Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2/18 w sprawie ze skargi S. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 września 2018 r. oddalił skargę S. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie reformy rolnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: ppsa, w zw. z art. 80 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej: kpa, przez ich błędne zastosowanie polegające na poczynieniu ustaleń niezgodnie z zasadami poprawnego i logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego i w konsekwencji przyjęcie, że:

a) dwór otoczony parkiem stanowił reprezentacyjną część założenia dworsko-parkowego i służył jedynie celom mieszkalno-rekreacyjno-wypoczynkowym;

b) dwór nie był i nie mógł być wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej;

c) fakt, że właściciel miał decydujący głos w sprawach związanych z funkcjonowaniem prowadzonego gospodarstwa rolniczego oraz że czerpał pożytki z uprawianej przez siebie ziemi, nie musi wskazywać na to, że funkcjonowanie gospodarstwa rolnego było uzależnione od funkcjonowania zespołu dworskiego;

d) brak fizycznego oddzielenia dworu od zabudowań gospodarczych ani też związku istniejącego tam parku z młynem nie przemawia za istnieniem związku funkcjonalnego;

e) pomiędzy częścią dworsko-parkową "Dóbr P." brak było powiązań o charakterze podmiotowym, terytorialnym, finansowym, organizacyjnym, administracyjnym, a tym samym przyjęcie, iż brak było związku funkcjonalnego;

2) przepisów prawa materialnego, a to § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z Nr 10, poz. 51, z późn. zm.) w zw. z § 4 tego rozporządzenia i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z późn. zm.), dalej: dekret PKWN, przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że część działki nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie S. w W. zarzuciła wprawdzie wyrokowi Sądu I instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organ II instancji i Sąd Wojewódzki wadliwie zinterpretowały przepisy materialnoprawne, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ppsa i kpa. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności rozstrzygnięcia nadzorczego dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 77 i art. 80 kpa nie oparł go na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, ale na odmiennej ocenie ustaleń dokonanych w postępowaniu wyjaśniającym i ich wpływu na podleganie zespołu dworsko-parkowego przepisom dekretu PKWN.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 dekretu PKWN przechodziły bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 część druga, tj. na cele reformy rolnej. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 2 dekretu nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2-im ust. (1) pkt e), dokonane po dniu 1 września 1939 r. Z powyższego wynika, iż przy badaniu czy przejęcie na cele reformy rolnej nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem należy uwzględniać nie tyle stan prawny z daty przejęcia, lecz stan prawny i faktyczny z dnia 1 września 1939 r. Powyższy pogląd można wywieść z cytowanego przepisu, a został także przyjęty w orzecznictwie NSA (np. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 824/06).

Na przestrzeni lat ukształtowała się linia orzecznicza wskazująca, że z uwagi na cele reformy rolnej, przepisom dekretu PKWN podlegały nie tylko nieruchomości o charakterze rolnym, ale także towarzyszące im części majątku ziemskiego, o ile pozostawały z rolniczą częścią majątku ziemskiego w nierozerwalnym związku funkcjonalnych, w ramach którego nieruchomości nierolnicze nie mogły być samodzielnie wykorzystywane w oderwaniu od części rolniczej, a część majątku o charakterze rolniczym nie mogła prawidłowo funkcjonować bez nieruchomości nierolniczych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3247/15, z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2814/15, czy z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 200/17). Jednocześnie należy zaznaczyć, że konieczność istnienia wspomnianego związku funkcjonalnego nie została przekreślona późniejszą zmianą legislacyjną polegającą na wykreśleniu z treści przytoczonego przepisu wymogu charakteru rolniczego nieruchomości podlegających dekretowi PKWN. Zauważyć bowiem należy, że przejęcie nieruchomości na potrzeby reformy rolnej dokonało się z chwilą wejścia w życie tego dekretu, a wprowadzenie wskazanej powyżej zmiany nie może być odczytywane jako przeprowadzenie ponownej reformy rolnej na tych samych nieruchomościach (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że zespół dworsko-parkowy wchodzący w skład "Dóbr P." podlegałby reformie rolnej przeprowadzonej na podstawie przepisów dekretu PKWN wyłącznie, gdyby możliwe było wykazanie istnienia związku funkcjonalnego tego zespołu z częścią dóbr służącą produkcji rolnej, której przejęcie przez Skarb Państwa służyło realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN.

