II OSK 45/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-02-29	
Data wpływu	2012-01-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Roman Ciąglewicz	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 653/11	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 13 poz 123; art. 9 ust. 1 i 2, art. 13, art. 22 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 79 poz 854; art. 19 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Ryki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 653/11 w sprawie ze skargi Rady Miasta Ryki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Rykach z dnia 3 czerwca 2011 nr VIII/45/2011 w sprawie zamiaru likwidacji Miejsko-Gminnego Centrum Kultury w Rykach oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2011 r. sygn., akt II SA/Lu 653/11, oddalający skargę Rady Miasta Ryki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Rykach z dnia 3 czerwca 2011 r. nr VIII /45/2011 w sprawie zamiaru likwidacji Miejsko-Gminnego Centrum Kultury w Rykach.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą Nr VIII/45/2011 z dnia 3 czerwca 2011 r. Rada Miejska w Rykach wyraziła zamiar likwidacji z dniem 1 stycznia 2012 r. Miejsko-Gminnego Centrum Kultury w Rykach. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że przyczyną zamiaru likwidacji jest zmiana koncepcji realizacji zadań własnych w zakresie kultury poprzez utworzenie w Urzędzie Miejskim w Rykach wydziału, pozwalającego na efektywniejsze wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na prowadzenie działalności kulturalnej. Zdaniem Rady analiza ekonomiczna funkcjonowania Centrum wskazuje, że efektywniejszą i bardziej korzystną formą realizacji zadań w zakresie działalności kulturalnej, pozwalającą na przeznaczenie większych środków finansowych bezpośrednio na tworzenie, upowszechnianie i ochronę kultury, jest wykonywanie zadań z zakresu działalności kulturalnej przez Urząd Miejski w Rykach.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność powyższej uchwały. Zdaniem Wojewody przedstawione okoliczności nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Organ wyjaśnił, że likwidacja instytucji kultury z przyczyn o podłożu ekonomicznym jest dopuszczalna wyłącznie w razie całkowitego braku środków finansowych na dalszą działalność tej instytucji, o ile środków tych nie uda się zgromadzić w wyniku działań podejmowanych w związku z podaniem do publicznej wiadomości informacji o zamiarze likwidacji (art. 22 ust. 3 tej ustawy).

Organ nadzoru wskazał, że w niniejszej sprawie powołano się na dwie, powiązane ze sobą okoliczności, a mianowicie ,,zmianę koncepcji realizacji zadań własnych w zakresie kultury poprzez utworzenie w Urzędzie Miejskim w Rykach wydziału" oraz "analizę ekonomiczną wskazującą, że efektywniejszą i bardziej korzystną formą realizacji zadań w działalności kulturalnej jest wykonywanie tych zadań przez Urząd Miejski w Rykach". Wojewoda zauważył jednak, że brak jest obiektywnych informacji potwierdzających, że wykonywanie zadań z zakresu działalności kulturalnej przez Urząd Miejski w Rykach będzie efektywniejszą formą realizacji omawianych zadań. Poza tym uznał, że nawet gdyby realizowanie zadań gminy byłoby tańsze w przypadku wykonywania ich przez urząd gminy, niż w formie odrębnie funkcjonującej jednostki, to i tak okoliczność ta nie stanowiłaby nadzwyczajnej, wyjątkowej sytuacji, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miejska w Rykach zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1) art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz.123 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskazana w uchwale przyczyna zamiaru likwidacji instytucji kultury, nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym na likwidacje instytucji kultury,

2) art. 9 ust 1 i 2 cyt. ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zadania z zakresu działalności kulturalnej mogą być realizowane wyłącznie w formie samorządowej instytucji kultury, nie mogą być wykonywane przez urzędy gmin (miast).

Zdaniem skarżącej zmiana koncepcji realizacji zadań własnych w zakresie kultury poprzez utworzenie w Urzędzie Miejskim w Rykach wydziału, pozwalająca na efektywniejsze wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na prowadzenie działalności kulturalnej, jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy. Rada wskazała, że zamiar likwidacji placówki poprzedzony był analizą ekonomiczną, w wyniku której ustalono, że przeznaczone na realizację zadań z zakresu kultury środki finansowe, będą racjonalniej i efektywniej wydatkowane, jeżeli zadania będą, wykonywane przez Urząd Miejski w Rykach, a nie odrębną jednostkę organizacyjną.

