Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Zakładu I spółka z o.o. spółka komandytowa na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Zakładu I spółka z o.o. spółka komandytowa kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r., uzupełnionym w dniu [...] października 2018 r., I sp. z o.o. spółka komandytowa, zwrócił się do Starosty o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z możliwością usługi oraz miejsc postojowych w parterze wraz z infrastrukturą towarzyszącą w [...], na działkach nr ewid. [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] Starosta, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2018.1202 ze zm., dalej jako p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U.2018.2096 ze zm., dalej jako k.p.a.) nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia postanowienia, szeregu nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, m.in. wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2015.1422 ze zm., dalej jako rozporządzenie): a) niezgodność przyjętej w projekcie odległości budynku mieszkalnego od granicy działki nr [...] w odniesieniu do § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia - zaprojektowano budynek zwrócony ścianą z oknami i drzwiami w odległości mniejszej niż 4 m w stronę tych granic (projekt zagospodarowania oraz str. AB 6), b) brak informacji w zakresie zacienienia sąsiednich pomieszczeń budynków na działkach [...] zgodnie z § 13 rozporządzenia; ponadto należy podać funkcje pomieszczeń w budynku zlokalizowanym na działce [...], których okna zlokalizowane są w ścianie szczytowej oraz w połaci dachowej od strony działki nr [...].

Wobec bezskutecznego upływu terminu, wskazanego w tym postanowieniu i nieuzupełnieniu wszystkich braków i nieprawidłowości, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego objętego w/w projektem. W uzasadnieniu decyzji organ zwrócił m.in. uwagę, iż zaprojektowany budynek zwrócony jest ścianą z oknami i drzwiami w odległości mniejszej niż 4 m w stronę granic z działkami nr ewid. [...]. Organ wskazał, iż nieruchomością gruntową jest część powierzchni ziemskiej objęta księgą wieczystą, wobec czego o liczbie nieruchomości decyduje liczba ksiąg wieczystych. W konsekwencji mamy do czynienia z pojęciem nieruchomości gruntowej w znaczeniu materialnoprawnym, zgodnym z treścią art. 46 Kodeksu cywilnego oraz w znaczeniu wieczystoksięgowym, w świetle którego nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej objęta księgą wieczystą. Wobec powyższego nie można przyjąć, że działki [...] objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowią jedną nieruchomość gruntową, ponieważ nie są jednolite pod względem wieczystoksięgowym. Działka nr ewid. [...] jest własnością Inwestora. Natomiast działki [...] są własnością Gminy. Wobec powyższego zdaniem organu odległości określone w § 12 ust. 1 rozporządzeniu mierzyć należy do granicy z poszczególnymi działkami tj. m.in. z działką nr ewid. [...]. Starosta dodał, iż wątpliwości może również budzić odległość 3,70 m fragmentu ściany budynku (bez otworów okiennych), określanego przez projektanta jako ryzalit, od granicy z działką nr ewid. [...]. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z definicją ryzalit to integralna część budynku, wysunięta poza lico ściany. W tradycyjnym budownictwie przebiegał on od fundamentów, aż po dach. Jest to płaska konstrukcja, niezmieniająca powierzchni wnętrza. W przedmiotowym przypadku ww. element stanowi wystający z lica elewacji fragment budynku poszerzający przylegające wnętrze. Pamiętać jednak należy, że zagłębienie fragmentu ściany z oknem lub drzwiami nie umożliwia zmniejszenie od odległości budynku do granicy. Wymaganą minimalną odległość mierzy się od ściany, a okna czy drzwi.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor zarzucając organowi: 1. naruszenie art. 35 ust. 3 p.b. poprzez błędne uznanie, iż odwołujący nie uzupełnił wszystkich wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości, 2. naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że działka budowlana o której mowa w przedmiotowym przepisie jest jednoznaczna pojęciowo z działką ewidencyjną.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku wniesionej przez inwestora skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił w całości wskazaną powyżej decyzję Wojewody (wyrok z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 261/19). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie skład orzekający wskazał, że działką budowlaną jest każda nieruchomość, na której można prowadzić "roboty budowlane" w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b. Zatem działka budowlana może stanowić kilka działek gruntu (nieruchomości) jeśli ubiegający się o pozwolenie na budowę inwestor wykaże się prawem do dysponowania tymi nieruchomościami (działkami ewidencyjnymi) na cele budowlane. W przypadku, gdy inwestor legitymuje się takim prawem w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, których dotyczy inwestycja nie uwzględnia się granic pomiędzy działkami. Oznacza to, między innymi, że do projektowanych na takich działkach, budynkach nie mają zastosowania ograniczenia przewidziane § 12 ust. 1 rozporządzenia. Sąd wskazał ponadto, że prawo do dysponowania nieruchomościami może wynikać także z innego tytułu niż własność. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 11 p.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć m.in. tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji został zobowiązany do poczynienia kluczowych ustaleń faktycznych sprawy, w tym do ustalenia czy wskazywana przez inwestora umowa dzierżawy (dołączona do akt administracyjnych) może być uznana za tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. oraz do oceny czy zasadnie nałożono i oceniono wykonanie' przez inwestora innych obowiązków wskazanych, przez organ I instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji sprawy o wyjaśnienia względem posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w wykonaniu którego złożone zostały wyjaśnienia oraz przedłożone zostało pismo Burmistrza wyrażające zgodę na wykonanie na terenie nieruchomości dzierżawionych (na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] października 2018 r.) robót budowlanych polegających na utwardzeniu nawierzchni polbrukiem.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzje Starosty z dnia [...] stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż inwestor nie wywiązał się w pełni z nałożonego na niego obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2018 r. Wykonując ww. postanowienie, we wskazanym przez organ terminie, inwestor przedłożył co prawda uzupełniony i poprawiony projekt budowlany, jednakże nie wykazał, iż zostały spełnione warunki wynikające z art. 12 ust. 1 rozporządzenia względem granicy z dz. nr ew. [...].

