III OSK 1064/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-04	
Data wpływu	2023-05-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Maciej Kobak
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6197 Służba Celna	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 675/22	
Skarżony organ	Szef Krajowej Administracji Skarbowej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1136; art. 136 i art. 136b; Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Poseniak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 675/22 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 6 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.G. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2023 r., II SA/Wa 675/22, po rozpoznaniu skargi J.G. (dalej: "skarżący") na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 6 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 4 czerwca 2021 r., skarżący złożył do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji", "DIAS") wezwanie do uregulowania stosunku służbowego w związku z bezczynnością DIAS, przejawiającą się brakiem wydania decyzji administracyjnej kończącej stosunek służbowy, jak też brakiem złożenia propozycji pracy/służby.

Decyzją z 5 sierpnia 2021 r., nr [...], DIAS stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego 31 sierpnia 2017 r.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "organ drugiej instancji", "Szef KAS") decyzją z 26 października 2021 r., [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W rozstrzygnięciu Szef KAS wskazał, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji było ogólnikowe i nie wskazywało na zindywidualizowane przyczyny wynikające z art. 165 ust 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm., dalej: "p.w. KAS").

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 14 stycznia 2022 r., [...], DIAS stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego 31 sierpnia 2017 r.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 6 marca 2022 r., nr [...], Szef KAS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji odnotował, że skarżący do 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej. W konsekwencji braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 p.w. KAS, jego stosunek służbowy wygasł 31 sierpnia 2017 r.

W tym zakresie organ drugiej instancji podkreślił, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę czy też propozycja pełnienia służby. W ocenie Szefa KAS, pw. KAS nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Ustawodawca bowiem umożliwił dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb kierowanych przez nich jednostek i realizowanych zadań. Stąd też, w ocenie organu drugiej instancji, DIAS nie był zobowiązany do przedłożenia skarżącemu propozycji pracy lub służby.

Organ drugiej instancji wskazał ponadto, że przyczyny zaniechania przedstawienia skarżącemu propozycji służby zostały szczegółowo wyjaśnione oraz poprzedzone oceną potrzeb kadrowych oraz analizą dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych skarżącego, a w szczególności z materiałami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie nr [...], dotyczącej zwolnienia skarżącego ze służby w Urzędzie Celnym w [...] Izby Celnej w [...], w związku z utratą zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych oraz faktem wszczęcia wobec skarżącego postępowania karnego o wykroczenia skarbowe z art. 91 §1 i 4 w zb. z art. 54 §1 i 3 w zb. z art. 65 §1 i 4 w zw. z art. 7 §1 k.k.s. Szef KAS odnotował przy tym, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 25 września 2017 r., XIII W 3436/17 skarżący został uznany winnym popełnienia zarzucanego czynu, a postępowanie dotyczące zwolnienia zostało umorzone decyzją nr [...] z 12 września 2017 r., z uwagi na bezprzedmiotowość jego prowadzenia, po wygaśnięciu stosunku służbowego skarżącego z mocy prawa 31 sierpnia 2017 r.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 23 stycznia 2023 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Wojewódzki odnotował, że 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 z późn. zm., dalej: "ustawa o KAS") tworząca Krajową Administrację Skarbową, w ramach której została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa. Przepisy przejściowe i wprowadzające zostały zawarte w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

Sąd pierwszej wskazał, że przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS przewiduje, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast w myśl art. 170 ust. 1 p.w. KAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że propozycje służby/pracy składano osobom o nienagannym przebiegu służby/pracy, przekładającym się również na nieposzlakowaną opinię, przy czym okolicznością bezsporną jest to, że do 31 maja 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS.

Oceniając dotychczasowy przebieg służby skarżącego, Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów obu instancji uznając, że mogły powołać się one na okoliczności dotyczące prowadzonego postępowania karnego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, na funkcjonariuszu państwowym ciąży szczególny obowiązek przestrzegania prawa. Funkcjonariuszem może być wyłącznie osoba, która m.in. ma nieposzlakowaną opinię. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę na społeczną rolę służby, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Służby Celno-Skarbowej zaufanie społeczne. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wbrew twierdzeniom skarżącego, okoliczność, że postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby zostało umorzone nie wpływa na ogólną ocenę przebiegu służby funkcjonariusza. Umorzenie postępowania nastąpiło bowiem w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego i związaną z tym bezprzedmiotowością kontynuowania postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, DIAS podejmując decyzję o nieprzedstawieniu skarżącemu do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby działał w trosce o właściwą realizację zadań ustawowych przez podległą izbę.

Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że ustawodawca pozostawił dyrektorom izb administracji skarbowej dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej. Właściwy przełożony funkcjonariusza korzystał w tym zakresie z uznania biorąc pod uwagę okoliczności indywidualnej sprawy oraz potrzebę zorganizowania procesów pracy bądź służby w sposób gwarantujący należyte wykonywanie obowiązków przez jej funkcjonariuszy. Realizując politykę kadrową DIAS uprawniony był więc, w okolicznościach niniejszej sprawy, do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji pracy bądź służby, a w konsekwencji do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja nie nosiła cech dowolności, a organ w sposób przekonujący wyjaśnił z jakich powodów nie przedłożyły skarżącemu propozycji pracy bądź służby.

Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168, dalej: "k.p.a."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że:

w toku postępowania administracyjnego zarówno przed organem pierwszej jak i drugiej instancji nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji skarżącego w kontekście materialnoprawnych przepisów (art. 165 ust. 7 p.w. KAS) stanowiących o złożeniu przez właściwego DIAS propozycji dalszej służby lub pracy skarżącemu, przeciwnie powołano się na utratę zaufania do skarżącego, jako ustawową przesłankę wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS), w sytuacji gdy materiał dowodowy zebrany w toku postępowań administracyjnych oceniona zgodnie z zasadami art. 7, 77 i 80 k.p.a., nie pozwalał na poczynienie takich ustaleń, w szczególności:

- organy administracji powoływały się na ustalenia wyroku Sądu Rejonowego w [...] w sprawie XIII W 3436/17 z 25 września 2017 r. o wykroczenie skarbowe, w sytuacji gdy skazanie za wykroczenie skarbowe oczywiście nie stanowi obligatoryjnej, a nawet fakultatywnej przesłanki wygaszenia stosunku służbowego,

- w świetle art. 11 p.p.s.a. stosowanego pośrednio również przez organy administracji publicznej ustalenia tego wyroku nie mogły być podstawą wiążących ustaleń tych organów,

- DIAS, a w ślad za nim Szef KAS zaniechał poczynienia własnych i samodzielnych ustaleń odnośnie do przydatności skarżącego do dalszej służby i decyzją nr [...] z 12 września 2017 r., umorzył postępowanie administracyjne dotyczące zwolnienia go ze służby, co uniemożliwiło skarżącemu wykazanie, że zdarzenie z 24 listopada 2016 r., wobec przebiegu całości jego służby, nie miało i nie mogło mieć wpływu na ocenę jego przydatności do dalszej służby, w szczególności nie podrywało zaufania do skarżącego jako funkcjonariusza KAS,

przy czym powyższe uchybienie WSA w Warszawie miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, albowiem decyzje organu administracji pierwszej i drugiej instancji oparte zostały na dowolnych ustaleniach poczynionych w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co zdecydowało o poczynieniu nieprawidłowych ustaleń odnoszących się do oceny dotychczasowego przebiegu służby skarżącego,

2) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego nad organami administracji publicznej, tj. kontroli działalności Szefa KAS oraz DIAS, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi i zaniechania uchylenia wydanych przez te organy decyzji, które zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, tj.:

