II SA/Gl 1175/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-23	
Data wpływu	2025-09-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Artur Żurawik /sprawozdawca/
Edyta Kędzierska
Stanisław Nitecki /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 6;  art. 7 ust. 8a w zw. z  art. 10 ust. 2; Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000;  art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z  art. 105 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 lipca 2025 r. nr SKO.GN/41.8/165/2025/9282 w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 maja 2025 r., Nr [...], działając na podstawie art. 7 ust. 8a w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 6 – dalej u.p.), art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej u.g.n.) oraz art. 104, 107 i 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej k.p.a.) Prezydent Miasta D. ustalił podmiotowi P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: strona, skarżąca, spółka) opłatę roczną z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze [...], obręb D. [...], przy ul. [...], na kwotę 50,83 zł, obowiązującą od 1 stycznia 2025 r.

W uzasadnieniu podano m. in., że w świetle art. 10 u.p. opłata przekształceniowa może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 u.g.n. Wskazano na sposób wyliczenia nowej wysokości opłaty.

Od tej decyzji Spółka złożyła odwołanie podnosząc zarzut naruszenia art. 10 u.p. w związku z art. 5 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię.

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 lipca 2025 r., znak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO), znak: SKO.GN/41.8/165/2025/9282, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji w całości.

W ocenie organu odwoławczego nie istnieje materialnoprawna podstawa do wydawania w trybie przepisów k.p.a. decyzji administracyjnych w przedmiocie ustalenia wysokości zwaloryzowanej opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w trybie ww. ustawy o przekształceniu. SKO zwróciło uwagę, że art. 104 k.p.a. nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, a pozostałe przepisy, którymi posłużył się organ I instancji, także nie stanowią materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania w tym przedmiocie decyzją administracyjną. Decyzja organu I instancji, jako pozbawiona podstawy prawnej, nie może ostać się w obrocie prawnym, a postępowanie administracyjne w pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. Podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie waloryzacji opłaty przekształceniowej, o której mowa w art. 10 ust. 1 i 2 u.p., nie zawiera także jakikolwiek inny przepis, bowiem wydawanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnych projektodawca ustawy wykluczył. W uzasadnieniu projektu do ustawy przekształceniowej wprost wskazano, że zrezygnowano z władczego rozstrzygania o waloryzacji, tj. w formie decyzji administracyjnej organu, przewidując, że nastąpi to zawiadomieniem. Zrezygnowano tu z trybu administracyjnego i przyjęto, że właściciel będzie jedynie powiadamiany na piśmie o wysokości zwaloryzowanej opłaty. Zatem SKO nie podziela odmiennych stanowisk wyrażonych w orzeczeniach sądów administracyjnych, jako stwarzających w istocie prawo do wydania decyzji administracyjnej, mimo braku w tym względzie przepisu w ustawie, zwłaszcza, że w uzasadnieniu projektu ustawy przekształceniowej wprost stwierdzono, że waloryzacja będzie dokonywana zawiadomieniem i nie przewidziano jakiejkolwiek możliwości załatwiania takiej sprawy decyzją administracyjną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarto zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez SKO do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

Poniesiono także zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 10 ust. 2 w zw. z 8a u.p., poprzez niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez SKO, że w zakresie waloryzacji opłaty przekształceniowej obowiązany pozbawiony jest prawa do uzyskania decyzji administracyjnej, a w konsekwencji prawa do kontroli decyzji administracyjnej;

- art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że organ administracyjny uprawniony jest do nakładania na stronę nowych ciężarów finansowych z pominięciem trybu postępowania administracyjnego i tym samym pozbawia stronę prawa do ochrony swoich uzasadnionych interesów, w tym prawa do kontroli w trybie administracyjnym;

- art. 7 Konstytucji RP., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że organ nakładający na stronę obowiązki finansowe działa poza trybem k.p.a.;

- art. 78 Konstytucji RR, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu administracyjnego w zakresie waloryzacji opłaty przekształceniowej, w konsekwencji którego na stronę nakładane są nowe zobowiązania finansowe, nie podlega kontroli instancyjnej.

W ocenie strony skarżącej naruszenie wyżej wskazanych przepisów doprowadziło organ odwoławczy do błędnej interpretacji, jakoby przy waloryzacji opłaty przekształceniowej na wniosek strony niezgadzającej się z dokonaną waloryzacją nie jest wydawana decyzja administracyjna i tym samym strona pozbawiona jest prawa do ochrony swoich praw i interesów.

W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi wydania decyzji uwzględniającej jej odwołanie. Zwróciła się także z wnioskiem o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p. z dniem 1 stycznia 2019 roku prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie (art. 4 ust. 1 u.p.).

Zgodnie z art. 4 ust. 4 u.p. w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, zwanej "opłatą", wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1.

Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji (art. 6 ust. 1 u.p.).

Z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.p.).

Możliwość dokonania waloryzacji opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności znajduje podstawę prawną w ustawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 1 u.p. opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 u.g.n.

Waloryzacji dokonuje właściwy organ z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji (art. 10 ust. 2 u.p.).