Organ wyjaśnił, iż w ramach oceny zgodności rozwiązań projektowych z przepisami technicznymi organ zobligowany jest do zweryfikowania prawidłowości usytuowania projektowanego obiektu budowlanego na działce budowlanej z wymogami określonymi w § 12 ww. rozporządzenia. Według określonych w w/w przepisie reguł budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4m-w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, a ścianą bez okien lub drzwi - w odległości nie mniejszej niż 3 m.

Wojewoda podał, iż analiza dokumentacji projektowej złożonej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że projektowany na działce o nr [...] budynek zwrócony ścianą z oknami i drzwiami usytuowano w odległościach mniejszych niż 4 m w stronę granic z działkami o nr ewid. [...]. Mając na względzie, że w postępowaniu odwoławczym inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomościami tj. działkami o nr [...] na cele budowlane Wojewoda stwierdził, że wynikające z § 12 ust, 1 pkt 1 rozporządzenia ograniczenia dotyczące zachowania odległości co najmniej 4 m od granicy tych działek dla sytuowania ścian zawierających okna lub drzwi nie mają zastosowania. W przypadku bowiem, gdy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, których dotyczy inwestycja granic pomiędzy działkami nie uwzględnia się.

Jednak Wojewoda zauważył, iż do zgodności z wymogami cyt. rozporządzenia nie doprowadzono odległości projektowanego budynku względem granicy z dz. nr [...]. Jak wynika bowiem z planszy zagospodarowania terenu ściana wschodnia projektowanego budynku oddalona jest od granicy z działką budowlaną na odległość w najbliższym punkcie 3,70 m.

Powoływane przez inwestora wyjaśnienia (zawarte piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r.) dotyczące przyjęcia, iż elewacja wschodnia planowanego budynku składa się z 5 odrębnych architektonicznie i konstrukcyjnie ścian, nie zasługują zdaniem Wojewody na uwzględnienie.

