II SAB/Wa 714/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-11-18	
Data wpływu	2015-05-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Adam Lipiński
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Stanisław Marek Pietras /przewodniczący/	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 782;  art. 4 ust. 2,6; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483;  art. 61 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Platformy Obywatelskiej RP z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 czerwca 2013 r. 1. zobowiązuje Platformę Obywatelską RP z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. B. z dnia 13 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Platformie Obywatelskiej RP z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Platformy Obywatelskiej RP z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego A. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
A.B. pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Platformy Obywatelskiej Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w [...] (dalej jako Platforma Obywatelska) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zarzucając Platformie Obywatelskiej naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych, zgodnie z jego wnioskiem z dnia 13 czerwca 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż wnioskiem z dnia 13 czerwca 2013 r. zwrócił do Biura Krajowego Platformy Obywatelskiej RP o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym podanie danych autora znaku graficznego Platformy Obywatelskiej RP oraz udostępnienie w formie kopii umowy nabycia majątkowych praw autorskich do znaku Platformy Obywatelskiej RP. Z uwagi na brak udostępnienia informacji w ustawowym terminie skarżący złożył do Rady Krajowej Platformy Obywatelskiej RP i Przewodniczącego Platformy Obywatelskiej RP zażalenie (z dnia 11 lipca 2013 r.), na niezałatwienie w terminie przedmiotowego o wniosku. Do dnia wniesienia skargi wniosek z 13 czerwca 2013 r. nie został zrealizowany. Platforma Obywatelska w ogóle nie odpowiedziała na żadne z wniesionych przeze skarżącego pism.

Skarżący podniósł, iż podmiot zobowiązany nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do dokonania czynności przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co czyni skargę uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę Platforma Obywatelska wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu pisma procesowego Platforma Obywatelska podniosła m.in., że definicja informacji publicznej, zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi ogólnie, iż informacja taka musi dotyczyć sprawy publicznej. Podstawowym kryterium oceny informacji jest zatem kryterium przedmiotowe. Większość orzeczeń sądowych w przedmiocie udzielania informacji publicznej została wydana na gruncie stanów faktycznych, w których adresatami wniosków były podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem władze publiczne i podmioty ściśle wykonujące zadania publiczne. W odniesieniu do tych podmiotów wręcz ustanawia się w judykaturze domniemanie, iż posiadana przez nie informacja ma charakter publiczny, zaś wyjątkowo traktowane są przypadki, w których informacja będąca w posiadaniu jednostki publicznej, o jakiej mowa w powołanym art. 4 ust. 1, nie posiada takiego przymiotu (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13).

Tymczasem orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 2 powołanej ustawy jest niezwykle skromne. Brak także w literaturze pogłębionej analizy statusu tych podmiotów, jako podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej oraz zakresu tego zobowiązania. Ze względu na charakter tych podmiotów (partie polityczne, związki zawodowe) będących organizacjami lub zrzeszeniami obywatelskimi o celach obejmujących udział w życiu publicznym w zakresie odpowiadającym ustawowej konstrukcji tych organizacji, interpretacja ich obowiązków na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi być nieco odmienna od obowiązków np. organów gminy czy państwa. Wobec tego kluczowa dla oceny zasadności wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez partię czy związek zawodowy będzie zawsze przedmiotowa ocena merytorycznej treści wniosku, a zatem ścisłe powiązanie żądanych danych ze "sprawą publiczną". Nie ma więc w tym przypadku miejsca na prawidłowe w odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej "domniemanie", iż każda posiadana przez te podmioty informacja dotyczy sprawy publicznej - takie domniemanie zaś prezentuje strona skarżąca.

W cenie Platformy Obywatelskiej, dane osobowe osoby fizycznej będącej autorem logo partii, nie stanowią w żadnym wypadku informacji publicznej i są chronione ustawowo, tak jak dane osobowe każdej innej osoby, zaś treść umowy nabycia autorskich praw majątkowych przez partię polityczną w jakimkolwiek zakresie również nie stanowi informacji publicznej i nie dotyczy sprawy publicznej.

Mając powyższe na względzie Platforma Obywatelska stwierdziła, iż nie pozostawała w bezczynności wobec wniosku strony skarżącej. W przypadku gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2015 r. uczestnik postępowania – Stowarzyszenie S. podzieliło stanowisko przedstawione przez skarżącego. Wskazało przy tym na szczególnie naganną postawę podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej, który przez 2 lata nie udziela jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek zainteresowanego. Uzasadnia to zadaniem uczestnika postępowania stwierdzenie, że bezczynność Platformy Obywatelskiej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny organowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W ocenie Sądu skarga A.B. na bezczynność Platformy Obywatelskiej w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Z art. 4 ust. 2 ww. ustawy wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że partia Platforma Obywatelska jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Osią sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy żądana przez wnioskodawcę informacja w postaci udostępnienia kopii umowy nabycia przez wymienioną partię polityczną praw autorskich do znaku graficznego Platformy Obywatelskiej jest informacją publiczną. Wnioskowane przez skarżącego dane autora przedmiotowego znaku graficznego znajdują się w treści ww. umowy, a zatem należy przyjąć, iż wniosek skarżącego dotyczy w istocie udostępnienia określonego dokumentu.

