II SA/Rz 437/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-07-04	
Data wpływu	2017-04-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Marcin Kamiński
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588; § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 8; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2016 nr 0 poz 778; art. 61; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oraz ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. B. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
II SA/Rz 437/17

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi E. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] stycznia 2017 r.

Nr [...], wydana w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta [...], działając na wniosek B. W. – na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.

z 2016 r., poz. 778, dalej: u.p.z.p.) - decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. ([...]):

- umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "budynek mieszkalny wielorodzinny" na działce

nr 1303/2 obr. [...], położonej w rejonie ul. [...] w R. na części tej działki oznaczonej na załączniku graficznym konturem EDCFG oraz

- ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "budynek mieszkalny wielorodzinny" na działce nr 1303/2 obr. [...], położonej w rejonie ul. [...]

w R., w liniach rozgraniczających oznaczonych na załączniku graficznym jako ABCDE.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że część inwestycji znajduje się w obszarze, gdzie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] -część "[...]" w R., stąd postępowanie w tej części należało umorzyć. Odnośnie pozostałej części inwestycji wskazał zaś, że spełnia ona warunki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów. Warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego określono w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej. Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono zgodnie ze sposobami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz w wyniku przedstawionej przez wnioskodawcę analizy koncepcji planowanej inwestycji.

Odwołania od tej decyzji złożyła E. B. i B. K.

E. B. zawnioskowała o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

a mianowicie art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ i nienależyte informowanie stron o okolicznościach sprawy. Wskazała także na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r.

B. K. zawnioskowała natomiast o uchylenie decyzji, jako naruszającej zasady wynikające z u.p.z.p., a dotyczące wymagań nowej zabudowy

w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej zdaniem inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, nie może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, ograniczy dostęp światła dziennego do jej działki. Inwestycja nie jest zgodna z istniejącą linią zabudowy, narusza ład przestrzenny. Złożony przez inwestora wniosek zawęził niezgodnie z prawem obszar analizowany. Wysokość i szerokość inwestycji jest niedostosowana do powierzchni działki, narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i istniejący układ architektoniczny, nie spełnia wymogów ochrony interesów osób trzecich.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazało na zgodność decyzji Prezydenta z wymogami u.p.z.p.

i rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. oraz brak naruszenia reguł i zasad postępowania administracyjnego. Wyjaśniło, że nie można odmówić warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Podkreśliło, że jednym z celów decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i ustalenie parametrów nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja istniejących funkcji nie oznacza tożsamości istniejących funkcji na obszarze analizowanym, lecz oznacza wykonywanie w dalszym ciągu, następnej części, następnego etapu. W tej sytuacji SKO jako niezasadny oceniło zarzut, że skoro po tej stronie ulicy jest zlokalizowane osiedle domków jednorodzinnych, jedyną dopuszczalną formą zabudowy będzie tylko budownictwo jednorodzinne. Wyjaśniło, że organ musi uwzględnić w analizie wszystkie obiekty na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (w rozpoznawanej sprawie organ uwzględnił zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na działkach sąsiednich mimo, że w południowej części obszaru analizowanego brak jest budynków mieszkalnych wielorodzinnych), nadto funkcja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie stoi w sprzeczności z dotychczasową funkcją zabudowy w obszarze analizowanym.

W celu ustalenia warunków zabudowy wyznacza się obszar analizowany, który

w całości stanowi podstawę faktyczną do ustalonych warunków. Powinien być on dostosowany do istniejącej zabudowy, przy czym nie może się ograniczać jedynie do cech nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością objętą przedmiotowym postępowaniem. Winien uwzględniać elementy konieczne do ustalenia elementów określonych w art. 61 u.p.z.p. Organ musi ustalić, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Powyższe ma wynikać właśnie z analizy. W tym celu organ ma obowiązek przeprowadzić analizę urbanistyczną stosownie do przepisów rozporządzenia.

