III OSK 1327/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-09-12	
Data wpływu	2022-05-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6135 Odpady	
Hasła tematyczne	Odpady
Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	IV SA/Po 5/22	
Skarżony organ	Inspektor Ochrony Środowiska	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 425; art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1587; art. 16 pkt 2; Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] – [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 5/22 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] – [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie przetwarzania odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w [...] – [...] na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 5/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] – [...] (dalej także jako: "strona skarżąca", "skarżąca", skarżąca kasacyjnie", "Spółka") na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "WIOŚ", "organ") z dnia 3 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie przetwarzania odpadów: oddalił skargę w całości.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z 3 listopada 2021 r. ([...]), skierowanym do [...] spółki pod firmą "[...] Sp. z o.o. w [...] - [...]" (a zgodnie z wpisem do KRS: "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] - [...]", [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska – z powołaniem się na przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070; dalej w skrócie "u.IOŚ") oraz ustalenia kontroli zakładu Spółki przeprowadzonej w okresie od 23 września do 15 października 2021 r., udokumentowane protokołem kontroli nr [...] – zarządził: "Prowadzić gospodarkę odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności w taki sposób, który nie powoduje uciążliwości przez zapach. Termin realizacji: na bieżąco". Jednocześnie WIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 listopada 2021 r.

W uzasadnieniu zarządzenia Organ wyjaśnił, że w toku ww. kontroli przeprowadzający ją inspektorzy organoleptycznie stwierdzili, że rozprzestrzeniające się z terenu, na którym działalność prowadzi kontrolowany podmiot, nieprzyjemne zapachy są wyczuwalne także poza granicami zakładu, w szczególności od strony zachodniej, tj. od strony budynku Komendy Powiatowej Policji w [...]. Stwierdzono, że wpływ na rozprzestrzenianie się nieprzyjemnych zapachów może mieć:

– emisja niezorganizowana z takich procesów, jak transport wewnętrzny odpadów, magazynowanie odpadów, magazynowanie w pryzmach kompostu, przesiewanie kompostu, składowanie odpadów etc.,

– emisja zorganizowana z emitorów nie podłączonych do biofiltra, zarówno z budynku segmentu mechanicznego przetwarzania odpadów, jak i budynku segmentu biologicznego przetwarzania odpadów,

– braki w pasie zieleni wokół całego zakładu, szczególnie od strony południowej oraz od strony zachodniej; zieleń jest zbyt niska lub jej brak, co w konsekwencji nie tworzy zwartej bariery i nie spełnia swojej roli zatrzymania nieprzyjemnych zapachów, aerozoli i pyłów,

– brak wyposażenia kwatery nr [...] składowiska odpadów w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego, z której odprowadzany gaz byłby poddawany obróbce, oczyszczany i wykorzystywany do celów energetycznych, a jeżeli jest to niemożliwe – spalany w pochodni, co powoduje bezpośrednią emisję biogazu do powietrza,

– brak przestrzegania procedur eksploatacyjno-technologicznych przez pozostawianie otwartych drzwi/bram do budynku hali modułu wstępnego przygotowania wsadu do fermentacji oraz do budynku hali wyładunkowej sortowni, co narusza hermetyzację prowadzonych procesów przetwarzania odpadów.

Na zakończenie Organ wskazał, że zgodnie z "art. 16 pkt 1" ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.") gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować uciążliwości przez zapach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane zarządzenie pokontrolne wywiodła skarżąca Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym.

W piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2022 r. skarżąca Spółka podtrzymała wnioski i wywody skargi, a ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. Sprawozdania z badań nr [...] wykonanych przez akredytowane laboratorium, dotyczących wstępnej oceny stężenia w powietrzu technologicznym i swobodnym zakładu Skarżącej wraz z interpretacją danych pomiarowych – na okoliczność występowania w okolicy zakładu innych źródeł odorogennych, mogących być przyczyną uciążliwości zapachowych odczuwanych przez mieszkańców Gminy [...] oraz na okoliczność, że takie badania można przeprowadzić, co Spółka z własnej inicjatywy uczyniła, a czego Organ zaniechał, dokonując dowolnych ocen będących podstawą zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedzi na powyższe pismo Spółki, organ szczegółowo odniósł się do przedstawionych badań, podkreślając w szczególności, że ich wyniki potwierdzają występowanie zapachów w każdym z punktów pomiarowych, ale potwierdzają także, że zapachy pochodzące z zakładu Spółki (identyfikowane przez laboratorium wykonujące pomiary jako "zapach słodkawy") były w trakcie pomiarów wyczuwalne na terenie zakładu i na jego granicy w punktach P2, P3 i P6, a poza zakładem – w punkcie T7 (oznaczonym w raporcie jako "pole zachodnie", a w rzeczywistości położonym na wschód od zakładu), w którym, co prawda, przeważał zapach obornika świeżo nawiezionego na to pole, ale mimo tego chwilowo przebijał zapach "słodkawy", co oznacza, że poziom zapachu emitowanego z zakładu musiał być znaczny.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 5/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu: oddalił skargę w całości.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiodła skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070; dalej jako: "uIOŚ") i art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699; dalej jako: "ustawa o odpadach", "u.o.", "uo"), § 8 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. poz. 523 z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie", "rozporządzenie w sprawie składowisk") oraz art. 11 ust. 1 uIOŚ i art. 76 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej jako: "k.p.a."), poprzez oddalenie przez Sąd I instancji w całości skargi Spółki na zarządzenie pokontrolne nr [...] podczas, gdy skarga ta zasługiwała na uwzględnienie, a kontrolowane zarządzenie z uwagi na jego wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego zasługiwało na uchylenie go w całości;

2) art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji w całości skargi Spółki na zarządzenie pokontrolne nr [...] podczas, gdy skarga ta zasługiwała na uwzględnienie, a kontrolowane zarządzenie z uwagi na jego wydanie z naruszeniem odpowiednio stosowanych przy wydawaniu zarządzeń przepisów kpa zasługiwało na uchylenie go w całości jako, iż WIOŚ nie ustalił jednoznacznie faktu wystąpienia naruszeń w działalności kontrolowanej Spółki oraz przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego nie ustalił w sposób rzetelny i obiektywny ani stanu faktycznego sprawy ani okoliczności potwierdzających rzekome naruszenia, a w efekcie tego poczynione w zarządzeniu ustalenia są dowolne i nieuprawnione; Sąd pomimo, iż słusznie wskazał na odpowiednie stosowanie przepisów kpa przy wydawaniu zarządzeń pokontrolnych, nie dostrzegł, że organ przy wydawaniu zarządzenia nr [...] dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., tj. nie wywiązał się z obowiązku wykazania okoliczności na podstawie których stwierdził rzekome naruszenie przez Spółkę art. 16 pkt 2 uo;

3) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 76 § 3 k.p.a. poprzez:

- nieprzeprowadzenie przez WSA w Poznaniu na wniosek skarżącego dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci "Sprawozdania z badań nr [...] wykonanych przez akredytowane laboratorium dotyczących wstępnej oceny stężenia w powietrzu technologicznym i swobodnym zakładu Spółki" [dalej: Sprawozdanie z badań], podczas gdy dokument ten świadczy o tym, że dokonane przez inspektorów WIOŚ ustalenia organoleptyczne prowadzą do wniosków nie znajdujących potwierdzenia w badaniach olfaktometrycznych, są co najmniej wątpliwe i niewystarczające do jednoznacznego przesądzenia, iż to działalność Spółki powoduje uciążliwości zapachowe, na które uskarżają się mieszkańcy [...],

- błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że w sprawie nie występują wątpliwości, które nakazywałyby dopuścić przeprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzupełniającego postępowania dowodowego, podczas gdy Spółka od początku podnosiła, iż wnioski organoleptyczne wysnute przez WIOŚ w protokole z kontroli, a następnie znajdujące odzwierciedlenie w kwestionowanym zarządzeniu pokontrolnym, co do powodowania przez Spółkę uciążliwości zapachowych są subiektywne, wręcz stronnicze, niewymierne, a tym samym nieprawidłowe i nie mogą stanowić podstawy do poczynienia ustaleń faktycznych,

- błędne odrzucenie przez Sąd dowodu z dokumentu w postaci Sprawozdania z badań olfaktometrycznych, podczas gdy dokument ten podważa przyjęte przez WIOŚ ustalenia i dowodzi, że nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, iż od strony zachodniej Zakładu, tj. od strony budynku Komendy Powiatowej Policji w [...] składowane są nawozy biologiczne na potrzeby użyźniania okalających Zakład pól, co powoduje uciążliwości zapachowe,

