Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność: § 1 ust. 2 pkt 6 w zakresie słowa "niezwłocznie", § 1 ust. 2 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 2 w zakresie "do 120 l", § 6 ust. 1 pkt 12 w zakresie "ul. [...] na terenie [...] od poniedziałku do piątku w godz. od 8:00 do 16:00", § 9 ust. 2 oraz § 10 ust. 2 uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; 2. w pozostałej części skargę oddala.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej Prokurator) działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52, art. 53 § 3 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...].

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej "Konstytucją RP"), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "u.o.s.g"), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej "u.c.p.g") polegające na:

1) przekroczeniu upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego poprzez:

- określenie parametrów pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz worków do selektywnego zbierania odpadów w sposób skonkretyzowany jak również poprzez podanie w tym zakresie wartości maksymalnych, w sytuacji gdy norma kompetencyjna przewidywała jedynie określenie w Regulaminie minimalnej pojemności tych pojemników lub worków (§ 3 ust 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Regulaminu),

- wskazanie w Regulaminie informacji dotyczącej lokalizacji punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, która nie może znajdować się w aktach prawa miejscowego i powinna być udostępniana w inny sposób tj. poprzez wskazane w art. 3 ust. 2 pkt 9d u.c.p.g udostępnienie jej na stronie internetowej urzędu gminy lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób (§6 ust.1 pkt 12 Regulaminu),

- wskazanie w Regulaminie obowiązków osób prowadzących chów zwierząt gospodarskich oraz obowiązki posiadaczy pszczół, w sytuacji gdy norma kompetencyjna przewidywała jedynie określenie w Regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (§ 10 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 2 Regulaminu),

2) przekroczeniu upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego poprzez wprowadzenie do Regulaminu unormowań stanowiących powtórzenie bądź modyfikację przepisów ustawowych, w tym również w sposób powodujący ingerencję bez odpowiedniego upoważnienia w prawa i wolności jednostek, tj. poprzez:

- nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości, bezpośrednio przy jej granicy (§ 1 ust. 2 pkt 6 Regulaminu),

- wprowadzenie zakazu zgarniania śniegu, lodu lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię (§ 1 ust. 2 pkt 7 Regulaminu),

- nałożenie obowiązku niezwłocznej deratyzacji w przypadku wystąpienia na którymkolwiek obszarze gminy [...] populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne (§11 pkt 2 Regulaminu),

- nałożenie na właścicieli zwierząt domowych obowiązku wyposażenia zwierzęcia w obrożę, a w przypadku psa rasy uznanej za agresywną, także w kaganiec, nałożenia obowiązku w miejscach publicznych prowadzenia psa na smyczy, a w przypadku rasy uznanej za agresywną także w kagańcu, nałożenie na właścicieli psów obowiązków odnoszących się do ich nieruchomości, w tym puszczania psa na ich terenie w przypadku oznaczenia nieruchomości stosowną tabliczką (§ 9 ust 2 pkt 1 i 2 oraz pkt 7 Regulaminu),

- wskazanie, iż w przypadku mycia pojazdów samochodowych poza myjniami właściciele nieruchomości zobowiązani są odprowadzać powstające ścieki do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, dokonywać tych czynności na wydzielonych, utwardzanych częściach nieruchomości, używać środków ulegających biodegradacji i nie odprowadzać ścieków do ziemi oraz zbiorników wodnych, a naprawa pojazdów mechanicznych poza warsztatami samochodowymi może być wykonywana w przypadku niestwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (§1 ust.2 pkt 11 a-c i 12b Regulaminu),

3) niewypełnieniu upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego poprzez niezawarcie obligatoryjnych elementów Regulaminu wskazanych w normie kompetencyjnej tj.:

- pominięcie w Regulaminie postanowień dotyczących częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, w sytuacji gdy norma kompetencyjna nakładała obowiązek takiej regulacji,

- wskazanie jedynie w sposób przykładowy obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, w sytuacji gdy norma kompetencyjna nakładała obowiązek wskazania tych obszarów w sposób wyczerpujący,

- pominięcie w Regulaminie przepisów dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, w sytuacji gdy norma kompetencyjna nakładała obowiązek uregulowania tej materii w Regulaminie,

- pominięcie w Regulaminie przepisów określających częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych, a jedynie uregulowanie w § 6 ust 1 Regulaminu częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, a nie ich pozbywania się.

Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww uchwały w całości z uwagi na wadliwość znacznej liczby postanowień skarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo wyjaśnił swoje stanowisko w zakresie nieprawidłowości regulacji podważanej uchwały odnosząc się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła przede wszystkim o odrzucenie skargi w całości w związku z wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez podjęcie przez Radę Gminy [...] uchwały [...] z dnia [...] stycznia 2020 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]). Ewentualnie zaś o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Organ min. wskazał, iż wniesienie skargi stało się niedopuszczalne albowiem brak było podstawy do orzekania w zakresie legalności ww aktu prawa miejscowego, który został zastąpiony kolejnym, później uchwalonym. W tym kontekście organ przywołał stanowisko doktryny, iż utrata mocy wiążącej w czasie przez zaskarżoną decyzję, postanowienie czy uchwałę przed wydaniem orzeczenia przez sąd, niezależnie od tego, z jakich powodów ona nastąpiła, uzasadnia zawsze umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast co do meritum zarzutów skargi Rada Gminy [...] wyjaśniła, iż przedmiotowa uchwała przed jej podjęciem była opiniowana, zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], który nie kwestionował prawidłowości tych zapisów, podobnie zresztą jak i nadzór prawny Wojewody [...]. Podniesione natomiast w skardze zarzuty, do których odniosła się szczegółowo, nie znajdują popracia w obowiązujących przepisach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje w części na uwzględnienie.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją, we wskazanej w wyroku części, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u,s,g o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy), nie można wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 ww rozporz. w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Trzeba też zauważyć treść przepisu § 6 rozporządzenia, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i uznał, że część kwestionowanych przez Prokuratora postanowień załącznika do ww uchwały (Regulaminu) w sposób istotny naruszają prawo. W ocenie Sądu bowiem zasadne były zarzuty skargi dotyczące istotnej wadliwości regulacji prawnej zawartej w § 1 ust. 2 pkt 6 w zakresie słowa "niezwłocznie", § 1 ust. 2 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 2 w zakresie "do 120 l", § 6 ust. 1 pkt 12 w zakresie "ul. [...] [...] na terenie Zakładu Obsługi Rolnictwa od poniedziałku do piątku w godz. od 8:00 do 16:00", § 9 ust. 2 oraz § 10 ust. 2. Trzeba uznać zasadność stanowiska Prokuratora, iż w niniejszej sprawie lokalny prawodawca w § 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu określił nieprawidłowo parametry worków do selektywnego zbierania odpadów, tj. w sposób skonkretyzowany, jak również podał w tym zakresie maksymalne, w sytuacji gdy norma kompetencyjna przewidywała jedynie określenie w Regulaminie minimalnej pojemności tych pojemników lub worków. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Radzie Gminy powierzono kompetencję do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego wyłącznie minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości nie zaś także maksymalnej jak to uchwaliła Rada Gminy. W pozostałym zakresie tej części regulacji Sąd stwierdza, iż § 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, takich wartości maksymalnych nie wskazuje.

Podobnie, rację ma Prokurator podnosząc zarzut odnośnie wadliwości § 6 ust. 1 pkt 12 Regulaminu, zawierającego informacje o lokalizacji punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, a także dotyczące dni oraz godzin jego funkcjonowania. Tego rodzaju informacje nie mogą być umieszczane w aktach prawa miejscowego, ich treść powinna być udostępniania w inny sposób, o czym stanowi min. art. 3 ust. 2 pkt 9d u.c.p.g., zgodnie z którym gminy udostępniają na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacje o punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zawierające: firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, adresy punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie danej gminy wraz ze wskazaniem rodzajów przyjmowanych odpadów oraz dni i godzin ich przyjmowania. Trzeba podkreślić, iż zadaniem aktu prawa miejscowego nie jest przekazywanie komunikatów czy konkretnych informacji ogółowi mieszkańców (prawo miejscowe lokalne) a stanowienie norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym regulujących określoną sferę wolności obywateli.

