I OSK 1011/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-05-18	
Data wpływu	2006-07-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Bujko
Jerzy Krupiński /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Inne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 2459/05	
Skarżony organ	Prezes Instytutu Pamięci Narodowej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Jerzy Krupiński – spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2459/05 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2459/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. S., uchylił postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzające postanowienie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Postanowieniem z dnia [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...], odmawiające wydania R. S. zaświadczenia stwierdzającego, że jest on osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. nr 155, poz. 1016, ze zm. – zwanej dalej ustawą o IPN).

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w zasobach archiwalnych IPN brak jest dokumentów wskazujących na to, że R. S. jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu ustawy o IPN. Odnaleziono jedynie akta, które dotyczą śledztwa w sprawie podejrzenia o dokonanie przez wnioskodawcę nadużyć na szkodę Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, czyli przestępstwa gospodarczego. Innych materiałów odnoszących się do działalności wnioskodawcy w "Solidarności" nie odnaleziono. W ocenie organu, nie mogą być uznane za pokrzywdzone w rozumieniu art. 6 ustawy o IPN te osoby, w stosunku do których zbieranie informacji przez organy bezpieczeństwa państwa, w tym w sposób tajny, miało związek tylko z przestępstwem kryminalnym.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł R. S., żądając jego uchylenia. W skardze skarżący wskazał, iż domaga się udostępnienia mu wszystkich dokumentów dotyczących jego osoby; jednocześnie podniósł, iż o status pokrzywdzonego ubiega się od 14 marca 2001 r., bowiem uważa, iż jako Inspektor Najwyższej Izby Kontroli, był inwigilowany przez służby bezpieczeństwa z tej przyczyny, że ujawnił nadużycia dokonywane przez inne osoby. W konsekwencji, w oparciu o sfabrykowane przez służbę bezpieczeństwa dokumenty, został skazany, czego skutki ponosi do dnia dzisiejszego. Ponadto wskazał, iż po wydaniu przez IPN zaświadczenia odmawiającego mu statusu osoby pokrzywdzonej, w wyniku jego interwencji odnalazła się jeszcze jedna teczka dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę podniósł, iż organ naruszył art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu naruszenie wskazanego wyżej przepisu polega na tym, iż organ nie dokonał w stosunku do skarżącego konkretyzacji normy prawa materialnego w formie decyzji administracyjnej, wadliwie stosując w to miejsce procedurę przewidzianą w dziale VII K.p.a., dotyczącą wydawania zaświadczeń. Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, zgodnie z którym załatwienie spraw jednostki w przedmiocie statusu pokrzywdzonego następuje w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu i ma formę decyzji administracyjnej. Tym samym uznano, że tryb załatwienia sprawy zastosowany przez Instytut jest błędny, nie przeprowadzono bowiem właściwego postępowania administracyjnego, a odmowa wydania skarżącemu zaświadczenia, iż był on pokrzywdzonym, jest równoznaczna w skutkach z wydaniem przez organ decyzji odmawiającej przyznania mu statusu pokrzywdzonego. Postępowanie zostało przeprowadzone w przedmiocie wydawania zaświadczeń, zamiast w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej, na skutek czego ograniczono się jedynie do badania literalnych zapisów archiwalnych IPN, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do rzeczywistego spełnienia się przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 6 ustawy o IPN.

W skardze kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu wystąpiono o uchylenie przedmiotowego wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r. w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów:

a) art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia,1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 z późn.zm.) polegającą na przyjęciu, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej,

b) art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu polegające na przyjęciu, że wniosek, o którym mowa w tym przepisie jest podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, że postępowanie uruchomione na podstawie takiego wniosku jest postępowaniem administracyjnym;