- błędne przyjęcie przez Sąd, iż przeprowadzenie dowodu z przedłożonego przez Spółkę Sprawozdania z badań byłoby przeprowadzeniem niedozwolonego w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z opinii biegłego, podczas gdy przedłożone przez Spółkę Sprawozdanie stanowi dokument prywatny, jako, iż nie zostało sporządzone przez powołanego przez organ administracji publicznej biegłego posiadającego wiadomości specjalne, a dowód z dokumentu jakim jest przedłożone Sprawozdanie z badań jest dowodem dopuszczalnym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. i jego przeprowadzenie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a nadto nie spowodowałoby przedłużenia postępowania,

- błędne przyjęcie przez Sąd, że przeprowadzenie dowodu z przedłożonego przez Spółkę dokumentu jawi się jako nieprzydatne dla obalenia prawdziwości ustaleń poczynionych podczas kontroli w sytuacji, gdy Sąd jednocześnie zarzucił Spółce, iż nie przeprowadziła przeciwdowodu względem protokołu z kontroli stanowiącego dokument urzędowy, który został podpisany bez zastrzeżeń przez przedstawicieli Spółki, a który potwierdza ustalone w sposób nieprecyzyjny fakty, z którymi trudno polemizować, a więc w sytuacji gdy przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci owego Sprawozdania było jednak niezbędne, by obalić domniemanie związane z walorem protokołu z kontroli, jako dokumentem urzędowym - kuriozalnym jest, że z jednej strony Sąd zarzucił Spółce bierność, wskazując, iż jej gołosłowne i ogólnikowe twierdzenia nie mają znaczenia dla sprawy, z drugiej strony odrzucił przeprowadzenie wnioskowanego przez nią dowodu z dokumentu, który miał służyć poparciu twierdzeń Spółki, a tym samym miał służyć obiektywnemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy w zakresie występowania odorów w najbliższym otoczeniu Zakładu.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ, poprzez:

- jego błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd, że w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy prawne zarówno w wymiarze prawnomaterialnym jak i proceduralnym do wydania przez WIOŚ zarządzenia nr [...], o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ o treści w nim zawartej podczas, gdy WIOŚ w istocie w tymże zarządzeniu przesądził, że Spółka ma realizować obowiązek wynikający z art. 16 pkt 2 uo tj. prowadzić gospodarkę odpadami w sposób w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska i nie powodujący uciążliwości zapachowych, który to obowiązek wynika z mocy samego prawa z ww. art. 16 pkt 2 uo i który to obowiązek Spółka realizowała bez kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego,

- jego błędne zastosowanie i niedostrzeżenie przez Sąd, że zarządzenie to nie powinno się ostać w obrocie prawnym wobec sformułowania w nim w stosunku do Spółki nakazu w sposób zbyt ogólny (generalny), a przez to powodujący jego niewykonalność (albowiem Spółka prowadzi działalność w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, a przede wszystkim nie powoduje uciążliwości zapachowych) i niemożliwość jego wyegzekwowania (brak jest instrumentów prawnych do wyegzekwowania obowiązku prowadzenia działalności w sposób nie powodujący uciążliwości zapachowych),

- jego błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd, że wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo, a więc zachodziła niezgodność stanu faktycznego obejmującego działalność kontrolowanego podmiotu ze stanem postulowanym, czyli stanem, który zgodnie z odpowiednimi normami prawnymi skierowanymi do tego podmiotu uznaje się za poprawny, podczas gdy wobec braku obiektywnych ustawowych mierników dla uciążliwości zapachowych nie sposób było ustalić, nie tylko czy występują owe rozbieżności, ale też niemożliwe było ustalenie dokładnego zasięgu tych rozbieżności i w efekcie jednoznaczne przesądzenie, że Spółka prowadzi gospodarkę odpadami w sposób powodujący uciążliwości zapachowe;

2) art. 16 pkt 2 uo, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że przepis ten może stanowić podstawę materialnoprawną kontrolowanego w sprawie zarządzenia pokontrolnego, a organ zasadnie wytknął Spółce nierealizowanie wynikającego z art. 16 pkt 2 generalnego nakazu prowadzenia gospodarki odpadami w sposób nie powodujący uciążliwości zapachowych, podczas gdy Spółka przeciwdziała uciążliwościom zapachowym, nie sposób jej zarzucić naruszenia jakichkolwiek postanowień decyzji zezwalających Spółce na prowadzenie gospodarki odpadami, przekroczenia jakichkolwiek poziomów dopuszczalnej emisji substancji do powietrza, a stwierdzone przez WIOŚ w zarządzeniu pokontrolnym rzekome naruszenie nie ma dostatecznego oparcia w ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ, a w szczególności:

- WIOŚ nie tylko nie ustalił jednoznacznie faktu wystąpienia naruszeń w działalności kontrolowanej Spółki, nie ustalił w sposób rzetelny i obiektywny stanu faktycznego sprawy przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego, ale w zarządzeniu przyjął ustalenia dowolne i nieuprawnione, pozbawione jakichkolwiek podstaw;

- WIOŚ nie przeanalizował, czy wyłącznie działalność Spółki jest źródłem rzekomych uciążliwości zapachowych i jaki wpływ na organoleptycznie zidentyfikowane uciążliwości miało rozwożenie w tamtym czasie obornika na polach; WIOŚ celowo pominął fakt, że w sąsiedztwie Zakładu przeważają pola użytkowane rolniczo, a występowanie uciążliwości zapachowych zgłoszono w trakcie upraw, kiedy właśnie standardowo wykonuje się tego typu prace na polach, co wiąże się nierozerwalnie z emisją odorów,

- WIOŚ nie ustalił, że "nieprzyjemne zapachy wyczuwalne poza granicami zakładu, w szczególności od strony budynku Komendy Powiatowej Policji w [...]" pochodzą z terenu Spółki, opierając się w tym zakresie wyłącznie na niczym nie popartych stwierdzeniach;

- WIOŚ nie przeprowadził czynności kontrolnych na osiedlu mieszkaniowym, na którym mieszkają osoby, które złożyły protesty w sprawie rzekomych uciążliwości zapachowych związanych jakoby z działalnością Spółki i nie dokonał w tymże miejscu choćby oceny organoleptycznej ich ewentualnego występowania;

- faktem powszechnie znanym jest brak obowiązujących przepisów określających normy "odorowe" a wnioski dotyczące mających występować uciążliwości zapachowych, poczynione w kontroli WIOŚ będące efektem organoleptycznej i subiektywnej oceny inspektorów WIOŚ, których nie sposób odnieść do jakichkolwiek obowiązujących norm, nie mogły być podstawą do obarczenia Spółki odpowiedzialnością za odczuwane przez mieszkańców uciążliwości odorowe, bez ustalenia ich źródła i w rezultacie podstawą do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego;

3) § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie składowisk poprzez błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, iż właściwie WIOŚ zarzucił Spółce naruszenie tego przepisu poprzez nie poddawanie gazu składowiskowego obróbce, oczyszczaniu i wykorzystywaniu go do celów energetycznych bądź poprzez spalanie w pochodni, podczas gdy, WIOŚ nie przeanalizował, czy kwatera nr [...] jest tą częścią składowiska, na której przewiduje się składowanie odpadów ulegających biodegradacji, a tym samym, czy odnosi się do niej obowiązek wyposażenia jej w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego, poddawania go obróbce, w szczególności oczyszczania i wykorzystywania do celów energetycznych, a jeśli jest to niemożliwe - spalania w pochodni;

4) § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie składowisk poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd za prawidłowe ustaleń WIOŚ jakoby zieleń wokół składowiska nie spełniała wymagań określonych w tym przepisie, podczas gdy składowisko jest otoczone pasem zieleni o wymaganej przepisami szerokości, a nieliczne ubytki nie zakłócają pełnienia przez zieleń funkcji izolacyjnej;

5) art. 11 ust. 2 uIOŚ w zw. z art. 76 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd wbrew literalnemu brzmieniu art. 76 § 3 k.p.a., że Spółka nie przedstawiła dowodu przeciwko treści protokołu kontroli WIOŚ, w związku z czym jako, iż jest on dokumentem urzędowym stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone podczas, gdy ustalenia zawarte w protokole są nieprecyzyjne i trudno z nimi polemizować (dot. to zwłaszcza odczuć kontrolerów WIOŚ), a zarzuty Spółki dotyczą interpretacji nieprecyzyjnych stwierdzeń poczynionych i odzwierciedlonych w sposób niejednoznaczny w protokole.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nr [...], ewentualnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Ponadto strona skarżąca wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia "art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ i art. 16 pkt 2 u.o., § 8 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 2 Rozporządzenia oraz art. 11 ust. 1 uIOŚ i art. 76 § 3 k.p.a." (zarzut nr I.1) petitum skargi kasacyjnej).

