II OSK 429/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-03-23	
Data wpływu	2010-02-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Bujko /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Wiesław Kisiel /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Łd 443/09	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art 50 ust 4; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227; art 72 ust 1 pkt 3; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 09 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 443/09 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Grabica decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., po kolejnym rozpatrzeniu wniosku A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] Nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości nr ewid. [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że spełnione zostały wymogi określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi i uzyskała wymagane uzgodnienia innych organów.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele działek nr ewid. [...] – skarżący, P.S. i G.W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchyliło decyzję I instancji w zakresie określenia oznaczenia terenu i cech projektowanej inwestycji i ustaliło dla A. lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego wskazując, że znajdować ma się ona na terenie nieruchomości nr ewid. [...]. Jednocześnie organ szczegółowo określił elementy przewidzianej inwestycji z podaniem ich istotnych parametrów technicznych, w tym mocy i rodzaju zastosowanych anten sektorowych i radioliniowych.

Organ wskazał, że nie znajduje uzasadnienia argument, iż wniosek inwestora nie określał charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Do wniosku inwestor dołączył "Opis planowanej inwestycji" oraz "Informację o przedsięwzięciu polegającym na budowie stacji bazowej telefonii wraz z identyfikacją przedsięwzięcia w zakresie procedury oceny oddziaływania na środowisko". Dokumenty te zostały opracowane przez osoby uprawnione i zawierają charakterystykę planowanej inwestycji. Z charakterystyki przedsięwzięcia przedstawionej przez inwestora wynika, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ wyjaśnił, że przepis art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja lokalizująca stację bazową telefonii komórkowej powinna zawierać parametry techniczne inwestycji, konkretnie wskazywać z ilu anten i jakiego typu, jakiej mocy ma składać się planowana wieża telekomunikacyjna. Precyzyjne wskazanie w decyzji tych elementów jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Z racji tego, że decyzja I instancji nie zawierała tych elementów, organ uznał, że powinna być ona uchylona w tej części. Organ uchylił także decyzję I instancji w zakresie oznaczenia terenu projektowanej inwestycji. Organ I instancji ustalił lokalizację inwestycji na działkach nr ewid. [...]. Tymczasem, jak to wynika z wniosku inwestora oraz załączonej do wniosku mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, planowana inwestycja lokowana będzie na terenie działek nr ewid. [...].

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący S.P.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej przedstawionych w toku postępowania administracyjnego, jak i w treści skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że duża jej część poprzez podnoszenie, że inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, kwestionuje ustalenia dokumentów złożonych przez inwestora. Tym niemniej, złożona przez inwestora dokumentacja została opracowana przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami w odpowiednim zakresie. Dokumenty te zawierają wszystkie niezbędne informacje. Skoro w toku niniejszego postępowania nie zostały opracowane dokumenty, które inaczej (odmiennie) określałaby zakres negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, to za wiążące uznać należy te dokumenty, które w toku sprawy administracyjnej zostały opracowane i stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że strona zarzuciła naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z regulacją art. 174 tej ustawy, wchodzi ona w życie z dniem 15 listopada 2008 r., z wyjątkiem art. 121 i 123 ust. 1, które wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, czyli z dniem 7 listopada 2008 r. Jednakże, do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli przed dniem 15 listopada 2008 r., a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W tym przepisie wprowadzono szczególne uregulowanie odnoszące się do decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194). Te szczególne uregulowania przewidziane w art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...], nie znajdują jednak zastosowania w sprawie. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wnioskiem, który wpłynął do organu I instancji w dniu 5 grudnia 2007 r. Do dnia 15 listopada 2008 r. sprawa nie była zakończona wydaniem ostatecznej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał więc, iż skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów a zaskarżona nią decyzja odpowiada obowiązującemu prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:

1. art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ustalenia czy projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę i poddany uzgodnieniom;

2. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w związku z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez zaakceptowanie mapy zawierającej tylko linie rozgraniczające teren inwestycji zamiast mapy obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać;

3. art. 53 ust. 1 ustawy w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że postanowienia zapadłe w trybie art. 106 k.p.a. nie muszą być obwieszczane ani doręczane wszystkim stronom postępowania oraz mogą one opiniować niekompletny projekt decyzji;

