II SA/Ol 166/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-03-08	
Data wpływu	2016-02-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 163;  art. 2,  art. 3,  art. 38; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 7,  art. 77,  art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 oraz ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej jako: u.p.s.), po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Zastępcy Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]", działającego z upoważnienia Wójta Gminy "[...]", z dnia

"[...]", Nr "[...]", w sprawie przyznania

J. D. zasiłku okresowego w wysokości 317 zł miesięcznie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym.

W dniu "[..]" organ I instancji wydał decyzję przyznającą J. D. zasiłek okresowy w wysokości 317 zł miesięcznie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., przy czym w uzasadnieniu decyzji

wskazano, że wypłata świadczenia będzie realizowana w sklepie spożywczym

M. L. w "[...]". Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił spełnieniem przez J. D. kryterium dochodowego, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł. Przytoczone zostały także przepisy art. 38 u.p.s., regulujące

kwestię przyznawania zasiłków okresowych. Spełniony został ponadto warunek

wynikający z art. 7 u.p.s. - organ I instancji wskazał, iż w przypadku J. D. występuje bezrobocie i ubóstwo.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. D. wniósł o jej zmianę w ten sposób, aby przyznaną kwotę zasiłku okresowego przesyłano na konto, jak poprzednio, bowiem to on ponosi koszty za energię elektryczną, wodę, gaz, wywóz śmieci i – jak stwierdził - z tego powodu "artykułami żywnościowymi zapłaty nie przyjmują".

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium, omawiając zasady i tryb przyznawania zasiłków okresowych oraz wyjaśniając, w jaki sposób doszło do ustalenia wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego podniosło, że w dniu 2 października 2015 r. J. D. złożył w siedzibie organu I instancji wniosek o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego z powodu swojej trudnej sytuacji materialnej. Po przeprowadzeniu w dniu 21 października 2015 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, organ I instancji ustalił, iż J. D. jest kawalerem, osobą samotnie gospodarującą. Nie pracuje, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w "[...]" jako bezrobotny (bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych). Posiada niewielki staż pracy. Utrzymuje się z zasiłku okresowego i zasiłków celowych przyznawanych z pomocy społecznej. Posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony - tj. "[..]". Cierpi na zwyrodnienie wytwórcze kręgosłupa lędźwiowego i zwężenie przestrzeni międzykręgowej w części tylnej. Oczekuje na konsultacje u neurologa, w celu potwierdzenia niezdolności do pracy (w dacie aktualizacji wywiadu nie posiadał takiego orzeczenia). Mieszka w domu jednorodzinnym stanowiącym własność jego brata, zajmując jeden pokój z oddzielnym wejściem w części domu, który zajmuje jego matka. Opłaca energię elektryczną, zużycie wody,

gaz oraz wywóz śmieci (z wywiadu wynika, że nie ponosi opłat związanych z samym

zajmowaniem pokoju). Kolegium wskazało, że z części III wywiadu wynika również, że J. D. nadużywa alkoholu, po spożyciu którego zakłóca spokój domownikom - jak wskazała jego bratowa M. D. Fakt nadużywania alkoholu potwierdziła także jego matka. Ponadto bratowa (zamieszkująca w tym samym budynku) stwierdziła, jakoby J. D. pracował dorywczo w ekipie budowlanej – w delegacjach. Z kolei w rozmowie z pracownikiem socjalnym przeprowadzającym wywiad środowiskowy J. D. zaprzeczył tym twierdzeniom, argumentując, iż "to słowo przeciwko słowu". Przyznał jednak, iż kilka lat temu był wzywany przed Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, jednakże nie skontaktował się z terapeutą. Kolegium podniosło, że biorąc powyższe pod uwagę (a w szczególności ustalenia poczynione w wywiadzie środowiskowym) wskazać należy na treść art. 11 ust .1 u.p.s. stanowiący, że w przypadku stwierdzenia przez

pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Skoro w czasie przeprowadzania aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono,

