Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka (spr.) Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na decyzję Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności I. stwierdza nieważność § 2, § 3 i § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Rada Gminy w dniu 25 stycznia 2019 r. podjęła uchwałę nr V/28/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2a pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej jako: "u.c.p.g."). Wskazana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2019 r., poz. 1757.

Z treści § 1 uchwały wynika, że dokonuje się wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., zgodnie, z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszona będzie od gospodarstwa domowego. W § 2 uchwały wskazano, że ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny:

1) gospodarstwo domowe – 1 osoba 17,00 zł

2) gospodarstwo domowe – 2 osoby 33,00 zł

3) gospodarstwo domowe – 3 - 4 osoby 45,00 zł

4) gospodarstwo domowe – 5 – 6 osób 56,00 zł

5) gospodarstwo domowe -7 – 8 osób 68,00 zł

6) gospodarstwo domowe – 9 – 10 osób 80,00 zł

7) gospodarstwo domowe – 11 i więcej osób 106,00 zł.

W § 3 uchwały wskazano, że w przypadku, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób nieselektywny ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:

1) gospodarstwo domowe – 1 osoba 30,00 zł

2) gospodarstwo domowe – 2 osoby 58,00 zł

3) gospodarstwo domowe – 3 - 4 osoby 79,00 zł

4) gospodarstwo domowe – 5 – 6 osób 100,00 zł

5) gospodarstwo domowe -7 – 8 osób 121,00 zł

6) gospodarstwo domowe – 9 – 10 osób 142,00 zł

7) gospodarstwo domowe – 11 i więcej osób 187,00 zł.

W § 4 ust. 3 uchwały wskazano, że w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość zamieszkałą a w części nieruchomość niezamieszkałą, w której powstają odpady komunalne miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat części zamieszkałej i niezamieszkałej.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. W. pismem z 12 lutego 2020 r. wniósł skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. poprzez naruszenie ustawowego upoważnienia i przyjęcie sposobu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami nieprzewidzianego przez ustawodawcę.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że przyznane radzie gminy na podstawie art. 6j ust. 1 lub ust. 2 u.c.p.g. kompetencje ograniczone zostały do wybrania wskazanych w tych przepisach metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców, a w art. 6j ust. 3 na nieruchomościach niezamieszkałych. Prokurator podniósł, ze wskazaną uchwałą Rada Gminy przyjęła, jako metodę obowiązującą na terenie gminy R., metodę opłaty od gospodarstwa domowego – art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Prokurator stwierdził, że organ nie może dokonać regulacji prawnych poza zakresem, do którego został upoważniony. Zdaniem Prokuratora, w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nie ma podstaw do różnicowania stawek opłat. Taka możliwość istniała we wcześniej obowiązującym systemie prawnym, do momentu uchwalenia ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, obowiązującej od 1 lutego 2015 r. Od dnia 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można by wnioskować, że4 niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat – przewidzianej w art. 6j ust. 1 czy art. 6j ust. 2 – stawki mogą być różnicowane. Przy wyborze metody ustalania stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, nie jest dopuszczalny dalszy podział, na grupy uzależnione od rodzaju tego gospodarstwa wyodrębnionego w oparciu o kryterium ilości osób tam mieszkających.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o uwzględnienie skargi w całości, odstąpienie od obciążania kosztami postepowania, przeprowadzenia rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Gminy podjęła 13 lutego 2020 r. uchwałę nr XVIII/115/2020 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności. Uchwała ta opublikowana została w dniu 25 lutego 2020 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego pod poz. 1808. W przedmiotowej uchwale w § 7 stwierdza się, iż traci moc uchwała nr V/28/2019 z dnia 25 stycznia 2019 r. Ponadto organ wskazał, że możliwość różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku wyboru każdej z czterech metod, o których mowa w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. potwierdza wykładnia literalna art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który pozwala na różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bez względu na metodę, w oparciu o która zostały ustalone. Możliwość różnicowania stawek potwierdza również wykładnia systemowa art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn.. akt II FSK 3231/15, w którym wskazano, ze Rada Gminy jest uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Oznacza to, ze rady gmin mogą różnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Ponadto organ wskazał na przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż przed wydaniem wyroku przestał istnieć przedmiot zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (por. art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazać w tym miejscu należy, że nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności.

Kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z treścią art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryteriom liczby osób w gospodarstwie domowym i czy naruszenie to ma cechę "istotności", uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy z dnia 25 stycznia 2019 r. Nr V/28/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje przepis art. 6k u.c.p.g. i na tej podstawie została ona podjęta.

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z brzmienia art. 6k ust. 2 wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących dana gminę,

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych,

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d,

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

W art. 6k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6k ust. 3 – w sposób nieselektywny. Przywołane regulacje w żadnym przypadku nie przewidywały możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym.