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji z zaniechaniem zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. zarówno w kontekście interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, przy czym takie działanie organ administracji pierwszej i drugiej instancji winien podjąć także z urzędu, co w konsekwencji skutkowało utrzymaniem zaskarżonych decyzji w mocy, w sytuacji gdy swobodna, a nie dowolna ocena materiału dowodowego dostępnego w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że ocena przydatności skarżącego do dalszej służby wymagała rzetelnego i wszechstronnego, a nie dowolnego rozważenia, czy wobec skarżącego istniały podstawy do złożenia mu propozycji służby aktualne na maj 2017 r., w sytuacji gdy sam fakt prowadzenia postępowania w sprawie o wykroczenie skarbowe (zakończone dopiero we wrześniu 2017 r.) nie mógł zastąpić samodzielnego postępowania wyjaśniającego organów administracji, przeciwnie do 31 maja 2017 r., ww. postępowanie o wykroczenie nie zostało zakończone, a ustalenia w nim poczynione w myśl art. 1 § 1 p.p.s.a. nie mogły być wiążące,

- art. 165 ust. 7 p.w. KAS, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), w sytuacji gdy organ pierwszej instancji pominął konieczność zastosowania przesłanek wynikających z tego przepisu, a posłużył się przesłankami dowolnymi, pozaustawowymi, i które de facto bez przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, na które skarżący wskazuje wyżej. Organ wskazał bowiem z jednej strony na pozytywną ocenę dotychczasowego przebiegu służby skarżącego, z drugiej strony nie poczynił samodzielnych ustaleń co do zdarzenia z 24 listopada 2016 r., lecz oparł się na ustaleniach wyroku sądu powszechnego w sprawie o wykroczenie skarbowe,

- art. 32 i 60 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, konstytucyjnej zasady dostępu do służby publicznej na równych zasadach poprzez nie zaproponowanie skarżącemu dalszej służby już w maju 2017 r., w sytuacji gdy organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ drugiej instancji nie mogli dokonać tego w sposób dowolny i uznaniowy, z czym mamy do czynienia na kanwie niniejszej sprawy,

przy czym powyższe uchybienie WSA w Warszawie miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, albowiem decyzje organu administracji pierwszej i drugiej instancji oparte zostały na dowolnych ustaleniach poczynionych w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co zdecydowało o poczynieniu nieprawidłowych ustaleń odnoszących się do oceny dotychczasowego przebiegu służby skarżącego;

a także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

3) art. 165 ust. 7 p.w. KAS, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przełożeni funkcjonariuszy KAS - Dyrektorzy Izb Administracji Skarbowej mieli swobodę w decydowaniu o złożeniu propozycji dalszej służby, w sytuacji gdy przepis ten wskazuje na konieczność uwzględnienia przez DIAS posiadanych przez funkcjonariuszy kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania funkcjonariusza, w przypadku natomiast wygaszenia stosunku służbowego mieli obowiązek stwierdzenia tego w oparciu o ustawowe przesłanki wynikające z art. 179 lub 180 ustawy o KAS,

4) art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS w zw. z art. 11 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że podstawą ustaleń DIAS odnośnie do utraty zaufania do skarżącego i w konsekwencji wygaszenia stosunku służbowego jako funkcjonariusza KAS mógł być wyrok skazujący skarżącego w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o wykroczenie skarbowe, w sytuacji gdy z jednej strony skazanie w sprawie o wykroczenie nie jest obligatoryjną, ani nawet fakultatywną przesłanką zwolnienia ze służby, a wyrok skazujący w sprawie o wykroczenie nie jest wiążący dla sądu administracyjnego i pośrednio również organów administracji,