Zasadnym było także zastrzeżenie Prokuratora dotyczące wadliwości regulacji zawartej w § 10 ust. 2 Regulaminu polegające na określeniu obowiązków posiadaczy pszczół. Zgodnie z jego treścią "posiadacz pszczół zobowiązany jest przetrzymywać je w ulach, ustawionych w odległości, co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich". Ten zapis, w ocenie Sądu, jako niedookreślony, mało czytelny uniemożliwia właścicielom pszczół "prawidłowe "sytuowanie" uli w taki sposób aby ich hodowla rzeczywiście nie była niedogodna, dokuczliwa dla bliskiego otoczenia.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż norma kompetencyjna zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 7 ww ustawy przewiduje, iż w regulaminie określa się wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wbrew twierdzeniu Prokuratora, powyższa regulacja zawarta w uchwale nie wskazuje na tereny rolne. Stanowi ogólnie o "prowadzącym chów zwierząt gospodarskich", nie uściślając na jakich nieruchomościach, jakich terenów on tyczy. Podważane zatem przez Prokuratora zapisy § 10 ust. 1 pkt 1-4 Regulaminu, wskazujące wyłącznie na obowiązki osób prowadzących chów zwierząt gospodarskich, bez uściślenia na jakich obszarach jest on prowadzony, nie oznacza, że kwestionowane zapisu uchwały odnoszą się do terenów rolnych. Dlatego też, choć w istocie nałożone na hodowców obowiązki zostały dość ogólnie określone, to jednak podważane postanowienia Regulaminu odpowiadają prawu. Powyższe zatem nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa skutkującym wyeliminowaniem ww zapisów z obrotu prawnego. Jednocześnie należy wyjaśnić, iż wbrew stanowisku Prokuratora, pojęcie zwierząt gospodarskich zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 z późn. zm.), do których polskie ustawodawstwo zalicza także pszczoły - pszczołę miodną (Apis mellifera) - art. 2 pkt 1 lit. h ww ustawy.

Z kolei, zdaniem Sądu, na uwzględnienie zasługuje stanowisko skarżącego odnoszące się do zapisu § 1 ust. 2 pkt 6 Regulaminu wyłącznie w zakresie sformułowania "niezwłoczne" albowiem jest to pojęcie na tyle abstrakcyjne, iż nie możliwym jest jego racjonalne stosowanie. Określenie "niezwłoczne" może być bowiem wielorako odczytywane, co w konsekwencji czyni ten obowiązek niewykonalnym.

Natomiast odnośnie pozostałych zapisów przytoczonego § 1 ust. 2 Regulaminu Sąd stwierdza, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Trzeba mieć bowiem na uwadze, również wbrew stanowisku skarżącego, iż naruszenie zasad techniki prawodawczej nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań zaskarżonego aktu z prawem. Powtórzenie w regulaminie ustawowych regulacji samo w sobie nie rodzi jeszcze potencjalnie ujemnych skutków dla adresatów regulaminu, a więc nie ma charakteru naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma miejsce jedynie wówczas, gdy do regulaminu wprowadzone są zasady uregulowane odmiennie, niż w ustawie. Jeżeli w uchwale powtórzono zapisy ustawowe, ale ich nie zmodyfikowano w sposób, który wypaczałby zamierzenia ustawodawcy, nie jest to podstawą do stwierdzenia nieważności takiej uchwały (min. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2018 r. II SA/Łd 94/18).