Rada gminy podniosła również, że nie zgadza się ze stwierdzeniem organu nadzoru, że art. 9 ust. 1 i 2 ustawy wyłącza możliwość prowadzenia działalności kulturalnej przez urzędy gminy (miast). Ponieważ prowadzenie działalności kulturalnej jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy, to w sytuacji, gdy dojdzie do likwidacji instytucji kultury zgodnej z przepisem z art. 22 cyt. ustawy, obowiązek ten wykonywany będzie przez urząd gminy (miasta).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o jej oddalenie.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 7 ust.1 pkt. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, stanowią zadania własne gminy. Z kolei art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizacji i działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym.

Z treści przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika zatem obowiązek organizowania działalności kulturalnej przez jednostki samorządu terytorialnego polegający na tworzeniu samorządowych instytucji kultury. Organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, określa jej nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania, zapewnia niezbędne do prowadzenia działalności środki i nadaje statut (art. 10-13 ustawy o działalności kulturalnej). Przepis art. 27 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż instytucje kultury samodzielnie gospodarują przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, a także, w myśl art. 28 cyt. ustawy pokrywają koszty bieżącej działalności i zobowiązań z uzyskiwanych przychodów. Organizator może dokonać połączenia lub podziału instytucji kultury, których podział polega na utworzeniu ich większej liczby w oparciu o załogę i mienie należące do instytucji kultury ulegającej podziałowi (art. 18 i 20 ustawy o działalności kulturalnej). Słusznie, zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nadzoru przyjmuje, że powołany przepis nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjnoprawnej, niż przewidziana w ustawie, a tym bardziej przez wydział Urzędu Gminy. Świadczy o tym także przewidziany w art. 22 ustawy o organizowaniu i działalności kulturalnej, tryb likwidacji takiej instytucji. Sąd wskazał, że likwidacja jednostki kultury może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Z rozwiązania przyjętego w art. 22 ust. 3 ustawy wnosić wprawdzie należy, że w tym pojęciu mieści się także brak środków finansowych, ale powód ten winien zostać czytelnie umotywowany przez organizatora działalności kulturalnej.

Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada podała, że szczególnie uzasadnioną przyczyną likwidacji, – o której mowa w art. 22 ustawy – jest "zmiana koncepcji zadań własnych w zakresie kultury poprzez utworzenie w Urzędzie Miejskim w Rykach wydziału, pozwalającą na efektywniejsze wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na prowadzenie działalności kulturalnej". Zdaniem Sądu trudno uznać powyższe tłumaczenie za wiarygodne, skoro z utworzeniem nowego wydziału, zajmującego się kwestiami dotychczas wykonywanymi przez Centrum Kultury, będą wiązać się koszty związane choćby z zatrudnieniem nowych pracowników. Rada nie przedstawiła natomiast żadnych dowodów pozwalających stwierdzić, że brak jest środków finansowych na prowadzenie Centrum. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji uchwała o zamiarze likwidacji instytucji kultury, jak i uchwała o likwidacji instytucji kultury, podjęte na podstawie art. 22 ustawy, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.), z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2. Z akt sprawy nie wynika, aby Rada podjęła jakiekolwiek czynności związane z konsultacją zamiaru likwidacji Centrum Kultury ze związkami zawodowymi i nie wskazała, czy i kiedy takie konsultacje będą miały miejsce.

Sąd pierwszej instancji ocenił, że wprawdzie uchwała o zamiarze likwidacji ma charakter intencyjny, to jednak stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających likwidację placówki, konsultacja ze związkami zawodowymi już na tym etapie procesu likwidacyjnego wydaje się konieczna. Zdaniem Sądu Wojewoda, co prawda nie odniósł się do tej kwestii, ale nie miało to ostatecznie wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie organu nadzoru, który słusznie z innych przyczyn wyeliminował wadliwą uchwałę z obrotu prawnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Miejska w Rykach, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 22 ust.1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz.123 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskazana w uchwale przyczyna zamiaru likwidacji instytucji kultury - zmiana koncepcji realizacji zadań własnych w zakresie kultury poprzez utworzenie w Urzędzie Miejskim w Rykach wydziału, pozwalająca na efektywniejsze wykorzystanie środków finansowych, przeznaczonych na prowadzenie działalności kulturalnej - nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym na likwidacje instytucji kultury,

2) art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zadania z zakresu działalności kulturalnej mogą być realizowane wyłącznie w formie samorządowej instytucji kultury i nie mogą być wykonywane przez urzędy gmin (miast),