5) art. 32 i 60 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), polegające na pominięciu przy ewaluacji postępowania administracyjnego przed organem pierwszej i drugiej instancji zgodności tego postępowania z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej na równych zasadach, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ drugiej instancji nie składając skarżącemu propozycji dalszej służby do maja 2017 r., a następnie poprzez wydanie decyzji stwierdzającej wygaszenie stosunku służbowego nie mogli dokonać tego w sposób dowolny i uznaniowy, z czym mamy do czynienia na kanwie niniejszej sprawy, poprzez m.in. powoływanie się przez organy administracji na ogólne pojęcie prowadzenia polityki kadrowej KAS.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef KAS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie, ze względu na jej przedmiot, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał odstępstwa od tej zasady, bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego w Służbie Celno-Skarbowej – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 165 ust. 7 p.w. KAS i art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że "[p]rzekształcenia aparatu administracji publicznej realizującego zadania z zakresu szeroko rozumianego bezpieczeństwa w sposób oczywisty pociągają za sobą konsekwencje w sferze stosunku zatrudnienia, bez względu na to, czy ma ono charakter pracowniczy i podlega reżimowi prawa pracy (stosunki pracy), czy też regulowane jest przepisami prawa administracyjnego (stosunki służbowe). Dokonywane w aparacie administracji zamiany nie sprowadzają się jedynie do przedefiniowania zadań i celów, nowego określenia struktury organizacyjnej, zasad finansowania czy nowego określenia relacji koordynacji i nadzoru zachodzących pomiędzy organem kierującym określonym podmiotem a innymi organami władzy publicznej, ale również – do likwidowania jednej struktury i powołania w jej miejsce nowej. W konsekwencji przed ustawodawcą pojawia się wyzwanie sprowadzające się do rozstrzygnięcia losów stosunków zatrudnienia nawiązanych przez instytucję realizującą określone zadania i powołania w jej miejsce innej struktury. Teoretycznie można wyobrazić sobie kilka modeli normatywnych. Pierwszy z nich sprowadza się do zniesienia wszystkich stosunków zatrudnienia i wyposażenia nowej struktury w pełną swobodę kształtowania własnej sytuacji kadrowej. W przeciwstawnym modelu nowa struktura wchodzi w miejsce stosunków zatrudnienia instytucji, której jest następcą prawnym, co jest równoznaczne z przejęciem ogółu zatrudnionych. Wreszcie trzecie rozwiązanie, będące w istocie rozwiązaniem hybrydowym, zakłada przejęcie zatrudnionych, ale jedynie na okres przejściowy, w trakcie którego dochodzi do dopasowania struktury zatrudnienia do potrzeb nowej jednostki, wynikających z jej zadań i struktury organizacyjnej" (por. P. Szustakiewicz i M. Wieczorek "Sposób rozwiązania stosunku służbowego w formacjach mundurowych w związku z ich reorganizacją lub likwidacją- zagadnienia konstytucyjne", Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2, s. 135-148).

Podobne przekształcenia, jak w przypadku administracji skarbowej, dokonywały się już we wcześniejszym ustawodawstwie. Jako przykład podać tutaj można likwidację Urzędu Ochrony Państwa i powołaniu w jego miejsce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu na mocy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. (Dz.U. 2002 nr 74 poz. 676 ze zm.) czy też zastąpienie Biura Ochrony Rządu - Służbą Ochrony Państwa. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. 2018 poz. 138 ze zm.), formacja ta (SOP) przejęła zadania realizowane uprzednio przez Biuro Ochrony Rządu – ich istotą jest ochrona osób i obiektów. Likwidacja Biura Ochrony Rządu i powołanie w jego miejsce Służby Ochrony Państwa, analogicznie jak miało to miejsce w przypadku zastąpienia UOP przez ABW i AW, wymagały rozstrzygnięcia w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy pełniących służbę w BOR (szerzej na ten temat w przywołanym artykule P. Szustakiewicza i M. Wieczorka, Sposób rozwiązania stosunku ...., Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2).

Zmiany z kolei w służbie celnej podyktowane były, jak stwierdza preambuła do ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, "troską o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz potrzebą ochrony bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej". Przeprowadzenie tak szeroko zakrojonej reformy wymagało przede wszystkim wskazania skutków prawnych przeobrażeń strukturalnych realizowanych w obrębie administracji celnej w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. I tak, w art. 165 ust. 3-4 p.w. KAS ustawodawca przewidział, że funkcjonariusze utrzymują swój status zatrudnienia jako funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Przy czym, w trybie określonym w art. 170 p.w. KAS przewidziana została możliwość wygaszenia stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS. Wspomniane wygaszenie stanowiło jednak rezultat odmiennych sytuacji. Pierwsza z nich dotyczyła niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki pełnienia służby w zakreślonym ustawą terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS). Ten sam skutek odnosił brak akceptacji przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nowych warunków pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS), a niezłożenie w ogóle oświadczenia w tej materii traktowany był jako odmowa przyjęcia propozycji.