4. art. 7–9, art. 11, art. 15, art. 77 § 3 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do kwestii wymagań decyzji środowiskowej pomimo sprzecznego stanowiska organów.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozważając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu wyłącznie przyczyny uzasadniające nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że NSA jest związany zarówno jej podstawami określonymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a., jak i jej wnioskami. Oznacza to, że Sąd może badać wyłącznie to, czy w sprawie rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej i nie może jednocześnie badać czy nie doszło także do naruszenia innych przepisów, których skarżący nie wskazał w tej skardze.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia art. 50 ust. 4, art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 7, 8, 9, 11, 15, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisu art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący dostrzegł w braku ustalenia przez Sąd I instancji czy projekt decyzji zawierający typy anten i charakterystykę inwestycji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę i poddany stosownym uzgodnieniom. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 4 wymienionej ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Zarzut naruszenia tego przepisu jest nieuzasadniony. Z treści decyzji Wójta Gminy Grabica z dnia [...] stycznia 2009 r. wynika, że jej projekt sporządziła mgr inż. arch. L.P. wpisana na listę członków Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów pod numerem [...]. Decyzja ta została tylko częściowo zmieniona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia [...] marca 2009 r. a z jej treści nie wynika, by projekt jej sporządzał członek samorządu zawodowego architektów czy urbanistów. Należy jednak mieć na względzie, że organ drugiej instancji dokonał tylko stosunkowo niewielkich zmian w decyzji pierwszoinstancyjnej, prostując jej błędne oznaczenie terenu inwestycji oraz precyzując cechy tej inwestycji zgodnie z dokumentacją techniczną stanowiącą także podstawę decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy nie wydał więc nowej decyzji zawierającej odmienne rozstrzygnięcie a tylko sprostował i doprecyzował jej treść ustaloną w projekcie sporządzonym przez członka samorządu zawodowego architektów. Obie decyzje, wydane przez organy obu instancji, są więc co do istoty identyczne. W sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie nie można więc uznać, że doszło do naruszenia art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolejny zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy strona wnosząca skargę kasacyjną widzi w "zaakceptowaniu mapy zawierającej tylko linie rozgraniczające teren inwestycji zamiast mapy obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać". Wskazany przepis odnosi się do formalnych wymogów wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego a zarzut jego obrazy jest sprzeczny z treścią zebranego w sprawie materiału. Wnioskodawca załączył bowiem do wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dokumentację techniczną tej inwestycji zawartą w opracowaniach oznaczonych jako "opis planowanej inwestycji" i "informacja o przedsięwzięciu polegającym na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej". Dokumentacja ta zawiera zarówno określenie granic trenu objętego wnioskiem na mapie odpowiadającej wymogom z omawianego przepisu jak i obszar przewidzianego oddziaływania inwestycji. Na mapie sporządzonej w skali 1:1000 zostało przedstawione usytuowanie inwestycji a w postaci załączników oznaczonych nr 1, 2 i 3 do "informacji o przedsięwzięciu" przedstawiono obszar oddziaływania tej inwestycji na sąsiadujący obszar. Z dokumentacji tej wynika, że ze względu na zasięg projektowanych anten jak i wysokość ich zamontowania w strefie szkodliwego promieniowania elektromagnetycznego nie będą przebywały żadne osoby a instalacja nie będzie szkodliwie oddziaływać na najbliższe otoczenie.

Stawiając zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podniósł, iż Sąd I instancji niezasadnie uznał, że postanowienia organów uzgadniających lokalizację inwestycji zapadłe w trybie art. 106 k.p.a. nie muszą być obwieszczane ani doręczane wszystkim stronom postępowania oraz mogą one opiniować niekompletny projekt decyzji. W kwestii tej należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wyraził poglądu, jaki przypisano mu w skardze kasacyjnej. Sąd stwierdził tylko, że w sprawie miały miejsce wymagane prawem uzgodnienia dokonane w obowiązującym trybie i stwierdzenie to należy uznać za uzasadnione. Z art. 53 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji końcowej strony zawiadamia się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Tylko inwestora i właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje, zawiadamia się na piśmie. Przewidziany tym przepisem tryb doręczania dotyczy również postanowień uzgadniających lokalizację inwestycji (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne – komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2008, s. 419). W rozpoznawanej sprawie na piśmie o wydanych postanowieniach byli zawiadomieni tylko inwestor i właściciele działek nr [...]. Natomiast w stosunku do innych stron przyjmowano zawiadomienie w drodze ogłoszeń o wydawanych w sprawie postanowieniach i decyzji przez organ prowadzący sprawę w I instancji. Postanowienia uzgadniające zapadły wprawdzie w stosunku do projektu decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz decyzja organu drugiej instancji – w istocie rzeczy nie różniła się od decyzji wydanej przez Wójta gminy. Również zarzutu naruszenia art. 53 ust. 1 omawianej ustawy należy uznać za nietrafny.

Zarzut naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych strona skarżąca uzasadniła sprzecznością pomiędzy decyzją pierwszej i drugiej instancji co do wymagań dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W sprawie stała się ostateczna decyzja organu II instancji, która stwierdziła, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w świetle obowiązujących przepisów nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta zawiera przekonywujące uzasadnienie prawne przyjętego przez organ stanowiska. Skarga kasacyjna nie podważyła tego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna podlega więc oddaleniu, jako nieuzasadniona, na podstawie art. 184 p.p.s.a.