3) art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.854 ze zm.) poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie na etapie podejmowania uchwały intencyjnej Rada nie podjęła czynności związanych z konsultacją zamiaru likwidacji Centrum Kultury ze związkami zawodowymi i nie wskazała, czy i kiedy takie konsultacje będą miały miejsce, podczas gdy na etapie podejmowania uchwały o zamiarze likwidacji, według przytoczonego przepisu, konsultacje takie nie są wymagane.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wskazana w uchwale przyczyna zamiaru likwidacji Miejsko-Gminnego Centrum Kultury w Rykach została zasadnie umotywowana. Zmiana koncepcji realizacji zadań własnych w zakresie kultury poprzez utworzenie w Urzędzie Miejskim w Rykach wydziału, pozwalająca na efektywniejsze wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na prowadzenie działalności kulturalnej, jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Zdaniem strony skarżącej nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wyłącza możliwość prowadzenia działalności kulturalnej przez urzędy gminy (miast). Prowadzenie działalności kulturalnej jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy. W sytuacji, gdy dojedzie do likwidacji instytucji kultury zgodnej z przepisem z art. 22 ustawy, obowiązek ten musi być realizowany przez gminę, de facto obowiązek ten wykonywany będzie przez urząd gminy (miasta). Powołany przepis art. 9 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wskazuje, że prowadzenie działalności kulturalnej przez jednostki organizacyjne gminy (niewchodzące w skład urzędu) musi być prowadzone w formie instytucji kultury, a nie np. zakładu budżetowego lub jednostki budżetowej.

W ocenie strony skarżącej zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie konieczności przeprowadzenia konsultacji likwidacji Centrum Kultury na etapie podejmowania uchwały o zamiarze likwidacji jednostki. Rada Miejska ma pół roku od daty uchwalenia uchwały intencyjnej na podjęcie czynności konsultacyjnych zarówno ze związkami zawodowymi, jak też środowiskiem samorządowym współpracującym z jednostką kultury, przedstawiając do zaopiniowania projekt uchwały o likwidacji wraz z uzasadnieniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie. Organ w pełni podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazane w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię, uznać należy na bezpodstawne.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w świetle regulacji art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm.), zadania z zakresu działalności kulturalnej mogą być realizowane wyłącznie w formie samorządowej instytucji kultury i nie mogą być wykonywane przez urzędy gmin. Przepis ten stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Jest to zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. W celu wykonywania tych zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (art. 9 ust. 1 ustawy), dla których gmina jest organizatorem. Jednostka samorządu terytorialnego będąca organizatorem instytucji kultury zapewnia tej instytucji środki niezbędne do prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona (art. 12). Z chwilą wpisu do odpowiedniego rejestru prowadzonego przez organizatora instytucja kultury uzyskuje osobowość prawną. Trzeba również mieć na uwadze, że regulacje zawarte w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawierają żadnego odesłania do innych ustaw, co oznacza, że unormowania te mają charakter kompletny i wyczerpujący.

Instytucja gminna (w niniejszej sprawie gminna instytucja kultury), to taka, szczególnego rodzaju, gminna jednostka organizacyjna, której zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa kompetencji, która ma charakter publiczny, tj. ogólnie dostępny dla społeczności lokalnej, odróżniający ją od nie tylko od instytucji prywatnych, lecz także od urzędu gminy, stanowiący aparat pomocniczy organu wykonawczego gminy.

Instytucja kultury, jako osoba prawna jest całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującym w ramach posiadanych środków (art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej).

Zgodnie z art. 13 ustawy, instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Statut ma normatywny charakter, jako akt prawa miejscowego, albowiem adresatami norm ujętych w statucie gminnej jednostki kultury nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z tego aktu akt o charakterze prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, [w:] CBOSA).

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji uznając, że na gruncie przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, wykluczona jest możliwość prowadzenia działalności kulturalnej przez urząd gminy w ramach utworzonego do tego celu wydziału.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wadliwej wykładni postanowień art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Likwidacja instytucji kultury (art. 22 ustawy o działalności kulturalnej) może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wymaga ona zachowania szczególnego trybu, polegającego na podaniu do publicznej wiadomości, na 6 miesięcy przed wydaniem aktu o likwidacji, informacji o zamiarze i przyczynach zlikwidowania instytucji kultury. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że likwidacja instytucji kultury oznacza również likwidację zakładu pracy (podmiotu zatrudniającego) w rozumieniu przepisów w art. 411 Kodeksu pracy (por. wyrok SN z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt I PK 85/02, OSNP 2004 r., nr 12, poz. 228).