W przypadku braku otrzymania w terminie do 31 maja 2017 r. (art. 165 ust. 7 p.w. KAS) pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, stosunek ten wygasał z 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS), natomiast stosunki służbowe funkcjonariuszy, którzy nie przyjęli nowych warunków pełnienia służby, wygasały po upływie trzech miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS). Niezależnie jednak, czy wygaszenie stosunku służbowego było konsekwencją braku przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, bądź też było wynikiem nieprzyjęcia propozycji, traktowano je jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS).

Odejście skarżącego ze służby nastąpiło w ramach poważnej i szerokiej reformy administracji skarbowej i celnej, wiążącej się również z przypisaniem jej nowych zadań i kompetencji i co za tym idzie – ze zmianami kadrowymi, przeprowadzanymi m. in. za pomocą instytucji wygaśnięcia z mocy prawa stosunków zatrudnienia. Z założenia więc ustawodawca uznał za dopuszczalne zwolnienie ze służby części dotychczasowych funkcjonariuszy, pozostawiając przy tym władzom tej nowej administracji wybór osób, które otrzymają ofertę dalszej służby lub pracy. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszej pracy bądź służby – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola, prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność, czego jednak nie uczynił. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone. Realnego wyłonienia pracowników o najlepszych kwalifikacjach - przy uwzględnieniu wielokryteriowej oceny - można byłoby dokonać być może tylko w drodze konkursu. Nie było natomiast wolą prawodawcy, jego przeprowadzenie. Nie oznacza to jednak aby określone rozstrzygnięcie – będące skutkiem nieprzedstawienia propozycji dalszej służby albo pracy - nie było możliwe do kwestionowania i do jego weryfikacji.

Również i w uchwale poszerzonego składu izby NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 powyższe zagadnienie zostało poddane analizie, a stanowisko tam zaprezentowane podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną. Podobnie zresztą jak i stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18, z którego wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w przepisie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS, jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne stanowią następstwa okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. We wskazanym przypadku to nie upływ kalendarzowego terminu powoduje określony skutek, lecz brak przedstawienia przez organ propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest więc niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz wręcz przeciwnie jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest to zatem konsekwencja zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów.

Prawidłowo zatem organ stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z 31 sierpnia 2017 r. na mocy wydanej decyzji, albowiem skorzystał z przysługującej mu kompetencji poprzez nieprzedstawienie skarżącemu propozycji służby, a decyzja ta z mocy prawa traktowana jest jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zaznaczyć trzeba, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie nakładają m.in. na Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej obowiązku przedstawienia wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom służby celnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, a dają jedynie taką możliwość.

Co jednak istotne, decyzja dotycząca złożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby musiała opierać się na kryteriach takich jak posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz miejsce zamieszkania. Realizacja powyższych kryteriów pozostaje w bezpośrednim powiązaniu z potrzebami kadrowymi i zabezpieczeniem właściwego funkcjonowania powstałej Krajowej Administracji Skarbowej oraz realizacją powierzonych jej zadań, na co słusznie zwróciły uwagę organy wydające w sprawie decyzje.

Przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Kluczowa z punktu widzenia niniejszej sprawy jest przesłanka odnosząca się do dotychczasowej pracy i służby funkcjonariusza, która może swym zakresem obejmować również ocenę indywidualnych cech danej osoby. Wymaga się przy tym wskazania obiektywnych kryteriów i reguł, które możliwe są do późniejszej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a które legły u podstaw nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w związku z jego indywidualną sytuacją.

Na organie wydającym decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego ciąży zatem obowiązek racjonalnego wyjaśnienia przyczyn nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w nowych warunkach, obejmujący obiektywne kryteria, którymi się kierował, umożliwiające późniejszą weryfikację jego stanowiska. W konsekwencji decyzje wydawane w tego typu sprawach wymagają wyjaśnienia motywów ich wydania o określonej treści, zawierając przekonywującą argumentację, która uzasadniałaby i wyjaśniała stanowisko organu. Jest to istotna kwestia, albowiem przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS w swej treści zawiera nieostre kryteria jakimi winien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji o przedstawieniu bądź nie propozycji warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, pozostawiając tym samym organowi znaczny luz decyzyjny.

