II OSK 186/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-09-30	
Data wpływu	2021-01-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Ke 327/20	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 182 § 2 art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186; art. 48 art. 3 pkt 6; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 327/20 w sprawie ze skargi R. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 327/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową strzelnicy sportowej otwartej na działce nr ewid. [...] obręb [...], gm. P. i nałożenia obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. O., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy organy błędnie przyjęły, że na działce nr [...] została wybudowana strzelnica sportowa otwarta będąca obiektem budowlanym – budowlą sportową wzniesioną z użyciem wyrobów budowlanych wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, ponadto organy nie ustaliły związku o charakterze techniczno-użytkowym między poszczególnymi elementami składającymi się na budowlę,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutu podniesionego w skardze, zgodnie z którym bezzasadny jest pogląd wyrażony w postanowieniu [...]WINB w K., że dopuszczalne jest zastosowanie w drodze analogii do strzelnic sportowych otwartych rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie,

- art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sprawie zamiast art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., tj. nieuchylenie postanowienia organu drugiej instancji;

2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 6 tej ustawy przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ drugiej instancji błędnie przyjął, że urządzenie strzelnicy sportowej otwartej jest budową obiektu budowlanego – budowli i dlatego wymaga pozwolenia na budowę,

- art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ drugiej instancji błędnie przyjął, że urządzenie strzelnicy sportowej otwartej wymaga pozwolenia na użytkowanie,

- art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 47 w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji oraz w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic poprzez nieuchylenie postanowienia organu drugiej instancji w sytuacji, gdy organ ten błędnie uznał, że skarżący powinien legitymować się zgodą na realizację "budowy strzelnicy sportowej",

3) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2, 3 i 6 Prawa budowlanego przez bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ drugiej instancji, który utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową strzelnicy sportowej otwartej na działce nr [...] obr. [...] gm. P. oraz nałożył na inwestora obowiązki w następstwie uznania, że urządzenie przez skarżącego strzelnicy otwartej jako budowli wymagało pozwolenia na budowę, podczas gdy kwalifikacja tego obiektu jako budowli była wadliwa i w konsekwencji nie był on objęty pozwoleniem na budowę.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na ich poparcie, kwestionując przede wszystkim kwalifikację przez sąd spornego obiektu jako budowli, a więc wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku mimo, że nie zawiera rozważań odnośnie stanowiska organu odwoławczego, że dopuszczalne jest zastosowanie w drodze analogii do strzelnic sportowych otwartych rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Jak wyżej wskazano, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. zasadności zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.).

W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że R. O. w maju 2019 roku po zatwierdzeniu przez Burmistrza Miasta i Gminy P. (decyzja z [...] maja 2019 r.) regulaminu strzelnicy sportowej rozpoczął jej budowę na działce nr [...], obręb [...], gm. P. Inwestor nie występował o wydanie pozwolenia na budowę ani nie dokonywał zgłoszenia jej wykonania. Przeprowadzona [...] października 2019 r. kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wykazała, że na budowlę sportową składają się: pawilon strzelecki w postaci wiaty, magazyn - tzw. garaż blaszak, wiata wypoczynkowa, urządzenia budowlane - ogrodzenia, ustęp suchy, przejazd i plac postojowy utwardzony kruszywem oraz urządzenia techniczne takie jak - kulochwyty, przesłony podłużne.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zarówno dotyczące przepisów postępowania jak i prawa materialnego sprowadzają się do tego jak należy kwalifikować przedmiot postępowania (strzelnicę) z punktu widzenia prawa budowlanego. Zdaniem organów orzekających i sądu I instancji na posadowienie takiego obiektu wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest ono wymagane, nie jest wymagane też zgłoszenie zamiaru budowy takiej strzelnicy.

Z rozumowaniem R. O. nie sposób się zgodzić bowiem nie ulega wątpliwości, że wymienionych wyżej elementów strzelnicy nie można rozpatrywać jako osobnych obiektów. Wszystkie muszą być potraktowane jako całość bo to one zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem - stanowią strzelnicę sportową otwartą. Traktowanie istniejących na działce obiektów budowlanych indywidualnie jest pozbawione logiki.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego budową m. in. jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Definicja legalna obiektu budowlanego zawarta w art. 3 pkt 1 wskazanej ustawy podaje, że jest to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Przez budowlę natomiast należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. budowle sportowe (art. 3 pkt 3 ustawy).

Trafna jest zatem przyjęta w zaskarżonym postanowieniu kwalifikacja prawna przeprowadzonych przez skarżącego kasacyjnie robót budowlanych zaakceptowana przez sąd wojewódzki. Strzelnica otwarta to obiekt budowlany, budowla na wzniesienie której wymagane jest pozwolenie na budowę. Tym samym chybiony jest także zarzut naruszenia " art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 6 tej ustawy przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia".

To, że inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] maja 2019 r. zatwierdzającą regulamin strzelnicy sportowej jest dla sprawy bez znaczenia gdyż regulamin strzelnicy jest ostatnim, a nie pierwszym etapem organizacji strzelnicy. Najpierw jest potwierdzenie legalności lokalizacji i budowy strzelnicy, następnie możliwość przystąpienia do jej użytkowania, a na końcu zatwierdzenie regulaminu strzelnicy.

Na zakończenie wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego w sprawie prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane stwarzając R. O. warunki umożliwiające legalizację samowolnych robót budowlanych.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.