Wojewoda wskazał, iż § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi wyraźnie o "sytuowaniu budynku", który w zależności od tego czy zawiera z danej strony ścianę z oknami lub drzwiami czy nie, może być usytuowany w odległości odpowiednio 4 m albo 3 m od granicy. Co ważne, odległość od granicy działki mierzy się od ściany, w której znajdują się okna lub drzwi, a nie od samych okien i drzwi. Nie ma zatem znaczenia jakie będzie "zagłębienie" ścian, w których znajdą się okna lub drzwi, gdyż wymogi z § 12 ust. 1 rozporządzenia odnoszą się do budynku rozumianego jako całość, a nie jego okien i drzwi. Dlatego też niedopuszczalne jest sytuowanie ściany z oknami lub drzwiami we wnękach w odległości od granicy działki mniejszej niż 4 m.

Zdaniem organu odwoławczego takie podejście dodatkowo potwierdza również treść § 9 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. Projektowany na działce [...] budynek ma ścianę oddaloną o mniej aniżeli 4 m od granicy działki o nr [...], a w tej ścianie znajdują się okna i drzwi, wpuszczone we wnęki, dzięki czemu same okna, drzwi i towarzyszące im niewielkie fragmenty ściany znajdą się dalej od granicy. W ocenie Wojewody rozwiązanie takie stanowi obejście wymogu z § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 ust 3 rozporządzenia.

Ponadto Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie dokonano uzupełnienia dokumentacji w zakresie instalacji przeznaczonej do demontażu, która nie posiada adnotacji o projektowaniu wg odrębnego opracowania. Jak wynika z akt sprawy Starosta zasadnie wezwał inwestora o przedłożenie uzgodnienia z właścicielem lub zarządcą sieci znajdującej się w granicach terenu objętego pozwoleniem kolidującym z projektowanym obiektem budowlanym. W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. nie można traktować jako prawidłowo dokonane uzupełnienie projektu budowlanego. Likwidacja kolidującej sieci kanalizacji, pomimo iż według odrębnego opracowania, warunkuje możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji. Tymczasem do projektu budowlanego załączone zostały warunki techniczne na podłączenie - wody i odprowadzenie ścieków socjalno-bytowych, które nie obejmują rozbiórki fragmentu sieci kolidującej z projektowanym budynkiem.

Wojewoda wskazał, iż uzupełnienia w niniejszej sprawie nie dokonano również względem granic działek na rzutach branży architektonicznej i rzucie fundamentów. Organ odwoławczy podzielił jednak stanowisko odwołującego, iż obowiązek przedstawienia granic działek ewidencyjnych dotyczy planu zagospodarowania terenu, a nie rysunków branży architektonicznej.

Odnosząc się do pozostałych braków i nieprawidłowości (dotyczących: daty naniesienia poprawek na stronie tytułowej projektu, wymiarów na rysunku fundamentów, uzgodnień z rzeczoznawcą ds. higieniczno-sanitarnych) powoływanych w zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, że wskazane zostały one w sposób zasadny, niemniej jednak zwrócił uwagę, iż uchybienia te nie były wskazane w postanowieniu Starosty z dnia [...] grudnia 2018r., a zostały one stwierdzone po sprawdzeniu, złożonej w ramach wykonania postanowienia, dokumentacji budowlanej i porównaniu jej z dokumentacją, pierwotną, uchybienia te nie stanowiły podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem Wojewody fakt ujawnienia nowych uchybień w dokumentacji sprawy może stanowić podstawę do ponownego zobowiązania strony do usunięcia braków nowej dokumentacji, jeśli nie była ona uprzednio przedmiotem analizy organu. Niemniej jednak obowiązek ponownego wezwania strony do usunięcia stwierdzonych przez organ nieprawidłowości nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Inwestor nie usunął bowiem nieprawidłowości w projekcie budowlanym wskazanych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2018 r. w związku z czym organ orzekający w przedmiocie pozwolenia na budowę obowiązany był wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając organowi:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że projektowany budynek nie spełnia warunku odległości 4 m w stosunku do granicy z działką nr [...], a w konsekwencji uznanie, iż projektowany budynek nie spełnia wymogu wskazanego w przepisie § 12 ust 1 pkt 1, w sytuacji gdy budynek zaprojektowany jest zgodnie z wszelkimi obowiązującymi przepisami;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 35 ust 3 p.b. poprzez błędne uznanie, iż Skarżący nie uzupełnił wszystkich nieprawidłowości, w sytuacji gdy wszelkie nieprawidłowości zostały usunięte i wyjaśnione w terminie, a projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami.

W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej główny problem postępowania ogranicza się do właściwej interpretacji § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wojewoda w pierwszej decyzji wydanej dnia [...] lutego 2019 r., uzasadniał utrzymanie decyzji Starosty w mocy nieprawidłową odległością działek nr [...] w stosunku do budynku projektowanego na działce nr [...] uznając, że każda z działek [...] stanowi odrębną działkę ewidencyjną niemogące w całości stanowić działki budowlanej, ponieważ nie są jednolite pod względem wieczystoksięgowym. Zdaniem Wojewody fakt, że inwestycja ma zostać zrealizowana na 3 odrębnych nieruchomościach (nr ewid. [...]), posiadających różnych właścicieli i odrębne księgi wieczyste, determinuje obowiązek zachowania względem projektowanego budynku, wymaganych przepisem § 12 ust 1 rozporządzenia.

Następnie skarżąca wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Go 261/19, w którym Sąd stwierdził, iż z treści art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz § 3 pkt 1a rozporządzenia wynika, że istotne znaczenie dla uznania, co jest działką budowlaną mają okoliczności obiektywne spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. Zdaniem działka budowlana może stanowić kilka dziatek gruntu (nieruchomości) jeśli ubiegający się o pozwolenie na budowę inwestor wykaże się prawem do dysponowania tymi nieruchomościami.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżącego, organ II instancji błędnie utrzymał decyzję Starosty w mocy powołując się na okoliczność, iż "nie można przyjąć, że działki o nr ewid. [...] objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowią jedną nieruchomość gruntową, ponieważ nie są jednolite pod względem wieczystoksięgowym".

W postępowaniu odwoławczym strona uzupełniła dokumentację, przedkładając pismo Burmistrza wyrażające zgodę na wykonanie na terenie nieruchomości dzierżawionych robót budowlanych polegających na utwardzeniu nawierzchni polbrukiem. Wojewoda wskazał, że Inwestor przedkładając ww. pismo wykazał się prawem do dysponowania nieruchomościami o nr [...] na cele budowlane, wobec czego stwierdził, że wymóg wynikający z § 12 ust. 1 pkt 1 nie ma wobec tych działek zastosowania.

Skarżąca podniosła, iż Wojewoda wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2020r. skoncentrował się na naruszeniu przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w postaci niewłaściwej odległości działki nr [...] w stosunku do działki nr [...], podkreślając, iż naruszenie to nie było przedmiotem analizy na wcześniejszych etapach postępowania.