Sprowadza się to do tego, że kontrola takiego aktu administracyjnego obejmuje nie tylko prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przesłanek określonych art. 165 ust. 7 p.w. KAS, ale także cały proces wydania decyzji, w którego zakres wchodzi spełnienie przez organ wymogów proceduralnych, czy też wszechstronność oceny materiału dowodowego. Wymaga tego już choćby zasada równości, niedyskryminacji czy przejrzystości procedur. Dlatego też uzasadniając swoją decyzję organ powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego za przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby lub też odmową przedstawienia takiej propozycji w sposób wnikliwy dokonał indywidualnej oceny wszystkich wymienionych wyżej czynników.

Z art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika gradacja, jaka jest minimalna liczba przyczyn/przesłanek, jakie musi przedstawić organ uzasadniając w ramach decyzji brak przedłożenia danej osobie propozycji służby. Przyjąć należy, że może to być nawet jedna okoliczność (przesłanka), o ile jest należycie uzasadniona i mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Opierając się na wyżej zaprezentowanej argumentacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało podzielić ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do tego, że organy obu instancji w wystarczający sposób uzasadniły przyczyny nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby w związku z jej dotychczasowym przebiegiem. Zasadniczą przesłanką, przemawiającą za podjęciem takiej decyzji, była utrata do skarżącego zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Utrata zaufania była konsekwencją prowadzonego wobec skarżącego postępowania karno-skarbowego. Postępowanie to toczyło się w okresie składania funkcjonariuszom Służby Celnej propozycji służby bądź pracy i dotyczyło czynu mającego miejsce 24 listopada 2016 r. związanego z pełnioną służbą. W związku z tym postępowaniem wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, które wobec wygaśnięcia stosunku służbowego jako bezprzedmiotowe zostało umorzone. Podkreślenia wymaga, że w toku dokonywanego w ramach reformy służby skarbowo-celnej doboru kadry, priorytetem był wybór funkcjonariuszy realizujących na należytym poziomie zadania powierzone tej służbie. Osoby takie powinny wykazywać się nienagannym przebiegiem służby/pracy. Organy były zatem uprawione uwzględnić postawę skarżącego w służbie. Może ona bowiem podlegać badaniu w ramach przesłanki dotychczasowego przebiegu służby. I nie ma znaczenia, że skazanie za wykroczenie skarbowe nie stanowi ani obligatoryjnej, ani fakultatywnej przesłanki wygaszenia stosunku służbowego, w sytuacji gdy może być uwzględnione w ramach przesłanki przebiegu służby, skoro wykroczenie to pozostawało w związku ze służbą. I to nie ustalenia wyroku karnego stanowiły podstawę wiążących ustaleń dla organu, a taką możliwość podważa skarżący kasacyjnie, lecz toczące się postępowanie, które sprawiło, że organ utracił do skarżącego zaufanie. Funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej jest powołany m. in. do egzekwowania przepisów prawa i aby móc skutecznie wykonywać swoje zadania musi pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o zachowania i postawy mające wpływ na nieposzlakowaną opinię. Skarżący nie legitymował się nieposzlakowaną opinią, a taka jest wymagana od funkcjonariuszy i pracowników Służby Celno-Skarbowej. W realiach niniejszej sprawy organ przyznał prymat interesowi społecznemu – interesowi służby przejawiającemu się zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania jednostki podległej DIAS, nad interesem prywatnym – skarżącego.

Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, który był wystarczający dla podjęcia zaskarżonych rozstrzygnięć. Materiał ten został poddany wszechstronnej analizie.

Regulacja art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez wojewódzki sąd administracyjny pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta – zdaniem skarżącej kasacyjnie strony - była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji).

Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę skarżącego. Sąd rozważył wszystkie istotne przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie, a wnioski do jakich doszedł po ich analizie, tak co do wykładni, jak i zastosowania, nie mogą być rozważane w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie może być też kontestowana kompletność poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

Nieskuteczność zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być skuteczna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 p.w. KAS, przez jego błędną wykładnię. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać trzeba, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Należy wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa interpretacja. Skarżący kasacyjnie zarzucając błędną interpretację powyższego przepisu wskazał, że powinien być on rozumiany w ten sposób, że przedkładając funkcjonariuszowi pisemną propozycję dalszego wykonywania obowiązków w służbie, organ ma obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji nie odczytał tego przepisu w taki właśnie sposób.

