Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 4 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 czerwca 2014 roku, II SA/Wr 276/14 o odrzuceniu skargi [...] na uchwałę Rady Gminy Długołęka z 8 listopada 2004 r. Nr XXVI/481/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi P. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Zaskarżonym postanowieniem o sygn. akt II SA/Wr 276/14 z 13 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) we Wrocławiu odrzucił skargę [...] na uchwałę Rady Gminy Długołęka z 8 listopada 2004 r. Nr XXVI/481/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi P.

Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 8 listopada 2004 r. Rada Gminy Długołęka uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi P.

Pismem z 6 lutego 2014 r., doręczonym w dniu 10 lutego 2014 r., [...] wezwała Radę Gminy Długołęka do usunięcia naruszenia prawa.

Uchwałą z 31 marca 2014 r. (Nr XXX/479/14) Rada Gminy Długołęka nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a o fakcie tym poinformowała w dniu 10 kwietnia 2014 r. [...] z siedzibą w Warszawie.

W dniu 24 marca 2014 r. [...] złożyła do WSA we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Długołęka z 8 listopada 2004 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi P.

Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że przed złożeniem skargi do WSA we Wrocławiu [...] w dniu 10 lutego 2014 r. wezwała Radę Gminy Długołęka do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z 8 listopada 2004 r. W konsekwencji rozpoczął bieg 60-dniowy termin, który upłynął wraz z dniem 11 kwietnia 2014 r. Został on przerwany przez udzielenie skarżącej spółce odpowiedzi na złożone przez nią wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 10 kwietnia 2014 r. doręczono bowiem uchwałę Rady Gminy Długołęka z 31 marca 2014 r. (Nr XXX/479/14) w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym od tego dnia zaczął biec 30-dniowy termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym, zdaniem sądu I instancji, złożona w dniu 24 marca 2014 r. skarga wniesiona została z uchybieniem przepisu z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) i podlegała odrzuceniu.

Skargą kasacyjną [...] zaskarżyła ww. postanowienie w całości i sądowi I instancji zarzuciła:

W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć - i miały - istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarga do WSA we Wrocławiu wniesiona została przedwcześnie, gdyż bieg 60-dniowego terminu, rozpoczętego w dniu 10 lutego 2014 r. (dzień doręczenia Radzie Gminy Długołęka wezwania do usunięcia naruszenia prawa), został przerwany w dniu 10 kwietnia 2014 r. przez udzielenie skarżącej odpowiedzi na to wezwanie, a tym samym od tego dnia zaczął biec trzydziestodniowy termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy skarga na podstawie art. 48 i 75 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675) oraz w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej u.s.g.) jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania;

przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, choć brak ku temu jakichkolwiek podstaw, albowiem bez wątpienia sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego;

3) przepisu art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy zaktualizowały się przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi, gdyż została ona wniesiona z uchybieniem terminu przewidzianego w przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a., podczas gdy brak podstaw dla uznania, że skarżąca temu terminowi uchybiła, albowiem skarga na podstawie art. 48 i 75 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania;

4) przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarga do WSA we Wrocławiu wniesiona została przedwcześnie, gdyż bieg 60-dniowego terminu, rozpoczętego w dniu 10 lutego 2014 r. (dzień doręczenia Radzie Gminy Długołęka wezwania do usunięcia naruszenia prawa), został przerwany w dniu 10 kwietnia 2014 roku przez udzielenie skarżącej odpowiedzi na to wezwanie, a tym samym od tego dnia zaczął biec 30-dniowy termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego, mimo że z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 kwietnia 2007 r. (II OPS 2/07) jasno wynika, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

Mając na względzie przywołane podstawy kasacyjne, na podstawie przepisu art. 176 p.p.s.a., skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie jej istota sprowadza się do ustalenia, czy podmiot, który wezwał do usunięcia naruszenia prawa ma obowiązek oczekiwania na odpowiedź organu, bądź oczekiwania na upływ określonego terminu od wezwania, zanim wniesie ewentualną skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę wydaną przez organ.

Stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Istotą i celem tej instytucji jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 2, Warszawa 2008, str. 275, por. wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r., I FSK 497/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ może, ale nie musi udzielić tej odpowiedzi. Brak odpowiedzi nie pozbawia też strony możliwości wniesienia skargi. Z kolei gdyby organ uznał racje przedstawione w wezwaniu, wniesienie skargi byłoby zbędne. W p.p.s.a. nie ma natomiast żadnych przepisów odnoszących się do wymogów treści odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie ma nawet wymogu, że odpowiedź musi być uzasadniona, jeśli jest odmowna. Co więcej, ustawa nie odsyła też do jakichkolwiek innych przepisów, które mogłyby być choćby nie wprost stosowane do określenia wymogów odpowiedzi organu.

Skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie jest natomiast zobowiązany czekać na odpowiedź organu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 53, teza 5). Przepisy bowiem nie wskazują, w jakim terminie organ powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Żaden przepis p.p.s.a. lub u.s.g. nie przewiduje takiego terminu do wydania przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Taka wykładnia art. 52 § 3 p.p.s.a. jest sprzeczna z treścią tego przepisu. W ocenie Sądu, zaproponowane przez ustawodawcę rozwiązanie zapewnia stronie skarżącej bezpieczeństwo procesowe w zakresie obrony jej interesów. Dlatego wybór terminu na gruncie art. 52 § 3 p.p.s.a. zależy wyłącznie od strony i jej decyzji, czy chce czekać na odpowiedź organu, czy też nie.

Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania (uchwała NSA składu 7 sędziów z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60, ZNSA 2007/2/83).

Uwzględniając powyższe, skoro skarżąca spółka w niniejszej sprawie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to, co w realiach sprawy jest bezsporne – było bezskuteczne, a zatem spełniła wymóg formalny, to należało uznać, że zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi wydane zostało z naruszeniem przywołanego w skardze kasacyjnej art. 53 § 2 p.p.s.a. i jako takie podlegało uchyleniu jako wadliwe. Skarga została bowiem wniesiona w ustawowo przewidzianym terminie, gdyż organ uchwałą z 31 marca 2014 r., nr XXX/479/14 nie uwzględnił wezwania. W związku z tym, obowiązkiem sądu I instancji jest nadanie skardze biegu.

W tym stanie sprawy, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.