W tym zakresie SKO nie stwierdziło naruszeń skutkujących koniecznością wyeliminowania decyzji Prezydenta z obrotu prawnego. Linia zabudowy jest zgodna

z rozporządzeniem i wynika z analizy. Lokalizacja inwestycji będzie dopuszczalna przy zachowaniu wszystkich obowiązujących przepisów prawa, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W decyzji wskazano w sposób wystarczający na tym etapie postępowania, że nie narusza ona interesów prawnych osób trzecich, nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności; dalsze kwestie będą rozstrzygane na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zarzuty dotyczące dostępu światła, niemożności budowy placu zabaw czy konieczności poszerzenia w perspektywie drogi dojazdowej lub innych elementów - ograniczające prawo własności nieruchomości sąsiednich, Kolegium uznało za przedwczesne. Kwestie rozwiązań technicznych będą rozstrzygane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Organ zaznaczył także, że przepisy prawa nie wymagają dla skuteczności wniesienia wniosku wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Końcowo Kolegium wyjaśniło, że nie dopatrzyło się innych uchybień, w tym formalnych, skutkujących koniecznością wyeliminowania decyzji organu I instancji

z obrotu prawnego. W szczególności zarzuty naruszenia art. 7 – 11 K.p.a. nie znalazły uzasadnienia. Natomiast kwestie przewidywanego naruszenia stosunków wodnych czy zasadności tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako sprawnego narzędzia urbanizacyjnego czy zmniejszenia wartości nieruchomości sąsiednich w związku z realizacją inwestycji wielkomieszkaniowych uznało za niemające wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Skargę na decyzję SKO do WSA w Rzeszowie złożyła E. B. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącej decyzja wydana została

z naruszeniem prawa i nie odpowiada porządkowi prawnemu. W uzasadnieniu wskazała, że w odwołaniu podniosła szereg zarzutów do których Kolegium się nie ustosunkowało, ograniczając się do wymienienia kilku z nich, bez podjęcia próby wyjaśnienia. Zarzuciła "nieprawidłowość określenia podstawy prawnej".

Podała także, że jest jedyną właścicielką działki nr 1303/2 w R. położonej przy ul. [...], nie wyraża i nigdy nie wyrażała zgody na przedmiotową inwestycję. B. W. nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Wydana decyzja narusza zatem jej konstytucyjne prawo do ochrony własności. Inwestor uzyskał ponadto wypisy z rejestru gruntów z jej danymi osobowymi. Organ udostępniając te informacje osobie nieuprawnionej, naruszył ustawę o ochronie danych osobowych. Użycie wbrew jej woli i wiedzy danych osobowych stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazała również na nieprawidłowości w dokumentach dołączonych do wniosku, m.in. dotyczących warunków i zapewnień przyłączy. O ich wykonanie może wystąpić jedynie właściciel nieruchomości, czego ona nie uczyniła.

W dalszej części skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów wskazanego rozporządzenia MI. Podniosła zastrzeżenia co do wielkości przedsięwzięcia. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego spowoduje zacienienie sąsiednich działek oraz "dyskomfort" sąsiednich nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi. Planowana inwestycja nie zachowuje odpowiednich odległości od granic z nieruchomościami sąsiednimi; znajduje się zbyt blisko granic, nie posiada drogi dojazdowej, brak jest kanalizacji deszczowej .

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione

w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Poddawszy we wskazanym zakresie kontroli zaskarżoną decyzję SKO

i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Sąd stwierdził, że skarga – po części

z przyczyn w niej podniesionych - zasługuje na uwzględnienie. U przyczyn tego znajduje się brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy mających wpływ na jej załatwienie oraz uchybienia, jakimi w związku z tym dotknięta jest utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i stanowiąca jej element składowy analiza funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu.

Na wstępie należy zwrócić uwagę na nie budzącą wątpliwości kwestię, że

z uwagi na położenie części przeznaczonej pod zamierzoną inwestycję działki

nr 1303/2 w terenie obowiązującego MPZP Nr [...] - część "[...]" – przeznaczonej pod drogę publiczną klasy lokalnej KDL.4 i oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji konturem EDCFG - postępowanie administracyjne w tej części należało umorzyć, o czym zasadnie postanowił Prezydent M. [...].