Podstawy prawnej skarżonej decyzji nie stanowił natomiast przepis art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS.

1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Z tym dniem utraciła moc obowiązującą ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799). Ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej powołała Krajową Administrację Skarbową, która przejęła realizację zadań wykonywanych przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 179 i art. 180 ww. ustawy określające obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby. Przepisy te odnoszą się bowiem do funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, zaś skarżący, wobec braku przedstawienia mu propozycji służby, funkcjonariuszem tej służby został tylko w okresie przejściowym, tj. do 31 sierpnia 2017 r. Znajdują zatem do niego zastosowanie przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, które to przepisy były wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z orzecznictwa tego wynika, reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie Krajowej Administracji Skarbowej, pozwalała ustawodawcy na wprowadzenie konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego. Reforma administracji skarbowej i powstanie nowej formacji w postaci Służby Celno - Skarbowej uprawniało ustawodawcę do zamieszczenia w ustawie klauzuli umożliwiającej dobór kadry w nowo utworzonej jednostce. Kierowanie się kryteriami zawartymi w art. 179 czy 180 ustawy o KAS, dotyczącymi zwolnienia ze służby byłoby zatem nieuzasadnione i ograniczałby możliwości reorganizacyjne organu. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu. W orzecznictwie przyjęto, że w okresie tworzenia nowej służby należy odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy 180 ustawy o KAS. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby, z którego to obowiązku w rozpoznawanej sprawie organ się wywiązał. Odwołanie się w skarżonej decyzji do przewidzianej w art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS przesłanki utraty zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, miało stanowić wzmocnienie argumentacji organu. Organ w swojej ocenie chciał bowiem podkreślić, że przesłanki przemawiające za tym aby skarżącemu nie przedstawiać ani propozycji służby ani zatrudnienia w ramach stosunku pracy, pokrywały się z ustawowymi przesłankami pozwalającymi na zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Jednakże to nie przesłanki z art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS stanowiły podstawę zwolnienia skarżącego ze służby. Nieusprawiedliwione są zatem zarzuty naruszenia art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do złamania zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz dostępu do służby publicznej na równych zasadach (art. 60 Konstytucji RP). Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego służby celnej, administracji podatkowej i kontroli skarbowej do nowej struktury organizacyjnej oraz nowych zadań nałożonych na organy Krajowej Administracji Skarbowej. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale trzecim ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie przekształcania lub wygaszania z mocy samego prawa stosunków zatrudnienia w służbie publicznej wskazuje, że szczególny charakter służby publicznej nie przekłada się na niezmienność zasad jej funkcjonowania, w tym także na bezwzględną ochronę trwałości stosunku zatrudnienia (por. wyrok TK z 14 czerwca 2011 r., Kp 1/11). Zatrudnieni w służbie publicznej powinni liczyć się z tym, że ochrona trwałości ich stosunków zatrudnienia będzie dostosowana do zmieniających się warunków społecznych. Co do zasady, zamieszczenie w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia daje podstawę do oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości tych stosunków (por. wyrok TK z 16 czerwca 2003 r., K 52/02). Ingerowanie z mocy prawa w indywidualne stosunki zatrudnienia w służbie publicznej może być uzasadnione zasadniczymi reformami aparatu administracji. Z punktu widzenia postanowień art. 24 Konstytucji RP w związku z charakterem służby publicznej wynikającym z art. 60 oraz art. 153 ust. 1 Konstytucji RP, ustanie lub modyfikacja stosunków zatrudnienia z mocy prawa jest możliwa w sytuacjach wyjątkowych, związanych z koniecznością realizowania innych ważnych wartości konstytucyjnych. I tak było w przypadku reformy służb celnych, skarbowych i podatkowych, przeprowadzonej w 2017 r.

Mając powyższe na względnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.