Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Mierzejewska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Katarzyna Skurzyńska, referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku T. K. z dnia [...] grudnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T. K. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

W dniu [...] grudnia 2010 r. T. K. zwrócił się do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o udostępnienie dokumentów dopuszczeniowych i jednocześnie o przedstawienie propozycji, w jaki sposób na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej może zapoznać się ze wszystkimi dostępnymi - zgodnie z ustawą o środkach ochrony roślin - dokumentami dopuszczeniowymi do stosowania jednego ze środków ochrony roślin na bazie s.a. imidacloprid np. Montur Forte 230 FS.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. organ odpowiedział ww., że w kwestii uzyskania dostępu do dokumentacji rejestracyjnej środków ochrony roślin na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), nie można uznać wyników badań, informacji, danych oraz ocen dotyczących środków ochrony roślin oraz ich substancji aktywnych, składanych na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie dopuszczenia do obrotu środków ochrony roślin, za informację publiczną, do której dostęp przysługuje każdemu, bez obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 cyt. ustawy).

Dalej organ powołał art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 849 ze zm.), zgodnie z którym na uzasadniony wniosek wnioskodawcy informacje handlowe lub informacje dotyczące procesu produkcji środków ochrony roślin oraz ich substancji aktywnych mogą stanowić informacje niejawne, stosownie do przepisów o ochronie informacji niejawnych. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.), informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobom dającym rękojmie zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku lub innej zleconej pracy. W takiej sytuacji dostęp do tego typu informacji mają tylko określeni pracownicy Ministerstwa, posiadający odpowiednie uprawnienia dotyczące postępowania z informacjami niejawnymi. Art. 58 ust. 1 nie dotyczy jednak m.in. oceny wyników badań skuteczności działania środka ochrony roślin oraz ewentualnych zagrożeń dla zdrowia człowieka, zwierząt lub środowiska.

Następnie wyjaśnił, że nie jest możliwe uzyskanie wglądu do akt postępowania administracyjnego dotyczącego środków ochrony roślin. O udostępnienie wyników badań, informacji i danych dotyczących szkodliwości środków ochrony roślin dla pszczół należy zwrócić się do podmiotu posiadającego zezwolenie na dopuszczenie do obrotu, będącego ich prawnym właścicielem.

W dniu 17 października 2011 r. T. K. złożył skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie nieudzielenia informacji na wniosek z dnia [...] grudnia 2010 r., wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia przedmiotowej informacji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 13 marca 2012 r. skarżący wyjaśnił, że z treści jego wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r. logicznie wynika, że chodziło mu o udostępnienie informacji publicznej, ale zdając sobie sprawę z dużej ilości dokumentów, zapytał jednocześnie, w jaki sposób technicznie może się zapoznać z tymi dokumentami. Dopiero później zorientował się, że może żądać informacji na płycie CD. Dalej wyjaśnił, że w podobnej sprawie, dotyczącej środków ochrony roślin o innym składzie chemicznym, składał wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] stycznia 2011 r. i tam już zawarł żądanie o udzielenie informacji na płycie CD.

Pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, że w jego ocenie wniosek z dnia [...] grudnia 2010 r. dotyczył nie udostępnienia informacji publicznej, lecz interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o ochronie roślin, co do sposobu zapoznania się z żądaną informacją, ewentualnie o odrzucenie skargi, gdyż strona nie wyczerpała trybu wezwania organu do zaprzestania naruszenia prawa.

Jednocześnie oświadczył, że organ jest w posiadaniu żądanej informacji, ale nie jest w stanie wypowiedzieć się, czy wszystkie posiadane dokumenty stanowią informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej, podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji (zwanej dalej konwencją europejską) zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy.

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach, przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznej, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, spełniony został zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W tym miejscu przywołać należy pogląd, zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie, w odniesieniu do tych ustaw, takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt II SAB 199/03, niepubl.). Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził mianowicie, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują (II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.).

Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 517/06 (publ. LEX nr 348001), stwierdził, iż informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane w sposób ostry (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), rozpoznanie każdej sprawy ma charakter skomplikowany o tyle, że jest dwuetapowe: po pierwsze, wymaga każdorazowo zdefiniowania, z jakim żądaniem strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest ustalenie, czy wniosek zawiera żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższych wywodów, w ocenie Sądu, żądana przez T. K. informacja, stanowi informację publiczną.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje, lub też informacji wymijającej, może powodować jego wątpliwości co to tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czyli pozostaje w bezczynności).

Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanominizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli jednak odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie niniejszej nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem ww. z dnia [...] grudnia 2010 r., dlatego Sąd zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowego wniosku, bądź przez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy.

Rozpoznając wniosek, przy istnieniu wątpliwości (czego, jakich żądań informacyjnych wniosek skarżącego dotyczy), organ zwróci się do wnioskodawcy o doprecyzowanie żądania. Oceni też, czy żądane informacje dotyczą informacji, o których mowa w art. 58 ust. 1, czy też art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2001 r. o ochronie roślin (t. j. Dz. U. z 2008 Nr 133, poz. 849 ze zm.).

Dokona również oceny, jaki charakter (prywatny, czy urzędowy) mają dokumenty składane w postępowaniu o wydanie zezwolenia na dopuszczenie środków ochrony roślin.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.