Wskazać należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku zaskarżenia ww. aktu, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146 p.p.s.a., a nie na art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. in fine stosuje odpowiednio. Przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i określa formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na czynność z zakresu administracji publicznej. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. wymaga więc wykazania wadliwości przyjętej przez Sąd I instancji oceny, że przy wydaniu kwestionowanej skargą czynności organ naruszył inne niż art. 146 § 1 p.p.s.a. przepisy prawa (zob. wyrok NSA z 14.06.2024 r., sygn. III OSK 2362/22, LEX nr 3749866). Przepisy art. 146 § 1, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. nie mogą co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z 17.05.2024 r., III OSK 1052/24, LEX nr 3726750).

Skutecznego powiązania nie mogło natomiast stanowić w realiach niniejszej sprawy wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na naruszenie przez Sąd I instancji art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ i art. 16 pkt 2 u.o., § 8 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 2 Rozporządzenia oraz art. 11 ust. 1 uIOŚ i art. 76 § 3 k.p.a.

Przypomnieć należy, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w tym składzie, że "zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej." (zob. postanowienie NSA z 13 maja 2014 r., sygn. II OSK 1112/14, LEX nr 1467709).

Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, (w:) P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, (w:) Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego, np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia (zob. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2163/21, LEX nr 3557437).

Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno, m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 305/23, Legalis).

Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należy, sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów KPA, strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17; patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 305/23, Legalis).

Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarządzenie pokontrolne WIOŚ z dnia 3 listopada 2021 r., nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie przetwarzania odpadów spełnia wymagania określone w art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ. Jak już wyżej wskazano, przedmiotowe zarządzenie pokontrolne jest aktem o charakterze sygnalizacyjnym, określa ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska, którym jest spółka. WIOŚ zarządzeniem pokontrolnym zobowiązał Prezesa Zarządu Spółki do prowadzenia gospodarki odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności w taki sposób, który nie powoduje uciążliwości przez zapach. Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 listopada 2021 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, przedmiotowe zarządzenie pokontrolne zostało sformułowane w sposób pozwalający skarżącej odczytać, jakie czynności powinna podjąć spółka w celu wyeliminowania stwierdzonych przez WIOŚ naruszeń prawa.

Dlatego przedmiotowy zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się do kolejnego z omawianych zarzutów, w ramach którego autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji niezastosowanie "art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a." (zarzut nr I.2) petitum skargi kasacyjnej) podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Jak wskazuje sama skarżąca kasacyjnie Spółka Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, a więc nie mógł ich naruszyć. Ponadto, jak już wyżej wskazano, do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21).

Natomiast ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji "art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 76 § 3 k.p.a." (zarzut nr I.3) petitum skargi kasacyjnej) również nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia przedmiotowego zarzutu, który miał polegać na niedopuszczeniu wnioskowanego w skardze dowodu z dokumentu w postaci Sprawozdania z badań nr [...] wykonanych przez akredytowane laboratorium dotyczących wstępnej oceny stężenia w powietrzu technologicznym i swobodnym zakładu Spółki. Dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. ma charakter wyjątkowy i zależy wyłącznie od uznania sądu, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 978/14, wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt I GSK 282/15). Okoliczności faktyczne ujawnione w toku kontroli są jednoznaczne. Ich kwalifikacja prawna nie budzi wątpliwości, stąd też prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu słusznie zostało uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za zbędne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ (zarzut nr II.1) petitum skargi kasacyjnej), art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach (zarzut nr II.2) petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszenia art. 11 ust. 2 uIOŚ w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. (zarzut nr II.5) petitum skargi kasacyjnej). Konstrukcja przedmiotowych zarzutów umożliwia ich łączne rozpoznanie.

Zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W świetle art. 11 ust. 2 uIOŚ, protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. Natomiast w myśl art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach, gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować uciążliwości przez hałas lub zapach.

Wskazać należy, że okoliczność, że spółka nie zgadza się z treścią zarządzenia pokontrolnego, nie oznacza, że zarządzenie to jest sprzeczne z ustaleniami kontroli utrwalonymi w protokole kontroli. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne stanowi przypomnienie o obowiązkach wynikających z przepisów prawa lub innych aktów administracyjnych, stąd też użycie przez organ sformułowania "na bieżąco" nie oznacza, że spółce został wyznaczony jakikolwiek termin wykonania obowiązku, a jedynie, że spółka powinna wywiązywać się ze swoich obowiązków mających inne źródło niż przedmiotowe zarządzenie pokontrolne. Ten bowiem akt żadnych obowiązków na spółkę nie nakładał.