Sąd identyfikuje się ze stanowiskiem sądów administracyjnych wyrażonym m. in. w wyrokach: WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2024 r., II SA/Rz 212/24; z 12 czerwca 2024 r., II SA/Rz 159/24; we Wrocławiu z 6 czerwca 2024 r., II SAB/Wr 294/24 i in.).

W ustawie przekształceniowej przewidziane zostały różne sytuacje określenia przez właściwy organ w drodze decyzji wielkości należności związanej z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przewiduje je art. 7 ust. 8a i art. 11 ust. 1.

Wedle art. 7 ust. 8a u.p. jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji.

Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu dotyczy on m. in. opłaty jednorazowej, tj. sytuacji, kiedy właściciel gruntu w jakimkolwiek czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty zgłosi na piśmie właściwemu organowi zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty. Zasadniczo bowiem, jak wynika to z treści art. 7 ust. 5 i 6 u.p., opłatę związaną z przekształceniem wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia.

W ocenie Sądu unormowanie zawarte w art. 7 ust. 8a u.p. może mieć zastosowanie również w sytuacji dokonania waloryzacji opłaty przekształceniowej i zmiany jej wysokości. Wprowadzane jest tu bowiem dodatkowe obciążenie finansowe.

Niewątpliwie nie spełnia wymogów demokratycznego państwa prawnego samo tylko wydanie przez organ zawiadomienia (informacji) o nowej wysokości opłaty. Następuje tu bowiem władcze określenie obowiązków finansowych danego podmiotu.

Zasadą jest również dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a.). Wykładnia przepisów powinna uwzględniać nie tyle uzasadnienie projektu ustawy bądź jej zmian, ile przede wszystkim zasady konstytucyjne.

Określona przez ustawodawcę w art. 7 ust. 8a u.p. kategoria "kwoty należnej do zapłaty" nie została zdefiniowana, wobec czego należy przyjąć, że obejmuje wszystkie przypadki, w których nowy właściciel jest zobowiązany do uiszczania należności z tytułu opłaty przekształceniowej. Dotyczy ona zatem także sytuacji, gdy wysokość tej opłaty ulega zmianie w następstwie jej waloryzacji. Właściciel może więc – gdy nie zgadza się z wysokością (nowej) kwoty należnej do zapłaty wskutek waloryzacji opłaty przekształceniowej – w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania o tym od organu stosownej informacji, złożyć wniosek o ustalenie wysokości zwaloryzowanej opłaty w drodze decyzji.

Z podanych względów Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że waloryzacja opłaty rocznej jest tylko czynnością materialno-techniczną oznaczającą przerachowanie wysokości świadczenia i mającą na celu jedynie uaktualnienie jego wysokości z uwagi na upływ czasu, a art. 7 ust. 8a u.p. dotyczy wyłącznie sytuacji związanych z ustaleniem wysokości opłaty przekształceniowej, a nie jej waloryzacji. Sytuacja, iż art. 10 ust. 2 tej ustawy nie odsyła do trybu postępowania zawartego w jej art. 7 ust. 8a nie oznacza, że w przypadku waloryzacji opłaty przekształceniowej ustawa ta nie dopuszcza trybu załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Art. 10 ust. 3 u.p. również nie posługuje się wyraźnie kategorią "decyzji administracyjnej", jako formą załatwienia sprawy, a jednak trudno wyobrazić sobie sytuację, że właściwy organ miałby odmówić dokonania waloryzacji w innej formie niż decyzja, np. poprzez informację czy zawiadomienie.

Celem waloryzacji opłaty przekształceniowej jest dostosowanie jej wysokości do zmienionych cen. Wskutek tego zmienia się jej wysokość, jednak właściciel nieruchomości może nie zgadzać się ze sposobem jej obliczenia. Z tej przyczyny konkretyzacja zobowiązania podmiotu nie może ograniczać się – jak uznał organ odwoławczy – wyłącznie do arbitralnego i niepodlegającego kontroli instancyjnej zawiadomienia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie praw lub obowiązków stron powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, co pozwala na realną (instancyjną i potem sądowoadministracyjną) kontrolę takiego aktu, tj. sprawdzenia, czy przy waloryzacji w sposób prawidłowy zastosowano reguły wynikające ze wskazanego art. 5 u.g.n.

Stanowisko SKO nie do końca jest też spójne. Organ odwoławczy pisze (s. 7 decyzji): "(...) mimo zgłoszonej w tej materii uwagi (...) zrezygnowano z trybu administracyjnego, przyjmując, że właściciel będzie jedynie powiadamiany na piśmie o wysokości zwaloryzowanej opłaty. Nie wyklucza to jednak weryfikacji takiej waloryzacji poprzez złożenie skargi w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." Wskazać jednak należy, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy "innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Gdyby przyjąć za SKO, że "zrezygnowano z trybu administracyjnego", to brak byłoby podstaw do stosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe ustalenia Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7 ust. 8a oraz art. 10 ust. 1 i 2 u.p. z powodu ich błędnej wykładni. W konsekwencji doszło do wadliwego uznania, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego.

Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania dla organu odwoławczego wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.