Skargę kasacyjną oparto również na podstawie zarzutu naruszenia prawa procesowego przez błędne zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pomimo, iż przy wydaniu postanowienia Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej jak i postanowienia poprzedzającego, nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wskazanego przepisu winno w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skarżący zarzucił, że wykładni przepisów ustawy o IPN, dokonanej przez Sąd I instancji, nie można uznać za prawidłową. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że normy prawa materialnego zawarte w art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN wymagają konkretyzacji. Normy te stanowią ustawową definicję pokrzywdzonego. Przyjęcie powyższego prowadzi do konkluzji, że organ nie może w tym zakresie prowadzić postępowania administracyjnego zmierzającego do władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia, czy dana osoba jest pokrzywdzoną w rozumieniu wskazanego przepisu, czy też nie. Przepisy ustawy o IPN nie przewidują przy tym wydania decyzji w przedmiocie statusu pokrzywdzonego. Za nieaktualną w tym wypadku należy uznać zasadę domniemania załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej. Konkretyzacja prawa może być bowiem dokona również przez czynność materialno-techniczną (zaświadczenie), poddaną kontroli sądów administracyjnych. Nie zgodzono się również z tym, że przepis art. 6 stanowi samodzielną podstawę prawną orzekania o statusie pokrzywdzonego. Powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt K 31/04, zgodnie z którym prawo wglądu do akt uzyskał każdy niezależnie od posiadanego statusu. Oznacza to, że wydawanie decyzji o uznaniu osoby za pokrzywdzoną jest w chwili obecnej bezprzedmiotowe. Skutkiem tej decyzji nie będzie bowiem przyznanie żadnego prawa, które osoba mogłaby wykonywać. Przyjęcie, że normy zawarte w art. 6 ustawy o IPN wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej, prowadzi do takiej sytuacji, że Instytut Pamięci Narodowej stanie się organem lustracyjnym, a żaden przepis prawa nie przyznaje mu takich uprawnień. Organ będzie musiał wyjść zatem poza zakres spraw określonych art. 1 ustawy o IPN. Właściwy jest - w ocenie autora skargi kasacyjnej - tryb wydawania zaświadczenia, który sprowadza się do oceny posiadanych przez organ dokumentów. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że konieczne postępowanie wyjaśniające ogranicza się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych dokumentów czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy. Rola IPN ograniczona jest w świetle art. 1 pkt 1 ustawy o IPN do ewidencjonowania, gromadzenia, udostępniania, zarządzania i korzystania z dokumentów (...). Możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego zapewnia także postępowanie prowadzone w sprawie wydania zaświadczenia. Nawet gdyby przyjąć, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, to brak jest podstaw do przyjęcia, że miało to wpływ na wynik sprawy, gdyż z dokumentów źródłowych nie wynika, by o R. S. gromadzone były dane podlegające archiwizacji w Instytucie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. nr 155, poz. 1016 ze zm.) przez przyjęcie, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji. Według tego artykułu "Pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy, jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny (ust. 1). W razie śmierci pokrzywdzonego jego uprawnienia wynikające z ustawy przysługują osobie mu najbliższej w rozumieniu art. 155 § 1 k.k. Przepisu tego nie stosuje się w razie istnienia dowodu, że byłoby to sprzeczne z wolą pokrzywdzonego (ust. 2). Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa (ust. 3)". Art. 6 pozostaje w ścisłej relacji z art. 30 ust. 2 tej samej ustawy, który stanowi "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Przyznaje on zatem prawo każdemu do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem do Instytutu, co odpowiada zadaniom tego Instytutu wynikającym z preambuły ustawy. Każdy zatem ma prawo do wystąpienia z żądaniem do Instytutu Pamięci rozpatrzenia jego statusu jako pokrzywdzonego, a obowiązkiem Instytutu Pamięci jest rozpoznanie i rozpatrzenie tego żądania zgodnie z zadaniami wyznaczonymi w preambule ustawy - powinności zadośćuczynieniu przez nasze Państwo wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka i z zastosowaniem wartości przyjętych w preambule Konstytucji RP, a zwłaszcza prawdy i sprawiedliwości, zachowania przyrodzonej godności człowieka. Art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, jest normą prawa materialnego. Norma ta zawiera regulację materialnoprawną przyznania osobie statusu pokrzywdzonego. Wyznacza zatem treść działania organu. Przyznanie jej znaczenia wyłącznie funkcji definicji ustawowej, nie wyklucza potrzeby dokonania jej autorytatywnej konkretyzacji. Rozwiązania takie przyjęte są w materialnym prawie administracyjnym, np. pomimo definicji ustawowej bezrobotnego o przyznaniu statusu bezrobotnego organy orzekają w formie decyzji administracyjnej. Art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wymaga zatem, przez ustanowienie przesłanek przyznania statusu pokrzywdzonego, dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Art. 6 tej ustawy nie reguluje formy działania. Brak expressis verbis w normie administracyjnego prawa materialnego wyznaczenia formy działania powoduje, że wyprowadzenie tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego następuje w wyniku zastosowania procesu wykładni. Tylko norma prawa materialnego, która w sposób bezpośredni wyznacza elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem norma, według której z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożenie danego rodzaju obowiązku, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie, gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest decyzja administracyjna. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza doktryna i orzecznictwo sądowe, dwie zasady o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem. Działu VII K.p.a., regulującego wydawanie zaświadczeń, nie można stosować do rozpoznania i rozstrzygania wniosków, które wymagają dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Zaświadczenie potwierdza bowiem fakt ustalony, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zastosowanie uproszczonej procedury do rozpoznania sprawy godzi w konstytucyjne zasady i przyjęte standardy w prawie europejskim, jak podstawowe prawo do obrony, prawo wysłuchania. Przyjęcie, że zaświadczenie jest formą dostateczną do obrony praw jednostki, nie jest zgodne z regułą prawa do obrony. Zaświadczenie nie podlega zaskarżeniu, a jedyną możliwością obalenia jego domniemania zgodności z prawdą jest przeprowadzenie przeciwdowodu. W przypadku zaświadczenia, że nie jest osobą pokrzywdzoną, nie ma możliwości obalenia domniemania zgodności z prawdą w tej procedurze.

Art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zawiera, jak wynikałoby z przyjętego sformułowania "w rozumieniu ustawy", definicję ustawową pokrzywdzonego. Analiza zawartej w art. 6 normy prawnej nie pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca przyjął definicję, która nie podlega autorytatywnej konkretyzacji. Art. 6 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy ustanawia przesłanki pozytywne (ust. 1) i przesłanki negatywne (ust. 3) przyznania statusu pokrzywdzonego. Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że wobec osoby, która wystąpiła o przyznanie statusu pokrzywdzonego, organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Przesłankę negatywną, której wystąpienie wyłącza przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej, ustanawia art. 6 ust. 3 powołanej ustawy. Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Wystąpienie zarówno przesłanki pozytywnej, jak i przesłanki negatywnej jest wynikiem podjęcia czynności ustalenia tego, założonego w normie prawnej, stanu hipotetycznego. Jest zatem wynikiem czynności ustalenia, a nie potwierdzeniem faktu.

Wystąpienie przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej wymaga ustalenia, a zatem odpowiada wszystkim elementom rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Taki wniosek wypływa też z art. 30 ust. 2 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, który stanowi "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Złożenie takiego pytania, to w myśl art. 63 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego. Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowi normę materialnoprawną, wymagająca konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Art. 6 nie tylko nie daje podstawy do urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego (art. 217 § 2 K.p.a.), ale jest podstawą prawną do wydania władczego orzeczenia o przyznaniu statusu osoby pokrzywdzonej.

Nie jest z wywiedzionych względów uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zostały też naruszone przepisy prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.