Oznacza to jednocześnie, że skoro pozostała części tej działki (oznaczona konturem ABCDE) nie jest objęta żadnym obowiązującym m.p.z.p., realizacja planowanego przedsięwzięcia - stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla potencjalnego inwestora konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jej wydanie jest możliwe po ustaleniu, że przedsięwzięcie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 tej ustawy, tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu ustalenia spełnienia tych warunków przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa wskazane wyżej rozporządzenie MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Treść tego rozporządzenia pozostaje w ścisłym związku z przewidzianym w art. 61

ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przepis ten wprowadza

tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tego jest zagwarantowanie zachowania określonego w art. 2

pkt 1 u.p.z.p. ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo -społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zabudowa działek sąsiednich stanowi więc dla organów orzekających w sprawie punkt odniesienia, jakiego rodzaju inwestycję i o jakich parametrach (wskaźnikach) można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, dopuszczone przez organy administracji ustalenia analizy co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu nie spełniają wymagań, jakie w tym zakresie nakłada wskazane rozporządzenie.

1. Zgodnie z jego § 5 ust. 1, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy

w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego; jak wskazano w analizie, wynosi on 27,5. W przypadku zamierzonej inwestycji skorzystano jednak z możliwości jaką przewiduje ust. 2 tego paragrafu, dopuszczający wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1; na tej podstawie ustalono go w granicach 27,5 – 34, przy czym górną granicę stanowi średnia wartość tego wskaźnika obliczona w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Taki sposób jego wyznaczenia, jakkolwiek dopuszczalny, celem uniknięcia zarzutu dowolności, powinien jednak znaleźć stosowne potwierdzenie

w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, czego w niniejszej sprawie całkowicie zabrakło. To, że przepisy w sposób precyzyjny nie określają dopuszczalnych odstępstw, wymagając jedynie, by wynikało to z analizy urbanistycznej, pośrednio wskazuje na wymóg szczegółowego uzasadnienia przyjętego rozwiązania, którego przesłanki powinny z tej analizy wynikać.

Nieadekwatne do tego pozostaje stwierdzenie analizy, że "zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu należy wyznaczyć na podstawie średniej wartości tego wskaźnika całej zabudowy oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze analizowanym".

W przedmiotowej sprawie dodatkowe wątpliwości w tym względzie budzi prawidłowość wyliczenia średniego wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na poziomie 34%, skoro jednocześnie w analizie wskazano, że

w odniesieniu do tej zabudowy na obszarze analizowanym wyliczono go dla działek nr 1305/3 (23%), 1222/4 i 1221/3 (40%) oraz 1223/3 i 1222/1 (45%). Niezależnie od tego, że wskaźniki te nie dają średniej 34%, to zestawienie tych działek ze znajdującą się w aktach sprawy kopią mapy zasadniczej w skali 1:1000 wskazuje, że w oznaczonym zasięgu obszaru analizowanego znajdują się jeszcze inne działki

z zabudową wielorodzinną (m.in. 1305/1, 1283/4 i 1283/5, 1271, 1261/5 i 1261/6).

W tej sytuacji nie wiadomo więc nawet, w jaki sposób przyjęty dla planowanej inwestycji maksymalny wskaźnik zabudowy został wyliczony oraz w oparciu o jakie położone w obszarze analizowanym działki z zabudową wielorodzinną (wszystkie, czy tylko niektóre - a jeżeli tak, to wg jakich kryteriów wybrane).

Uwzględniając przy tym nie znajdujące merytorycznego uzasadnienia przytoczenie

w analizie wskaźników wielkości powierzchni zabudowy jednorodzinnej w odniesieniu tylko do działek nr 1300/2, 1301/2 i 1302/2 – nie wyczerpujących tego rodzaju zabudowy na obszarze analizowanym, w całościowym ujęciu nasuwa to dalsze wątpliwości, czy w ogóle poprawnie i w jaki sposób wyliczony został średni wskaźnik dla obszaru analizowanego 27,5 % - przyjęty jako minimalny dla planowanej zabudowy (nie zostało to w żaden sposób wykazane) oraz w jakim celu w analizie zostały zamieszczone wybrane działki zabudowy mieszkaniowej jedno-

i wielorodzinnej wraz z przyporządkowanymi im wskaźnikami (średnia wyliczona na ich podstawie także nie daje wyniku 27,5%).