Ustawowa przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest pojęciem nieostrym, zawierającym zwrot ocenny wymagający wartościowania określonego stanu rzeczy. Przy jego stosowaniu konieczne jest szczegółowe i przekonujące uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazujące na dobór kryteriów ewaluacyjnych. Organizator zobligowany jest zatem wskazać powody likwidacji instytucji kultury, przy czym oczywiste jest, że chodzi tutaj o zdarzenia i sytuacje wyjątkowe, nadzwyczajne, które uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie instytucji kultury. Za taką interpretacją pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", którym ustawodawca posłużył się w art. 22 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, przemawia także brzmienie art. 22 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w przypadku likwidacji instytucji kultury z powodu braku środków finansowych, celem informacji, o której mowa w art. 22 ust. 2, powinno być, między innymi, stworzenie możliwości podjęcia działań do zgromadzenia tych środków, które umożliwią dalsze funkcjonowanie instytucji. Likwidacja instytucji kultury z przyczyn o podłożu ekonomicznym jest dopuszczalna wyłącznie w razie całkowitego braku środków finansowych na dalszą działalność tej instytucji, o ile środków tych nie uda się zgromadzić w wyniku działań podejmowanych w związku z podaniem do publicznej wiadomości informacji o zamiarze likwidacji.

Uchwała w przedmiocie likwidacji instytucji kultury, podjęta na podstawie zwrotu ocennego: "szczególnie uzasadnionego przypadku", zawartego w art. 22 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, przy braku dodatkowego normatywnego upoważnienia do uznania w tej materii, jest niewątpliwie rozstrzygnięciem związanym, mimo, że okoliczności jej podjęcia leżą w sferze celowości.

Należy zgodzić się zatem z argumentacją Sądu pierwszej instancji, że zmiana koncepcji realizacji obligatoryjnych zadań własnych w zakresie kultury poprzez utworzenie w urzędzie miejskim wydziału, w celu efektywniejszego wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na prowadzenie działalności kulturalnej, nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Sąd zasadnie wskazał, że z utworzeniem nowego wydziału, zajmującego się kwestiami dotychczas wykonywanymi przez Centrum Kultury, będą przecież wiązać się koszty związane choćby ze sferą pracowniczą.

Rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując również, że zarówno uchwała o zamiarze likwidacji instytucji kultury, jak i uchwała o likwidacji tej instytucji są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) z tym, że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2.

Biorąc pod uwagę, że wprawdzie uchwała o zamiarze likwidacji ma charakter intencyjny, to jednak stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych, czynności poprzedzających likwidację placówki, zatem konsultacja ze związkami zawodowymi już na tym etapie procesu likwidacyjnego wydaje się konieczna.

Przy ocenie czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszym rzędzie należy badać czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym nie mające związku z zadaniami związków zawodowych to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu. Jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne to należy je poddawać opiniowaniu (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OSP 2/10, ONSAiWSA z 2011 r., nr 1, poz. 2).

Obowiązek organów samorządu terytorialnego dotyczący zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych odnosi się tylko do tych spośród nich, które dotyczą określonego przedmiotu. Jest on wskazany w ustawie o związkach zawodowych przez generalne odesłanie, gdyż art. 19 ust. 1 tejże ustawy stanowi "o prawie opiniowania w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych". Zadania te wymienia art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 wskazanej ustawy. Analiza zadań wymienionych w tych przepisach prowadzi do wniosku, że chodzi o reprezentację i obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obroną ich godności, interesów materialnych i moralnych, zbiorowych i indywidualnych, tworzenia korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Zauważyć należy, że w ustawie o związkach zawodowych zadania te określone są tylko generalnie, a bardziej szczegółowe scharakteryzowanie zadań zawierają postanowienia statutowe związków zawodowych.

Niewątpliwie zarówno zamiar likwidacji instytucji kultury, jak faktyczna likwidacja placówki, odnoszą się wprost do działalności związków zawodowych, których celem jest reprezentowanie i obrona praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, a w przedmiotowej sprawie – pracowników Centrum Kultury. W związku z tym stwierdzić należy, że uchylenie się organu od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o projekcie aktu prawnego odnoszącego się do działalności związku zawodowego, stanowi naruszenie prawa, co zasadnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na mocy art. 184 P.p.s.a., skargę oddalił, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.