W ocenie Sądu konieczne wydaje się w tym miejscu poddanie analizie zmian art. 6k u.c.p.g. W ustawie z dnia 25 marca 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 228) dodano ust. 4 do art. 6k. Stanowił on, że rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 87) znowelizowała brzmienie przepisu art. 6k ust. 4 stanowiąc, że rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (...). Mocą ustawy z dnia 11 września 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1793), art. 6k ust. 4 otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (...), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie o Karcie Dużej Rodziny (...).

Przedstawione powyżej brzmienie przepisów pozwala na konstatację, iż w stanie prawnym od 1 lutego 2015 r., ale także w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat brak jest podstaw do różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Metoda "od gospodarstwa domowego" dopuszcza zróżnicowanie stawek uzależniając je od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem. Jest więc zróżnicowaniem dochodowym, a nie liczbowym, pod którym kryje się liczba osób składających się na dane gospodarstwo domowe. Pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, zgodnie z którym: "Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty." Sąd orzekający w niniejszym składzie stanowisko to podziela.

Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta narusza wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Gminy zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (por. § 1 zaskarżonej uchwały – (...) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszona będzie od gospodarstwa domowego). Wobec tego obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego inną stawką dla gospodarstwa składającego się z 1 osoby, inną stawką dla gospodarstwa domowego składającego się z 2 osób, inną stawką dla gospodarstwa domowego składającego się z 3 do 4 osób, inną stawką dla gospodarstwa domowego składającego się z 5 do 6 osób, inną stawką dla gospodarstwa domowego składającego się z 7 do 9 osób, inną stawką dla gospodarstwa domowego składającego się z 9 do 10 osób, inną stawką dla gospodarstwa domowego składającego się z 11 i więcej osób, pomimo braku już w art. 6k ust. 4 ustawy prawa do "różnicowania" stawek. Tymczasem żadna z metod nie przewidywała zróżnicowania opłat od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, tak jak uczyniła to Rada Gminy. Zmiana dokonana przez ustawodawcę art. 6k ust. 4 wyeliminowała możliwość różnicowania stawek z uwzględnieniem liczby osób w gospodarstwie domowym począwszy od 1 lutego 2015 r.

Zdaniem tut. Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g Podnieść należy, że w wyroku z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się m.in. do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15 oraz z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. II FSK 3231/15. W tym kontekście podać trzeba, że w szczególności w wyroku o sygn. akt II FSK 1797/15 Naczelny Sąd Administracyjny analizował treść art. 6k ust. 4 ustawy, "w którym wprost wskazano, że rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą o której mowa w art. 6j ust.1 i 2 może m.in. różnicować stawki opłat" i wywiódł, że "powołany art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie przewiduje takie uprawnienie także w przypadku wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 tej ustawy". Następnie po przeprowadzeniu wykładni powołanych regulacji Sąd zwrócił uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. NSA przyjął, że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego" - podejmowane w 2013 r. - miały oparcie w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Natomiast w dniu podejmowania uchwały w sprawie II FSK 16/16, przepis art. 6k ust. 4 u.c.p.g. miał nowe brzmienie. Podkreślić należy, że w wyroku z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15 Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał oceny uchwały podjętej dnia 13 marca 2013 r., zaś sprawa o sygn. akt II FSK 16/16 dotyczyła uchwały podjętej 5 maja 2015 r., a zatem w różnych stanach prawnych. Zdaniem tut. Sądu wobec podjętych uchwał w innych datach i na podstawie różnych regulacji prawnych, zapadłe wyroki są odmienne, ale nie oznaczają rozbieżności w orzecznictwie.

Należy przy tym zauważyć, że w orzeczeniu NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18, Sąd podkreślił, że o ile w okresie do dnia 31.01.2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe.

W konsekwencji powyższego uprawnione są zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora, bowiem § 2, § 3 i § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa, które tut. Sąd ocenił jako istotne, bo wykraczające poza ustawowe umocowanie.

Sąd na marginesie zauważa, że w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał na przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu ww. przepis w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania, gdyż utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały bądź jej konkretnego przepisu wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W świetle powyższego sąd przyjął, że uchylenie zaskarżonej uchwały z dnia 25 stycznia 2019 r. na mocy uchwały Rady Gminy z 13 lutego 2020 r., Nr XVIII/115/2020 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności nie uzasadniało umorzenia postępowania wywołanego skargą Prokuratora.

Za bezprzedmiotowy należało uznać wniosek organu o odstąpienie od obciążenia go kosztami postępowania. Z uwagi na zwolnienie Prokuratora od kosztów sądowych brak jest jakichkolwiek kosztów postępowania, które mogłyby obciążyć organ z uwagi na uwzględnienie skargi.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 2, § 3 i § 4 ust. 3.