Odstępstwo polegające na uwzględnieniu tylko niektórych zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizy i pominięciu pozostałych jest dopuszczalne

w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (...). Nie można jednak ustalić wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w ten sposób, że najpierw oblicza się wskaźnik w oparciu o kilka wybranych działek - co już stanowi odstępstwo od zasady polegającej na obliczeniu wskaźnika z uwzględnieniem wszystkich zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizy - a następnie dokonuje się kolejnego odstępstwa od tak ustalonego wskaźnika z pominięciem uzasadnienia w tym zakresie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2009 r. II SA/Kr 1297/08).

2. Wynikającą z § 6 ust. 1 rozporządzenia zasadą odnoszącą się do szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, jest jej wyznaczenie dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

W sporządzonej analizie, nawiązując do szerokości elewacji frontowej budynków jednorodzinnych (ok. 10 m), wielorodzinnych (20-60 m) oraz średniej szerokości elewacji (minimum, maksimum) w obszarze analizowanym (35 m), wskazano, że

w odniesieniu do wnioskowanego budynku należy ją wyznaczyć zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, biorąc pod uwagę szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz najmniejszej szerokości tych elewacji budynków wielorodzinnych w obszarze analizowanym; stosownie do tego organ I instancji wyznaczył dla zamierzonej inwestycji szerokość elewacji frontowej od strony głównego wjazdu na działkę w granicach 10-20 m.

W okolicznościach sprawy istotne jest jednak, że § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż wynikająca z ustaleń poczynionych na podstawie ust. 1, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3

ust. 1. Abstrahując od tego, że z podanych wartości odnoszących się do budynków jednorodzinnych (minimum, tj. 10 m) oraz wielorodzinnych (maksimum, tj. 60 m) nie wynika przedstawiona dla obszaru analizowanego wartość średnia (35 m), w pełni adekwatne w tym zakresie pozostają poczynione powyżej uwagi względem § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskazujące na konieczność uzasadnienia takiego rozwiązania, zwłaszcza że także w tym przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia, czy podane wartości w odniesieniu tak do budynków jedno- jak i wielorodzinnych, oparte zostały na danych odnoszących się do całego obszaru analizowanego, czy też wybranych budynków poszczególnych kategorii (jeżeli tak, dlaczego i wg jakich kryteriów).

3. W przypadku geometrii dachu punkt wyjścia stanowi regulacja § 8 rozporządzenia, stosownie do którego kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy

i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Ponieważ zgodnie z tym przepisem, geometria nowego dachu powinna nawiązywać do form już istniejących, w kontekście sporządzonej analizy, za sprzeczne z tym przepisem należy uznać część odnoszących się do tego zapisów decyzji

o warunkach zabudowy.

Przede wszystkim, wobec ustaleń analizy, że na objętym nią obszarze dachy budynków występują jako dwu- lub wielospadowe, brak jest w decyzji o warunkach zabudowy bezpośredniego określenia tego parametru w stosunku do mającego powstać budynku. W ocenie Sądu nie zasługuje to na akceptację, gdyż przy określonych jednocześnie w analizie kątach nachylenia połaci dachowych 20-40°, ich określenie w decyzji w granicach 0-40° oznacza w rzeczywistości pośrednio zgodę na wykonanie wnioskowanego przez inwestora dachu płaskiego (w treści analizy zaznaczono, że inwestor o taki zawnioskował), który w żaden sposób nie będzie pod tym względem nawiązywał do otoczenia i spełniał zawartego w § 8 rozporządzenia kryterium "odpowiedniości" (jako związaną z tym pochodną należy ocenić rozszerzenie w decyzji materiału pokryciowego dachu ponad przewidziane w analizie blachę i blachodachówkę "o "pokrycia do dachów płaskich"). Ponadto, nie kwestionując zawartego w tym przepisie wymogu określenia w decyzji kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, należy zauważyć, że wobec zapisów analizy, iż na obszarze analizowanym główne kalenice skierowane są

w różnych kierunkach w stosunku do frontu działek, w okolicznościach sprawy jego brak nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia; w oczywisty sposób nie zwalnia to jednak z wymogu spełnienia tego obowiązku w przyszłości.

Geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p. Brak określania wymaganych parametrów zakładanych dachów, do których z mocy ustawy należą: kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych oznacza, iż bez uzasadnionych przyczyn odstąpiono od wymagania ustawowego co do określania warunków służących zachowaniu ładu przestrzennego (wyrok WSA w Warszawie

z dnia 17 listopada2009 r. IV SA/Wa 1457/09).

Opisane wyżej naruszenia (pkt 1 – 3) niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niewyjaśniony

w pełni stan faktyczny, u podstaw którego znalazła się zawierająca błędy i budząca wskazane wątpliwości analiza urbanistyczna. Organy orzekające w sprawie nie tylko nie dostrzegły uchybień z tym związanych, ale dodatkowo samoistnie dopuściły się naruszeń w postaci braku należytego uzasadnienia swych decyzji i zaakceptowanych nimi rozwiązań dotyczących warunków, jakie musi spełniać zamierzona inwestycja. Dotyczy to w szczególności tych parametrów zabudowy, które na podstawie rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalane są co do zasady na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2015 r. II SA/Łd 993/14).

Niezależnie od powyższych, zastrzeżenia Sądu budzi:

4. kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Przesłany pismem z dnia [...] maja 2016 r. do zaopiniowania Miejskiemu Zarządowi Dróg w [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy spotkał się

z uwagami (pismo z dnia [...] lipca 2016 r.) dot. wymogu poszerzenia i wzmocnienia przez inwestora istniejącej drogi wewnętrznej wraz z przebudową jej włączenia do

ul. [...] – po wcześniejszym uzgodnieniu z Gminą Miasto [...] warunków wykonania i sfinansowania robót drogowych (dotyczący tego zapis znalazł się

w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), ale także z zastrzeżeniami co do lokalizacji zaproponowanego zjazdu z drogi wewnętrznej na działkę nr 1303/2, jako znajdującego się w miejscu zaplanowanego skrzyżowania drogi lokalnej KDL.4

z drogą dojazdową KDD.1. Zmiana lokalizacji tego zjazdu, aczkolwiek mająca odzwierciedlenie w korekcie dokonanej na załączniku graficznym do decyzji

o warunkach zabudowy (kopia mapy zasadniczej w skali 1:500), nie została ponownie przedstawiona do zaopiniowania przez MZD,

5. zasięg terenu objętego obowiązującym MPZP Nr [...] "[...]" przedstawiony na kopii mapy zasadniczej z obszarem analizowanym. Przy wynikającym z w/w pisma MZD z dnia [...] lipca 2016 r. objęcia tym Planem m.in. sąsiadujących z działką nr 1303/2 działek przeznaczonych pod drogę publiczną KDL.4 oraz skrzyżowanie z drogą dojazdową KDD.1 (ul. [...]), brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy zasięgiem Planu objęte są także położone w obszarze analizowanym tereny zabudowy mieszkaniowej.

Jednocześnie Sąd nie podziela tych zarzutów skargi, które wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia MI z dnia

26 sierpnia 2003 r. kwestionują prawidłowość wyznaczenia obszaru przyjętego do analizy oraz brak odpowiedniej infrastruktury technicznej (m.in. drogi dojazdowej

i kanalizacji deszczowej), co będzie wiązało się z negatywnym oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie.