Zaakcentować należy, że zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 uIOŚ, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15, dostępne, (w:) CBOSA; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93).

Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze – zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie – ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie – przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (patrz: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1253/22, CBOSA).

Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy:

1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;

2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli;

3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Wojewódzki sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli (patrz: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1253/22, CBOSA).

Powyższe rozważania są istotne w tej sprawie z uwagi na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, która w znacznej mierze stanowi polemikę z ustaleniami faktycznymi organu utrwalonymi w protokole kontroli i stanowiącymi podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tak sformułowana skarga kasacyjna w tego rodzaju sprawie nie mogła odnieść zamierzonego skutku w zakresie podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Dalej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach. Przepis ten wyraża jedną z zasad ogólnych gospodarki odpadami. Zgodnie z treścią tego przepisu, gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: powodować uciążliwości przez hałas lub zapach. Model systemu prawa gospodarki odpadami uregulowany w u.o. opiera się na zasadach ogólnych gospodarki odpadami, które powinny prowadzić do osiągnięcia celów ustawowych postępowania z odpadami.

Zasady te stanowią uściślenie zasad prawnych ochrony środowiska uregulowanych w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm. dalej: PrOchrŚrod). Tytuł działu II u.o. "Zasady ogólne gospodarki odpadami" jest związany z przyjęciem pewnej konwencji terminologicznej dla zagadnień ogólnych, które zostały tam uregulowane. Z jego przepisów możemy w drodze wykładni wyprowadzić treść podstawowych zasad ogólnych gospodarki odpadami. Część z nich jest bezpośrednio powiązana z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, a część stanowi samoistne zasady gospodarki odpadami, które pośrednio wynikają z zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Zasada wyrażona w art. 16 pkt 2 u.o. jest ściśle związana z ochroną zdrowia ludzkiego i środowiska przed uciążliwościami zapachowymi. Kwestia ta stanowi oś sporu w niniejszej sprawie.

Zasada wyrażona w art. 16 pkt u.o. jest uszczegółowieniem w gospodarce odpadami zasad: prewencji (art. 6 ust. 1 PrOchrŚrod) oraz przezorności (art. 6 ust. 2 PrOchrŚrod). Skoro w art. 16 pkt 2 u.o. ustawodawca wyraźnie wskazał, że w szczególności gospodarka odpadami nie może: powodować uciążliwości przez hałas lub zapach, to zgodnie z zasadami prewencji i przezorności nawet potencjalne zagrożenie wystąpienia takich uciążliwości pozwala organowi Inspekcji Ochrony Środowiska zarządzić w zarządzeniu pokontrolnym prowadzenie gospodarki odpadami w sposób określony w art. 16 pkt 2 u.o. Stwierdzona uciążliwość przez zapach niewątpliwie nie zapewnia ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska w procesie gospodarki odpadami (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6714/21, Legalis).

Z podanych wyżej powodów nie można podzielić przedmiotowych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie Spółka błędnie zakłada, że w ramach sądowoadministracyjnej kontroli zarządzenia pokontrolnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu był uprawniony do weryfikacji ustaleń faktycznych znajdujących się w protokole kontroli. Rolą Sądu pierwszej instancji było rozstrzygnąć, czy zarządzenie pokontrolne opiera się na ustaleniach wynikających z protokołu kontroli i czy zawarte w tym zarządzeniu oceny odnoszące się do prawnej kwalifikacji tych ustaleń są prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, w granicach swoich kompetencji, prawidłowo dokonał kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i na tej podstawie trafnie stwierdził, że pomiędzy zarządzeniem pokontrolnym a ustaleniami kontroli istnieje logiczny i spójny związek.

Natomiast odnosząc się do dwóch ostatnich zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia (zarzut nr II.3) petitum skargi kasacyjnej) oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia (zarzut nr II.4) petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzuty przedstawione w tych punktach petitum skargi kasacyjnej opierają się na kwestionowanym przez skarżącą kasacyjnie ustaleniu faktów. Wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji, obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji.

Dlatego przedmiotowe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) upoważniły Naczelny Sąd Administracyjny do stwierdzenia niezasadności skargi kasacyjnej.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. z dnia 24 sierpnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).