Na uwzględnieni zasługuje także podnoszony przez Prokuratora zarzut odnoszący się do zapisu § 1 ust. 2 pkt 7 ww Regulaminu, który wprowadza wbrew regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 lit c) ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, obowiązek "uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Zgodnie z brzmieniem § 1 ust. 2 pkt 7 "zakazuje się zgarniania śniegu, lodu lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię (...)." Powyższe stanowi swoistą modyfikację ww regulacji prawnej a także odmienną niż w zawartą w art. 45 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym. To w ocenie Sądu wskazuje na istotnie naruszenie prawa, tym bardziej w sytuacji, kiedy kwestionowany Regulamin wprowadza "zakaz", który może być ustanowiony wyłącznie ustawą, dokonując tym samym władczej ingerencji w sferę wolności obywateli. Trzeba mieć na uwadze, iż wszelkie ograniczenia praw jednostki, nie wyłączając nałożenia na obywatela w Regulaminie dodatkowych obowiązków, muszą respektować zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd podzielił również zasadność stanowiska skarżącego co do wadliwości zapisu zawartego w § 9 ust. 1 i 2 ww Regulaminu dotyczącego zagwarantowania bezpieczeństwa publicznego przez właścicieli psów. Wprowadzone przez organ obowiązki obciążające właścicieli nie znajdują racjonalnego uzasadnienia co do rzeczywistego zapobieżeniu potencjalnemu zagrożeniu wywołanego przez psy. Po pierwsze ten zakres został już uregulowany art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122), którym wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, konsekwencje zaś nie zastosowania się do powyższego obowiązku wynikają natomiast z art. 77 kodeksem wykroczeń, zgodnie z którym "kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Sąd stoi zatem na stanowisku, iż powyższe obowiązki zostały nie tylko w sposób nieuzasadniony nałożone ale także są zbyt daleko idące, bez racjonalnego wytłumaczenia ich wprowadzenia, jak chociażby zapis § 9 ust. 2 pkt 7, zgodnie z którym "zwolnienie psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest (...) odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem np. "uwaga pies". Doszło zatem do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy poprzez nałożenie, w ww postanowieniach Regulaminu na właścicieli zwierząt domowych obowiązku wyprowadzania psa na uwięzi, w szczególności na terenie publicznym, a psa rasy uznanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającemu otoczeniu – także w nałożonym kagańcu. Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zobowiązuje rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Dla osiągnięcia wyszczególnionych w ustawie celów nie ma potrzeby wprowadzania aż tak rygorystycznych i bezwzględnych wymogów. O ile zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt zwolnienie psów ze smyczy zawsze musi się wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, to bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na uwięzi, a w odniesieniu do określonej kategorii psów w kagańcu należy ocenić, jako nadmierny, a w wielu przypadkach, jako niehumanitarny.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa zapisem § 11 Regulaminu. Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g Rada Gminy została upoważniona do wyznaczenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Ustawodawca pozostawił gminom swobodę w ocenie, jakie nieruchomości winny podlegać obowiązkowi deratyzacji. Gminy [...] uznała, że zasadnym jest wprowadzenie takiego obowiązku w odniesieniu do wszystkich nieruchomości zabudowanych (niezależnie od rodzaju i sposobu wykorzystania poszczególnych budynków), co w ocenie Sądu nie budzi żadnych watpliwości, co do czytelności i zasadności ww zapisu. Powołany wyżej przepis odnosi się bowiem do "obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji" a nie do konkretnie wymienionych nieruchomości. Z literalnego brzmienia § 11 powyższy obowiązek dotyczy wyłącznie nieruchomości zabudowanych, którego realizacja jest weryfikowalna.

Także, odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 1 ust. 2 pkt 12 lit. b (mycie i naprawy pojazdów samochodowych) wskazać należy, iż powyższa regulacja wyczerpuje przesłanki zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi), upoważniające radę gminy do określenia zasad związanych z myciem i naprawą pojazdów samochodowych. Pomimo iż kwestionowany zapis w sposób bardzo ogólny zobowiązuje potencjalnych odbiorców do jak najmniejszego zakłócania nieruchomości sąsiednich, tym samym powyższa norma jako mało precyzyjna i tym samym również trudna do wyegzekwowania, to jednak Sąd nie dopatrzył się w tym przypadku istotnego, rażącego naruszenia prawa.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w powołanej wyżej części, uznając zarzuty skargi w tym zakresie za zasadne. Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę, może, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu, co miało miejsce w pozostałym zakresie.

Natomiast, wbrew twierdzeniom organu, w ocenie Sądu, nie było podstaw do odrzucenie przedmiotowej skargi. Została ona wniesiona zgodnie z ww upoważnieniem ustawowym, na akt prawa miejscowego, czyniąc zadość wszelkim wymogom formalnym. Nie ma natomiast znaczenia okoliczność czy akt ten obowiązywał w dacie wniesienia skargi do Sądu. Trzeba mieć na uwadze, iż w okresie swojego obowiązywania uchwała ta wywoływała określone skutki prawne. W tym zresztą zakresie Rada Gminy, wbrew własnemu stanowisku, powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym w razie uchylenia zaskarżonej uchwały (zarządzenia) lub jej zmiany przez właściwy organ, odstąpienie przez sąd od merytorycznego rozpatrzenia skargi i umorzenie postępowania można uznać za dopuszczalne tylko wtedy, gdy zaskarżona uchwała lub zarządzenie nie wywołują już żadnych skutków prawnych i nie mogą być stosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego ich uchylenie lub zmianę [por. W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie..., s. 137, B. Adamiak, Wyroki..., s. 32, P. Chmielnicki (red.) i in., Komentarz do u.s.g. ..., s. 915-916, i wyroki NSA; z dnia 4 marca 2005 r, OSK 1290/04, LEX nr 189170, i z dnia 16 marca 2012 r., II OSK 16/12, LEX nr 1145561]. Wobec powyższego trudno się dopatrzyć, jak sugerował to organ w odpowiedzi na skargę, bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego.