V SA/Wa 1659/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-31	
Data wpływu	2024-06-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Konrad Łukaszewicz /przewodniczący/
Monika Kramek /sprawozdawca/
Robert Żukowski.	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Regionalna Izba Obrachunkowa	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną uchwałę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 40; art. 18 ust. 1 pkt 1; art. 90 ust. 2; art. 91 ust. 1-4; art. 85; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Monika Kramek (spr.), Asesor WSA - Robert Żukowski, , Protokolant specjalista - Sylwia Rosińska - Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 26 marca 2024 r. nr 8.190.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały uchyla zaskarżoną uchwałę	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej: skarżąca) jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej: Kolegium RIO, organ) z 26 marca 2024 r. Nr 8.190.2024 (dalej: rozstrzygnięcie nadzorcze, uchwała Nr 8.190.2024) stwierdzająca nieważności uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie (dalej: Rada Miejska) z 28 lutego 2024 r. nr 1526/LXXX/2024 w sprawie zmian Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy [...] na lata 2024-2037 (dalej: uchwała Nr 1526), z powodu istotnego naruszenia art. 226 ust. 1 i art. 229 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm).

Uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzono, że 5 marca 2024 r. Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Warszawie została doręczona uchwała Nr 1527/LXXXI/2024 Rady Miejskiej z 28 lutego 2024 r. w sprawie zmiany uchwały nr 1464/LXXVIII/2023 Rady Miejskiej z dnia 15 grudnia 2023 r.

Wobec ww. uchwały Kolegium RIO podjęło 26 marca 2024 r. uchwałę Nr 8.189.2024 w sprawie wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie uznania jej za nieważną w związku z uchwałą Nr 8.188.2024 Kolegium RIO z 26 marca 2024 r. w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Nr 1500/LXXX/2024 Rady Miejskiej z 31 stycznia 2024 r. w sprawie zmiany uchwały nr 1464/LXXVIll/2023 Rady Miejskiej z 15 grudnia 2023 r. oraz uchwałą Nr 5.117.2024 Kolegium RIO z 14 lutego 2024 r. w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Nr 1498/LXXIX/2023 Rady Miejskiej z 29 grudnia 2023 r. w sprawie zmiany uchwały nr 1464/LXXVIII/2023 Rady Miejskiej z 15 grudnia 2023 r. (podjętą w związku z uchwałą Nr 5.116.2024 Kolegium RIO z 14 lutego 2024 r. w sprawie orzeczenia nieważności w części uchwały Nr 1464/LXXVIII/2023 Rady Miejskiej z 15 grudnia 2023 r. w sprawie uchwały budżetowej Gminy [...] na rok 2024 r. tj. załącznika nr 2 pn. "Wydatki Gminy [...] na 2024 rok" w zakresie określającym wydatki budżetu w dz. 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. 90008 "Ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 125.000,00 zł na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", z powodu istotnego naruszenia art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także braku podstawy prawnej do jej podjęcia we wskazanej części).

W uchwale Nr 8.189.2024 Kolegium RIO wyznaczyło Gminie [...] termin do naprawy we własnym zakresie do dnia 18 kwietnia 2024 r.

Kolegium RIO wyjaśniło, że z uwagi na podjęte działania nadzorcze w powyższym zakresie, zmianie uległa wysokość deficytu i związanych z nim kwot przychodów, stąd też należało stwierdzić, że wieloletnia prognoza finansowa, określona badaną uchwałą, jest nierealistyczna, co istotnie narusza art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 229 ustawy o finansach publicznych, wartości przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego. Uwzględniając orzeczenie przez Kolegium RIO nieważności wydatku w kwocie 125.000,00 zł na zadanie pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom" oraz biorąc pod uwagę budżet, który został ustalony przez Kolegium RIO, należało zdaniem organu stwierdzić, że w badanej uchwale nie zostały spełnione wymogi wynikające z art. 229 ww. ustawy.

Kolegium RIO podniosło, że jedną z zasad finansów publicznych wyrażoną w art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych jest to, że podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa. Zapewnienie zgodności między uchwałą budżetową i uchwałą w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jest gwarancją prawidłowo prowadzonej gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego.

Na uchwałę Nr 8.190.2024 Gmina [...] wniosła skargę. Zaskarżając uchwałę w całości wniosła o jej uchylenie podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa, w tym w szczególności art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Piasecznie w sposób istotny narusza prawo, w tym art. 226 ust. 1 i art. 229 ustawy o finansach publicznych, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał m.in., że uwzględniając argumentację zawartą w skardze, niezrozumiałe i nielogiczne jest kwestionowanie uchwały Nr 8.190.2024, skoro skarżąca już wcześniej zakwestionowała uchwałę Nr 2.54.2024 Kolegium RIO z 16 stycznia 2024 r. w sprawie orzeczenia nieważności w części uchwały Nr 1463/LXXVIII/2023 Rady Miejskiej w Piasecznie z 15 grudnia 2023 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy [...] na lata 2024-2037 i tym samym, jak sama wskazuje "Gmina nie ma możliwości wydatkowania na podstawie zakwestionowanej uchwały żadnych środków".

Zdaniem organu nielogiczność działania skarżącej zawiera się w tym, że z jednej strony wskazuje, że nie będzie dokonywać wydatków na pomoc dzikim zwierzętom, a z drugiej ma cały czas te wydatki zarówno w swoim planie (uchwale budżetowej), jak i uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej (w przedsięwzięciach). Skoro stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności i tym samym jak twierdzi skarżąca nie ma ona możliwości wydatkowania 125.000 zł to w ocenie organu skarżąca nie powinna kwestionować już uchwały Nr 8.190.2024. Działanie skarżącej doprowadza do powstania de facto niepotrzebnie dwóch wieloletnich prognoz finansowych (jednej będącej wynikiem zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego i drugiej ustalanej każdorazowo przez skarżącą).

Pismem procesowym z 11 czerwca 2024 r. organ uzupełnił odpowiedź na skargę wyjaśniając, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie ustalenia listy gatunków zwierząt łownych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2454), wydanym na podstawie art. 5 ustawy - Prawo łowieckie, przykładowo sarna, dzik, zając, łoś, lis, kuna to zwierzęta łowne. Ze skargi i załączonych pism wynika, że Gmina [...] nie czyniła i nie czyni nadal rozróżnienia (podziału) na zwierzęta łowne i pozostałe dzikie zwierzęta. W kwocie 125.000 zł mieszczą się zatem wydatki na dzikie zwierzęta, w tym również na zwierzęta łowne, co potwierdza pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 19 lutego 2024 r. skierowane do Wojewody Mazowieckiego, z którego wynika, że wśród rannych i zabłąkanych zwierząt, które były zgłaszane przez mieszkańców Gminy [...], znajdowały się: sarny, dziki, zające, ptaki, żółwie, nietoperze, wiewiórki, łabędzie, łosie, jeże, bociany, bobry, lisy, kuny.

Informacje te potwierdzają zdaniem organu, że w kwocie 125.000 zł planowane są bezpośrednio z budżetu Gminy wydatki na zwierzęta łowne. Organ wyjaśnił, że Gmina w uchwale budżetowej na 2024 r. i wieloletniej prognozie finansowej nie dokonała rozróżnienia w nazwie zadania (chodzi o zadanie "Ochrona przyrody - pomoc dzikiem zwierzętom") na zwierzęta łowne i pozostałe dzikie zwierzęta, a z dokumentów wynika, że Gmina planowała podejmować działania wobec rannych i zabłąkanych zwierząt łownych, stąd też organ nie mógł określić, w jakiej części unieważnia wydatek ponoszony na zwierzęta łowne (w jakiej wysokości przedsięwzięcie dotyczy ochrony zwierząt łownych), dlatego też unieważnił całe przedsięwzięcie pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom".

Organ zwrócił uwagę na umowę z 7 marca 2023 r. zawartą przez Gminę [...] z Fundacją [...] wskazując, że wydatki w kwocie 125.000 zł, zaplanowane w uchwale budżetowej i ujęte w Wieloletniej Prognozie Finansowej na 2024 r. obejmują również czynności podejmowane przez Gminę w zakresie odłowu i uśmiercania zwierząt łownych. Taki wydatek (zadanie) jest bez podstawy prawnej (skoro właścicielem zwierząt łownych, również rannych i zabłąkanych, jest Skarb Państwa), mając na uwadze art. 2, art. 7 i art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie.

Organ podtrzymał stanowisko, że Wieloletnia Prognoza Finansowa określona uchwałą Nr 1526 z 28 lutego 2024 r. w sprawie zmian Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy [...] na lata 2024-2037 jest nierealistyczna, z uwagi na ujęcie w niej nielegalnego przedsięwzięcia pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", co istotnie narusza art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jak również art. 229 tej ustawy, który obliguje do zapewnienia spójności wartości ujętych w prognozie i uchwale budżetowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W świetle natomiast art. 148 p.p.s.a., w wyniku kontroli, sąd - uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru - uchyla ten akt. Naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym. Zatem, przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że art. 148 p.p.s.a. nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd aktu nadzoru. Również z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynikają przesłanki uchylenia takiego aktu. Przyjąć więc należy, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W zakresie art. 147 § 1 p.p.s.a. w judykaturze wskazuje się, że: "Wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia prawa - ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym [w tej sprawie ustawy o samorządzie wojewódzkim] w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (por. - wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/12).

Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie przywołany pogląd WSA w Łodzi w pełni podziela i uznając, że znajduje on zastosowanie również do samorządu gminnego, przyjmuje za własny. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżnia się dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa, przy czym u.s.g. nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, w przypadku zaś nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w Rozdziale VII Konstytucji RP zatytułowanym Samorząd Terytorialny, w którym zawarto art. 163-172 Konstytucji RP, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność.

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Kolegium RIO z 26 marca 2024 r. Nr 8.190.2024, którą orzeczono o nieważności uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z 28 lutego 2024 r. nr 1526/LXXXI/2024 w sprawie zmian Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy [...] na lata 2024-2037 z powodu istotnego naruszenia prawa. Podstawę prawną kontrolowanej uchwały stanowiły: art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. – zwana dalej: u.s.g.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1325 – zwana dalej: ustawa o r.i.o.).

Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organem nadzoru w zakresie spraw finansowych jest regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Wymóg przedkładania uchwał regionalnej izbie obrachunkowej objętych zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1 art. 90 u.s.g., tj. w terminie 7 dni od dnia podjęcia, wynika z art. 90 ust. 2 u.s.g. Z art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy o r.i.o. wynika zaś, że zakres działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, a więc istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Stosownie natomiast do art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Tożsamą regulację zawiera art. 11 ust. 3 ustawy o r.i.o., zgodnie z którym: "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale lub zarządzeniu izba nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa".

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13). Ponadto, nieważność ma miejsce w przypadku sprzeczności z prawem, wydania z naruszeniem prawa w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. W każdym jednak przypadku należy uprzednio stwierdzić, że określone naruszenie miało miejsce, wskazując konkretne naruszone przepisy (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 284/21). O stwierdzeniu nieważności uchwały przez organ nadzoru można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Istotne jest też przy tym to, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. W rezultacie stanowisko Wojewody (odpowiednio Regionalnej Izby Obrachunkowej) o konieczności wyeliminowania z systemu prawa całej uchwały, byłoby zasadne gdyby uchwała pozostawała w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa w całości lub bez przepisów istotnie naruszających prawo nie mogłaby funkcjonować w systemie prawa. Zatem rozstrzygając o zakresie nieważności uchwały należy wziąć pod uwagę charakter naruszeń prawa i ich zakres (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3457/21; z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 721/19).

Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Niewątpliwie art. 91 ust. 3 u.s.g. determinuje obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru, dlaczego uznał on dany akt lub jego część za nieważną. Uzasadnienie prawne aktu nadzoru powinno więc zawierać wyjaśnienie przepisów, których naruszenia zarzuca danemu organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 686/18).

Z akt sprawy wynika, że Kolegium RIO w Warszawie kontrolowało pod kątem zgodności z prawem uchwałę organu gminy w sprawie zmian Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy [...] na lata 2024-2037. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ odwołał się do orzeczenia nieważności jednej z pierwotnych uchwał wydanych, co do kwestionowanej pozycji w budżecie w zakresie określającym wydatki na zadania bieżące pod nazwą: "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom" z powodu istotnego naruszenia art. 44 ust 2, oraz art. 216 ust 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych jak również art. 7 Konstytucji RP, a także braku podstawy prawnej do jej podjęcia we wskazanej części.

Pomimo tego, że osią sporu pomiędzy stronami jest prawidłowa nazwa pozycji danego wydatku - co zważywszy na stanowiska stron przekłada się na doprecyzowanie właściwości podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie zagrożenia incydentalnego pojawienia się dzikich zwierząt w zakresie terytorialnego zakresu działań skarżącej – to jednak w żadnym stopniu w treści uchwały organ nie odnosi się do istoty sprawy powielając jedynie konstrukcję poprzednich treści uchwał po raz kolejny z uwagi na ich konsekwencje. Organ nie wyjaśnia przy tym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały na czym naruszenie powyższych przepisów polegało, a przyjęty przez organ model działania skutkuje jedynie nieracjonalnym powtarzaniem działań skarżącej i konsekwentnym powielaniem uchwał przez organ. Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku tut. Sądu z 20 czerwca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1333//24 (który zapadł w podobnym stanie faktycznym sprawy), że taki stan rzeczy czyni niemożliwym kontrolę sądu w zakresie oceny prawidłowości uchwały, której dotyczy rozpoznawana skarga.

Podkreślić należy, że wymóg uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wiąże się z zachowaniem standardów sprawiedliwości proceduralnej, której zasadniczymi elementami są prawo do wysłuchania i obowiązek przedstawienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego przede wszystkim ma na celu unikniecie arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów – uzasadnienie kwestionowanej uchwały Kolegium RIO nie spełnia powyższych celów.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu Kolegium RIO w żaden sposób nie wykazało istotności naruszenia prawa przez skarżącą odwołując się jedynie do konsekwentnej niespójności prognozy finansowej w świetle kolejnych zmian. Twierdzenie zatem o istotnym naruszeniu przez skarżącą prawa polegającego na tym, że gmina planując wydatek bieżący pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom" określiła go w sposób nierealistyczny, a także bez podstawy prawnej, czym w sposób istotny naruszyła art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w świetle braku jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii, co do meritum jest gołosłowne.

W kontekście natomiast zarzutu organu o istotnym naruszeniu art. 226 ustawy o finansach publicznych Sąd wskazuje, że chociaż przesłanka realizmu wieloletniej prognozy finansowej z art. 226 ww. ustawy adresowana jest do jednostki samorządu terytorialnego to możliwe jest wykazanie przez organ nadzoru naruszenia tego przepisu, ale w powiązaniu z naruszeniem innego przepisu prawa (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1129/13; w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 262/14 – publ. CBOSA).

Tego również w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zabrakło, co niewątpliwie także świadczy o wadliwości uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym miejscu dostrzec jeszcze należy, że brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mógł zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami organu, zawartymi w odpowiedzi na skargę i jej uzupełnieniu (pismo z 11 czerwca 2024 r.) gdzie przedstawiono uzupełniające wywody dotyczące powyższych naruszeń. Zwrócić należy uwagę, że odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani też nie służy wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zostać potraktowane jako element uzasadnienia zaskarżonego aktu i stanowić przedmiotu kontroli Sądu.

Powyższe wskazuje na istotne naruszenie prawa przez organ nadzoru, ponieważ tym samym organ ten nie wykazał własnej kompetencji do orzeczenia o nieważności uchwały Rady Miejskiej. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ąst. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Dlatego też zaskarżona uchwałę należało wyeliminować z obrotu prawnego jako naruszającą art. 91 ust. 1 ust. 3 i ust. 4 u.s.g., o czym Sąd orzekł na podstawie art. 148 p.p.s.a.