Aby udzielić odpowiedzi na powyższe pytanie należy dostrzec, iż art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Przepis art. 6 ww. ustawy wymienia natomiast niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. W przepisie art. 6 ust. 1 ustawy wymienione zostały jedynie przykładowe rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań o charakterze publicznym.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że partia Platforma Obywatelska spełnia funkcje publiczne. Jak wynika z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924 ze zm.), partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Należy jednocześnie podkreślić, że Platforma Obywatelska RP jest partią parlamentarną uczestniczącą w sprawowaniu władzy w Rzeczypospolitej Polskiej oraz ma prawo do otrzymywania przez okres kadencji Sejmu subwencji z budżetu państwa na działalność statutową (art. 28 ust. 1 powołanej ustawy).

Podkreślenia wymaga, iż funkcjonując w życiu publicznym (tzw. przestrzeni publicznej) partie polityczne wykorzystują znaki graficzne (loga), które ułatwiają odróżnianie danej partii od innych. Logo partii, jako element rozpoznawczy, jest wykorzystywane w materiałach wyborczych (plakatach, ulotkach), eksponowane na konferencjach prasowych, folderach reklamowych, itp. Znak graficzny partii politycznej niewątpliwie należy do domeny publicznej. Jest wykorzystywany powszechnie, posługiwanie się nim stanowi przejaw aktywności partii na zewnątrz, a środki finansowe wydatkowane na jego pozyskanie nie są tylko sprawą wewnętrzną partii politycznej.

Wprawdzie, jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, partie polityczne nie zostały przez ustawodawcę zaliczone do żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże na gruncie tej ustawy, partia traktowana jest jako podmiot specyficzny, ale również na niej spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej. Stanowi o tym expressis verbis art. 4 ust. 2 powołanej ustawy. Regulacja ta, w zestawieniu z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, prowadzi do stwierdzenia, że nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem partii politycznej ale to, co wiąże się z elementem publicznym, stanowi informacje publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej - patrz wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 687/14 (publikowany: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C52EA9D5E2).

Trzeba także zaznaczyć, iż zgodnie z art. 23a ustawy o partiach politycznych, źródła finansowania partii politycznych są jawne. W myśl zaś art. 24 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, majątek partii politycznej powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, z dochodów majątku oraz z określonych ustawami dotacji i subwencji oraz może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Z powyższego wynika, że partia polityczna nie może dysponować swoim majątkiem dowolnie, niezależnie od źródeł jego pochodzenia, lecz tylko na cele określone w ustawie.

Żądana przez skarżącego informacja w postaci udostępnienia kopii umowy nabycia praw majątkowych praw autorskich do znaku graficznego Platformy Obywatelskiej RP spełnia zatem warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem dokumentu obrazującego sposób wydatkowania środków finansowych przez partię polityczną wykonującą funkcje publiczne (komu, ile, za co, na jakich warunkach).

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku wskazał, iż wydatki partii politycznej są sprawą publiczną, a informacja na ten temat podlega - co do zasady - udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Fakt, że majątek partii politycznej może pochodzić z różnych, określonych w art. 24 ust. 1 o partiach politycznych źródeł - zarówno publicznych, jak i prywatnych nie oznacza, że sposób dysponowania tym majątkiem nie stanowi sprawy publicznej. Pamiętać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 2 o partiach politycznych majątek partii politycznej może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Podstawowym celem każdej partii politycznej jest natomiast udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej (zob.: art.11 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o partiach politycznych.). Niezależnie zatem od źródła pochodzenia środków finansowych przeznaczonych na cele partii (publicznych, czy prywatnych), sposób ich wydatkowania stanowi sprawę publiczną. Poprawność tego kierunku myślenia znajduje potwierdzenie w ustawie z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach zbiórek publicznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 498), w której ustawodawca nałożył na organizatora zbiórki publicznoprawny obowiązek zgłoszenia zbiórki publicznej, a także złożenia sprawozdań ze zbiórki oraz ze sposobu rozdysponowania zebranych ofiar. Regulacja ta świadczy o uznaniu przez ustawodawcę standardów jawności nie tylko w odniesieniu do środków publicznych.

Podzielając powyższe stanowisko Sąd pragnie również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, iż informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma bowiem to, czy dokument zawiera informację publiczną. Obowiązek udostępnienia takiej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej spoczywa na każdym spośród podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem należy przyjąć, iż przedmiotowa umowa, która w swej treści zawiera informację o sprawach publicznych (dotyczy wydatkowania środków finansowych partii na cel statutowy), stanowi informację publiczną.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).

Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje.

Zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należy uznać tym samym za uzasadniony. Skoro bowiem Platforma Obywatelska dysponuje żądaną informacją, a informacja ta stanowi informację publiczną, to powinna załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej.

Rozpatrując zatem przedmiotowy wniosek Platforma Obywatelska mogła albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że partia Platforma Obywatelska RP pozostaje w bezczynności.

Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Platformy Obywatelskiej, zakreślił tej partii termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, iż Platforma Obywatelska nie podjęła w sprawie jakichkolwiek czynności na wniosek z dnia 13 czerwca 2013 r., ponaglony pismem skarżącego z dnia 11 lipca 2011 r. i dopiero w odpowiedzi na skargę przedstawiła wnioskodawcy swoje stanowisko w sprawie (po ponad 2 – lach od otrzymania wniosku), należało stwierdzić, że bezczynność podmiotu obowiązanego miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tego względu zasadnym też było wymierzenie na wniosek uczestnika postępowania Platformie Obywatelskiej grzywny w wysokości 1000 zł, co znajduje oparcie w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustalając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę, wskazujące na skromny dorobek doktryny i orzecznictwa w odniesieniu do przedmiotowego zakresu stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej do partii politycznych, co utrudniło skarżonemu podmiotowi dokonanie właściwej kwalifikacji żądania zawartego we wniosku.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.