Wg zapisów analizy urbanistycznej, granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki nr 1303/2, co przy szerokości tego frontu wynoszącej 40 m, dało obszar w promieniu ok. 120 m. Takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego koresponduje z jego oznaczeniem na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy (kopia mapy zasadniczej

w skali 1:1000) i pozostaje w pełnej zgodności z § 3 rozporządzenia MI. Przepis ten co prawda nie formułuje maksymalnych granic obszaru analizowanego, niemniej wymaga, by przyczyny odstępstwa od stanowiącej punkt wyjścia zasady jego ustalania w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki (ale nie mniejszej niż 50 m) zostały w uzasadnieniu decyzji przekonująco przedstawione (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r. IV SA/Wa 1997/11, wyrok NSA

z 28 sierpnia 2008 r. II OSK 1533/07). W okolicznościach sprawy Sąd podziela stanowisko, że rodzaj istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej (jedno- i wielorodzinnej) pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wyraźnego podkreślenia wymaga też przyjęty w orzecznictwie sądowym dla potrzeb ustalania warunków zabudowy sposób wykładni pojęcia "działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mimo jego literalnego brzmienia, nie oznacza wyłącznie działek położonych

w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, tj. graniczących z nią

i dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale każdą działkę położoną w obszarze analizowanym, posiadającą dostęp do drogi publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r. II OSK 1600/15).

Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, ale by przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnej), uwzględniając wymogi ładu przestrzennego.

Uzasadnionych podstaw do odmowy wydania warunków zabudowy nie stwarzają też sygnalizowane okoliczności w postaci braku lub niedostosowania obecnie istniejącej w otoczeniu działki nr 1303/2 infrastruktury technicznej. Istotny jest sam fakt dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), który przedmiotowa działka posiada, a która to droga - jak wynika z pisma MZD i zapisów MPZP - podlegała będzie rozbudowie.

Na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ochroną objęte są także uzasadnione interesy osób trzecich; w podlegającej uchyleniu decyzji organu

I instancji znajdowały się zapisy przewidujące m.in. zakaz pozbawiania przez projektowaną inwestycję dostępu do drogi publicznej, światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powodowania uciążliwości wywołanych przez hałas czy pogarszania stosunków wodnych w granicach lokalizacji i jej bezpośrednim sąsiedztwie.

Konkretyzacja tych zapisów i szczegółowe rozwiązania techniczne rozstrzygane są na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, o którego wydaniu decyzja o warunkach zabudowy sama w sobie nie przesądza, stanowiąc jedynie wiążące zapewnienie organu administracji, że z punktu widzenia ładu przestrzennego i urbanistycznego, realizacja wnioskowanej inwestycji jest na wskazanej działce możliwa. Ponieważ uzyskanie tej decyzji nie rodzi żadnych praw do terenu, w szczególności nie narusza uprawnień właścicielskich innych osób i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych, tym samym o jej wydanie oprócz właściciela mogą ubiegać się także inne osoby, które prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane muszą się jednak wykazać na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Podsumowując, z uwagi na stwierdzone uchybienia przepisom postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz uwzględniając, że wadliwa decyzja organu I instancji w swej zasadniczej części dotyczyła ustalenia warunków zabudowy (przy prawidłowym umorzeniu postępowania co do części działki 1303/2 objętej MPZP), uzasadnione było uchylenie w całości zarówno decyzji zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji uzupełni

materiał dowodowy, którego zakres wynika wprost z uwag opisanych w pkt 1-5 (

w tym sporządzi nową analizę urbanistyczną), po czym dokona jego całościowej oceny, która znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że o ile na podstawie poczynionych ustaleń okaże się, że na obszarze analizowanym zasięgiem obowiązującego MPZP objęte są tereny zabudowy mieszkaniowej, zasadnym będzie w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego uzyskanie również stosownych wypisów i wyrysów oraz odniesienie się do ich zapisów, jako mogących w bezpośredni sposób rzutować na ocenę zasadności zastosowania ewentualnych odstępstw od ogólnych zasad wyznaczania parametrów (wskaźników) przewidzianych rozporządzeniem MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O należnych skarżącej kosztach postępowania, obejmujących opłacony wpis od skargi, orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II wyroku).