iż J. D. prawdopodobnie nadużywa alkoholu, co potwierdzili

członkowie rodziny (sam odwołujący się temu zaprzeczył, a jednocześnie wskazał, iż do nadużyć alkoholu dochodziło w przeszłości) to - w ocenie Kolegium - organ I instancji miał podstawy sądzić, iż może dochodzić do marnotrawienia przyznanych środków finansowych. Aby uniknąć takiej sytuacji organ I instancji orzekł, iż wypłata zasiłku okresowego będzie następowała w sklepie spożywczym w "[...]", w którym J. D. może nabyć podstawowe artykuły żywnościowe, środki czystości, butlę z gazem, itp. Natomiast nie będą wydawane mu papierosy czy alkohol. W ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie organu (niejako "prewencyjne", mające zapobiegać

niepożądanym sytuacjom) było w tej sytuacji zasadne, poparte konkretnym przepisem

ustawy (art. 11 ust. 1 u.p.s.).

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium J. D. podniósł, że została ona oparta na fałszywych, podanych przez pracownika pomocy społecznej, okolicznościach, co miało istotny wpływ na wysokość przyznanego zasiłku. Wskazał, że nigdy nie przebywał w izbach wytrzeźwień i nie pije alkoholu ze względu na stan zdrowia. Podniósł, że nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie ze swoją matką, jest kawalerem, mieszka osobno i sam prowadzi gospodarstwo domowe. Podał, że pozostaje w nędzy i niedostatku, musi pożyczać pieniądze na lekarstwa, nikt nie chce go zatrudnić ze względu na stan zdrowia. Dodał, że chciałby otrzymywać część zasiłku w gotówce, ponieważ tylko w formie pieniężnej może rozliczać się z właścicielem nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Ponadto stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; ze zm., dalej powoływanej w skrócie jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzenie oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, doprowadziło do konstatacji, iż narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Jednocześnie zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zakwestionowanej decyzji), zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s.). Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 u.p.s.). Natomiast okres na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy, na mocy art. 38 ust. 5 u.p.s.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący spełnia ustawowe wymogi do otrzymania wnioskowanego zasiłku okresowego. Skarżący jest osobą bezrobotną (nie osiąga dochodu), bez prawa do zasiłku.

W ocenie Sądu, rozpoznając wniesione przez skarżącego podanie o przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej organy obu instancji nie rozważyły w należyty sposób wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, jak też nie wyjaśniały dlaczego zasiłek okresowy został przyznany został skarżącemu w takiej wysokości na okres trzech miesięcy.

Chociaż zasiłek okresowy, w przypadku spełnienia wymogów do jego otrzymania, jest świadczeniem obligatoryjnym, to w świetle art. 38 u.p.s. określenie wysokości świadczenia poddane zostało uznaniu organu administracji. W zakresie wysokości świadczenia ustawodawca określił maksymalne oraz minimalne granice ustawowe (art. 38 ust. 2, 3 i 4 ustawy), natomiast przy ustaleniu okresu, na jaki przyznany ma być zasiłek okresowy, ustawodawca zobowiązał organy do uwzględniania okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 u.p.s.). Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustalenie okresu przysługiwania zasiłku, w odróżnieniu od wysokości świadczenia, nie jest ustalane na podstawie konstrukcji uznania administracyjnego. Użyte w redakcji art. 38 ust. 5 u.p.s. sformułowanie, zgodnie z którym organ ustala okres na jaki przyznany ma być zasiłek okresowy, na podstawie okoliczności sprawy powoduje, że organ jest zobowiązany do wskazania konkretnych, wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji okoliczności sprawy, pozostających w związku z czasem, w jakim osoba lub rodzina powinna korzystać z pomocy społecznej. Okoliczności powyższe muszą być przy tym tak ustalone i wyjaśnione, aby same narzucały okres, w jakim zainteresowany polepszy trudną sytuację życiową (W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 187). W powyższym zakresie decyzja o przyznaniu zasiłku jest więc decyzją związaną.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy w pierwszej kolejności, że uznaniowość rozstrzygnięcia w zakresie wysokości zasiłku okresowego nakłada na organy pomocy społecznej obowiązek dokonania ustaleń i szczegółowego rozważenia potrzeb wnioskodawcy, przy równoczesnym uwzględnieniu zestawienia rozmiarów udzielanej pomocy, ilości beneficjentów, środków wydatkowanych i wzglądu na możliwości pomocy społecznej. Równocześnie organy administracji publicznej orzekając w sprawie zasiłku okresowego obowiązane są do kierowania się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, w tym zasadą pomocniczości oraz zasadą udzielania pomocy w rozmiarze odpowiadającym okolicznościom konkretnej sprawy, przy uwzględnianiu możliwości pomocy społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. o sygn. I OSK 1557/06 oraz z dnia 16 października 2007 r., sygn. I OSK 58/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. II SA/Gd 280/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej sprawie organ I instancji przyznał skarżącemu kwotę zasiłku w wysokości 317 zł. nie uzasadniając w jakikolwiek sposób dlaczego nie mogła mu być przyznana kwota wyższa niż minimalna. W ocenie Sądu brak stosownego uzasadnienia w tym zakresie świadczy o przekroczeniu granic uznania administracyjnego z uwagi na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ wydając rozstrzygnięcie powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którym kierował się załatwiając sprawę. Wyjaśnienie to w szczególności powinno znaleźć uzewnętrznienie w uzasadnieniu decyzji. Decyzja uznaniowa ( w zakresie wysokości zasiłku okresowego ) , która niespełna wyżej opisanych wymogów stanowi tym samym decyzję noszącą znamiona dobrowolności.

