nie jest kwestionowane, że podjęta została, na podstawie art. 7 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych stosowna uchwała z 30 października 200 r. [...] r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych na obszarze Gminy D., odnosząca się także do drogi gminnej - od drogi woj. [...] do [...], pod którą wywłaszczono przedmiotowe działki. Poza tym uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego z 13 września 2006 r. w sprawie nadania numerów drogom publicznym gminnym na obszarze województwa łódzkiego drodze do [...] nadano numer ([...]). Dodatkowo zawiadomienie Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego z 5 maja 2019 r. wskazuje na to, że 1 marca 2019 r. wydana została decyzja Wojewody Łódzkiego nr 43/19, udzielająca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] węzeł P., której zakresem objęto także przebudowę ww. drogi gminnej nr [...] (działka [...] obręb D.).

W konsekwencji zachodzą pełne podstawy do przyjęcia, że przedmiotowe działki gruntu zostały wydzielone pod drogę publiczną, a w wyniku wydania decyzji podziałowej, która uzyskała walor decyzji ostatecznej strona skarżąca utraciła prawo własności ww. działek przeznaczonych pod drogę publiczną, które przeszło na Gminę D.. Użyte w art. 98 ust. 1 u.g.n. sformułowanie "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe" wiąże się z kwestią, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Dlatego powszechnie uważa się, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu (zob. wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2023 r., II SA/Kr 1108/22).

Podnieść ponadto należy, że przy wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. uwzględnić należy treść wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36, poz. 175). Trybunał stwierdził, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, a nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, należy zaliczyć do dróg publicznych. Trybunał przyjął również, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono.

W związku z powyższym sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało wpływ na wynik sprawy i dlatego skargę należało uwzględnić. Organy rozstrzygając ponownie sprawę z wniosku strony skarżącej o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Ze wskazanych powodów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.