Przez związek funkcjonalny należy rozumieć stan swoistej interakcji między poszczególnymi częściami majątku polegający na tym, że część poddana badaniu nie może prawidłowo funkcjonować bez części stricte rolniczej i na odwrót. Dla istnienia związku funkcjonalnego nie wystarczy przy tym wykazać powiązań o charakterze podmiotowym, tj. przez osobę właściciela, o charakterze terytorialnym ani finansowym (np. NSA w wyroku z 11.10.2006 r., sygn. akt I OSK 28/2006). Istotne jest to, czy w odniesieniu do danej części majątku można mówić o obiektywnie istniejących, trwałych cechach, wskazujących na funkcjonalną więź z częścią rolniczą (por. wyrok WSA w Warszawie z 6.05.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 175/11). Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, iż dla oceny istnienia owego związku funkcjonalnego decydujące znaczenie mogą odgrywać następujące sformułowane w judykaturze tezy: - rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w związku funkcjonalnym z częścią gospodarczą, co było specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich – dwory, pałace i zamki stanowiły integralną część parku, nie były związane z produkcja rolną (vide wyroki o sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08); -dwór, pałac były dla produkcji rolnej zbędne, nieużyteczne (wyrok sygn. akt I OSK 1014/08); rezydencje właściciela nie miały charakteru nieruchomości rolnych a wyłącznie takie przechodziły, w myśl dekretu na rzecz Państwa (patrz wyroki NSA sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 823/07).

O związku funkcjonalnym rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą decydować: - powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne (vide wyroki NSA sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 28/06, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08, I OSK 906/08); brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, (vide wyroki NSA sygn. akt I OSK 287/08, I OSK 686/08, I OSK 27/09); nieoddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron (vide wyroki NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08); źródła dochodów właściciela (vide wyroki NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08, I OSK 27/09, I OSK 302/10); zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej (vide wyroki NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08); korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski (vide wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1014/08).

Tak więc za niewystarczające należy uznać powołanie się w skardze kasacyjnej na fakt dostarczania przez część majątku wykorzystywaną do produkcji rolnej środków finansowych i żywności na potrzeby części dworsko-parkowej. Okoliczności te nie świadczą bowiem o tym, że części te nie mogły bez siebie funkcjonować, a ich związek był nierozerwalny. O Istnieniu takiego związku nie świadczy także fakt samodzielnego podejmowania decyzji ekonomicznych. Okoliczność ta wiąże bowiem z częścią majątku wykorzystywanego do produkcji rolnej osobę właściciela, a nie część mieszkalno-rekreacyjną majątku, tym bardziej że w toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że pomieszczenia biurowe, które można połączyć z częścią majątku zajętą na potrzeby reformy rolnej przez prowadzenie dokumentacji czy dokonywanie rozliczeń z pracownikami bądź kontrahentami, znajdowały się poza zabudowaniami pałacowymi. Dodatkowo należy odnotować, że część dworsko-pałacowa majątku była wyraźnie wydzielona od części wykorzystywanej do produkcji rolnej przez drogi, rowy, bramy oraz odmienny drzewostan. O braku powiązania zespołu dworsko-pałacowego z produkcją rolną świadczy również umieszczenie ogrodów warzywnego i owocowego poza terenem zespołu. Również fakt, że podstawową funkcją stawów znajdujących się na terenie zespołu była hodowla ryb ozdobnych, a nie dostarczanie siły napędowej młynowi nie pozwala na uznanie, że zespół ten wykazywał nierozerwalny związek funkcjonalny z częścią majątku przeznaczoną do produkcji rolnej.

W konsekwencji powyższego należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że część dworsko-parkowa "Dóbr P." nie podlegała reformie rolnej i nie mogła zostać przejęta na jej potrzeby na podstawie przepisów dekretu PKWN w związku z brakiem związku funkcjonalnego z częścią majątku przeznaczoną do produkcji rolnej.

Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN w zw. z § 4 i § 5 rozporządzenia wykonawczego do tego dekretu. W konsekwencji zaś, skoro w sprawie nie zaszły przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji, to Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842).

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników podstępowania, gdyż przepis art. 204 ppsa przewiduje wyłącznie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę) albo skarżącego (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę). Tym samym uczestnicy postępowania, choćby ponieśli jakiekolwiek koszty związane z postępowaniem kasacyjnym, nie znaleźli się z woli ustawodawcy w kręgu podmiotów, na których rzecz możliwe jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.