W ocenie Sądu zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja Kolegium w żaden sposób nie spełniają powyższych wymogów. W szczególności przy rozstrzyganiu sprawy nie odniesiono się w jakikolwiek sposób do potrzeb skarżącego, możliwości finansowych opieki społecznej, ilości potrzebujących oraz średniej wysokości udzielanych świadczeń ( zasiłku okresowego ). Sąd stwierdza, że o tym, czy zasiłek będzie przyznany w rozmiarze wyższym, bądź niższym należy rozstrzygać biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną uprawnionego, postawę świadczeniobiorcy, jego obiektywne możliwości wyjścia z kryzysu, oraz elementy subiektywne - chęć i aktywność w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem Sądu, w rozstrzygnięciu organu I instancji zabrakło powyższych ustaleń. Z kolei Kolegium zaakcentowało problemy alkoholowe skarżącego i możliwość marnotrawienia przez niego przyznanej pomocy, co miało uzasadniać "prewencyjny" charakter rozstrzygnięcia organu I instancji. Zauważyć jednak należy, że wywody organu w powyższym zakresie nie zostały niczym poparte, a kwestia nadużywania alkoholu nie została wyjaśniona, o czym przesądza użycie przez organ sformułowania: "prawdopodobnie nadużywa alkoholu". Świadczy to również o nienależytym przeprowadzeniu postępowania, w którym dopuszczono się naruszenia przepisów art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do okresu przyznanego świadczenia podnieść należy, że zasiłek okresowy został przyznany skarżącej na okres trzech miesięcy. Jak powyżej wskazano, przepis art. 38 ust. 5 u.p.s. nakazuje ustalenie okresu, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, na podstawie okoliczności sprawy, przy czym rozstrzygnięcie to nie zostało pozostawione sferze uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, wykładnia systemowa i celowościowa ustawy o pomocy społecznej nakazuje uznać, że okoliczności sprawy, do jakich odwołuje się przepis art. 38 ust. 5 u.p.s., to przede wszystkim okoliczności związane z sytuacją życiową i materialną wnioskodawcy. Takimi okolicznościami nie mogą być natomiast możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Obowiązkiem organu administracji publicznej, który orzeka o długości przyznanego zasiłku okresowego, jest bowiem wskazanie konkretnych, wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji okoliczności sprawy, pozostających w związku z czasem, w jakim osoba lub rodzina powinna korzystać z pomocy społecznej. Jak wskazuje analiza zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, organy zaniechały przybliżenie powyższych okoliczności, co dodatkowo wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając zaskarżoną decyzję nie uzasadniono w wystarczający sposób wysokości przyznanego zasiłku okresowego, jak i czasu na jaki została przyznana wnioskowana pomoc. W konsekwencji w toku postępowania nie uwzględniono zarówno zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie ustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, twierdzenia organów nie zostały udowodnione, ocena materiału dowodowego została dokonana bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto orzekające w sprawie organy naruszyły art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię.

Ponowne rozpatrując sprawę organy powinny zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku.

Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.