Skarżąca wskazała, iż będąca przedmiotem sporu ściana wschodnia projektowanego budynku zwrócona w kierunku działki o nr [...] w zależności od położenia ma odległość od 3,70 m do 4,90 m od granicy z działką [...]. Jednak okno będące na tej ścianie zamieszczone zostało w zagłębieniu ściany, co sprawia, iż odległość ściany, na której znajduje się okno w stosunku do granicy działki [...] ma odległość 4,25 m. Należy więc zdaniem Spółki uznać, że zamieszczenie okna w odległości 4,25 m od granicy działki, stanowi wykonanie wymogu, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Zdaniem skarżącej w sprawie powinna zostać zastosowana wykładnia nie językowa, a celowościowa § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którą istotna jest faktyczna odległość od granicy działki fragmentu ściany z oknem, a nie całej ściany. Zdaniem Spółki jeżeli założyć, że intencją prawodawcy było zapewnienie poszanowania interesów osób trzecich, przede wszystkim właścicieli sąsiednich terenów, oraz biorąc pod uwagę, że zbliżone do granicy drzwi, a przede wszystkim okno, powodować mogą poczucie utraty prywatności (stojący w oknie człowiek ma najczęściej większy wgląd w teren sąsiedniej posesji, niż człowiek stojący w tym samym miejscu, ale na terenie działki), to § 12 ust. 1 rozporządzenia należy odczytywać jako regulację odległości okna i drzwi od granicy z sąsiednią nieruchomością, a nie samej ściany z oknami czy drzwiami. Ponieważ okna i drzwi mogą być różnie zagłębione względem lica ściany, to należałoby uznać, że prawodawca przyjął, iż przepis winien regulować położenie względem granicy tego fragmentu ściany, w którym znajdują się okno lub drzwi.

Skarżąca odnosząc się natomiast do zarzutu wskazanego przez Wojewodę, iż w przedmiotowej sprawie nie dokonano uzupełnienia dokumentacji w zakresie instalacji przeznaczonej do demontażu, wskazała, iż w sposób prawidłowy sporządziła i uzupełniła wszelką dokumentację w tym w szczególności dokumentację w zakresie instalacji przeznaczonej do demontażu. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu wskazany został obszar istniejącej kanalizacji sanitarnej przeznaczonej do demontażu. "Odrębne opracowanie" natomiast, o którym mowa w wyjaśnieniach skarżącej z dnia [...] grudnia 2018 r. dotyczy przebudowy kanalizacji odcinka położonego na działce sąsiedniej, w związku z czym znajdującej się poza granicami opracowania działki Inwestora. Przebudowa kanalizacji odcinka położonego na działce sąsiedniej, nie ma związku z niniejszym postępowaniem, w związku z czym w wyjaśnieniach z dnia [...] grudnia 2018 r. wskazano, iż kanalizacja odcinka położonego na działce sąsiedniej zostanie sporządzone w "Odrębnym opracowaniu". W powyższym zakresie skarżąca wraz z właścicielką sąsiedniej działki zawarli porozumienie, które nie dotyczy niniejszego postępowania.

Zdaniem Spółki sporządziła oraz uzupełniła ona wszelką dokumentacje niezbędną do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego organ II instancji bezzasadnie rozstrzygnął sprawę w myśl art. 35 ust. 3 prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej - "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z możliwością usługi oraz miejsc postojowych w parterze wraz z infrastrukturą towarzyszącą w [...], przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...].

Materialnoprawną podstawę ocenianych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z art. 29-31, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Według art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane rozumieć należy zarówno budowę, jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 4 ww. ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli spełnione zostaną wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany i w razie spełnienia ustalonych przez ustawodawcę warunków właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę.

W myśl art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Wobec tego o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Podkreśla się jednocześnie, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które może dotyczyć naruszeń interesów prawnych, w szczególności w zakresie zabudowy nieruchomości. Dodać też należy, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 tej ustawy. Każdy ma bowiem prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. wyroki NSA z dnia 24 września 2015 r., II OSK 182/14 oraz 11 marca 2011 r., II OSK 451/10;CBOSA).

Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności była wynikiem ustalenia przez organ naruszenia przepisów techniczno - budowlanych dotyczących odległości budynku od granicy z działką sąsiednią, w zakresie posadowienia budynku względem działki ewid. nr [...]. Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż elewacja wschodnia (od strony działki nr ewid. [...]) projektowanego budynku w najbliższym punkcie oddalona jest od granicy z działką budowalną o 3,70 m. Z akt sprawy wynika, że w ścianie elewacji wschodniej projekt zakłada umieszczenie otworów okiennych, które projektowane są w odległości 4,25 m od granicy z działką sąsiednią oraz ściany bez otworów okiennych (ryzalit), których odległość od granicy wynosić ma 3, 70 m. W ocenie organu projektowane posadowienie budynku względem działki nr [...] narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Stosownie do treści § 12 ust. 1 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271- 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Sposób mierzenia odległości określa § 9 ust. 3, zgodnie z którym określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia.

W świetle przytoczonych przepisów rozporządzenia wykonawczego uprawnione jest stanowisko, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie odległość ścian elewacji wschodniej bez otworów okiennych projektowanego obiektu nie koliduje z przepisami techniczno - budowlanymi, bowiem wynosi 3,70 m, podobnie jeżeli chodzi o ściany z otworami okiennymi, które są oddalone o 4,25 m od granicy z działką sąsiednią. Istotne znaczenie dla oceny prawidłowości przyjętych w danej sprawie rozwiązań, w ocenie Sądu, ma bowiem kwestia ochrony praw osób trzecich. Należy zatem zbadać i ustalić, czy projektowany obiekt nie narusza chronione prawem interesy osób trzecich, a zatem czy dane konkretne rozwiązanie projektowe w jakikolwiek sposób będzie kolidowało z prawami osób zamieszkujących na nieruchomości sąsiedniej. W szczególności ustalenia wymaga okoliczność, czy projektowe rozwiązanie jest zgodne z przepisami przeciwpożarowymi, spełnia wymogi nasłonecznienia oraz nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, nadto nie narusza prawa do zachowania prywatności. Podnieść należy, że celem wprowadzenia regulacji techniczno – budowlanych, zwartych w w.w. akcie wykonawczym, było spełnienie wymagań o których mowa w art. 5 i 6 ustawy prawo budowlane. Powyższych rozważań organ w zaskarżonej decyzji nie przeprowadził, co czyni tę decyzję wadliwą. Wskazać należy, że jak wyżej zauważono, w ramach prawa własności właściciel nieruchomości ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo własności jest prawem mocno chronionym, chociaż nie jest to prawo absolutne. Warto również zwrócić uwagę na związany charakter decyzji o pozwoleniu na budowę, odmowa udzielenia pozwolenia na budowę wymaga zatem wykazania, że projektowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Reasumując powyższe, w ocenie Sądu, dopiero ustalenie, że planowana inwestycja narusza w.w interesy osób trzecich uzasadni odmowę udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W tych okolicznościach uchybienia formalne, powstałe w związku z wykonaniem przez inwestora nałożonego wcześniej obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego podlegają usunięciu w odpowiednim trybie, w ramach toczącego się postępowania administracyjnego.

W decyzji wydanej w II instancji utrzymującej w mocy poprzedzającą decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę organ wskazał, że inwestor nie usunął nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2018 r., nie podając o jakie nieprawidłowości w tym przypadku chodzi. Brak wykazania przesłanek wydania decyzji o danej treści stanowi istotne uchybienie procesowe, uniemożliwia bowiem przeprowadzenie prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz możliwość ustosunkowania się do stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Wymogi jakie powinien spełniać projekt budowalny określa art. 34 p.b. Prawidłowość i kompletność przedłożonego w sprawie projektu budowlanego należy ocenić mając na uwadze treść wskazanego art. 34 p.b., wydanego w sprawie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 5 p.b. oraz wyjaśnień inwestora złożonych w toku postępowania. W decyzji należy wskazać przyczyny, z powodu których nie uwzględniono twierdzeń i stanowiska strony podniesionych w toku postępowania. Powyższych wymogów zaskarżona decyzja nie spełnia.

W tych okolicznościach sprawy należało stwierdzić, że decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. oraz § 9 rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2002 r . w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. zaskarżona decyzja została uchylona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.