III OSK 1238/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-02-23	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 1979/18	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 3 § 2 pkt 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 138; art. 246 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2, art. 150 ust. 3; Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa
M.P. 2012 nr 0 poz 32; art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej; Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA 2022 r., Nr 3, poz. 50	
Tezy
I. Art. 61 Konstytucji RP nie reguluje trybu lub trybów dostępu na posiedzenia organów kolegialnych władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, ale samą treść tej zasady, zgodnie z którą każdy obywatel ma prawo wstępu na posiedzenia takich organów, a ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Prokonstytucyjna wykładnia ww. przepisu wskazuje, że jakiejkolwiek ograniczenie co do treści tego prawa podlega wykładni ścieśniającej (restrykcyjnej) i tylko w przypadku zaistnienia takich okoliczności, które wypełniają desygnaty objęte art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

II. Ograniczenia praw konstytucyjnych nie można wyprowadzać z regulacji obejmujących organizację danej administracji lub jej zadań.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1979/18 w sprawie ze skargi P. W. na czynność Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 9 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej I. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz P. W. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. oddala wniosek Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia

13 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1979/18 oddalił skargę P. W. na czynność Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

W motywach orzeczeniach Sąd podniósł w pierwszej kolejności, że skarga podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., bowiem czynność Szefa Kancelarii Sejmu polegająca na odmowie wstępu na posiedzenie Sejmu jest

czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa o jakim mowa w ww. regulacji.

Przywołując treść art. 61 ust. 4 i art. 113 Konstytucji RP podniesiono, że Sejm Rzeczypospolitej Polskiej jako organ władzy publicznej, reprezentowany jest przez Szefa Kancelarii Sejmu na zasadzie art. 202c Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przyjętego uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r.

(Dz. U. z 2012 r., poz. 32, z późn. zm.) zwanego dalej Regulaminem Sejmu. Zgodnie

z art. 172 ust. 1 Regulaminu Sejmu posiedzenia Sejmu są jawne, a ich jawność zapewnia się w szczególności poprzez: 1) wcześniejsze informowanie opinii publicznej o posiedzeniach Sejmu, 2) umożliwienie prasie, radiu i telewizji sporządzania sprawozdań z posiedzeń Sejmu, 3) umożliwienie publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych. Z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wynika zaś, że informacją publiczną jest również prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, w przypadku Sejmu jest

to prawo obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych, tj. w zarządzeniu nr

1 Marszałka Sejmu z dnia 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu (zwanym dalej zarządzeniem Marszałka Sejmu), wydanym na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 13 oraz w związku z art. 172 ust. 1

pkt 2 i 3 Regulaminu Sejmu i art. 246 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017

r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 138) zwanej dalej w skrócie u.SOP.

Sąd zwrócił uwagę, że ograniczenie obywatelskiego prawa do uzyskania informacji publicznej w postaci prawa do obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na podstawie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, może zostać ograniczone ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ustawą ograniczającą m.in. prawo do uzyskania informacji publicznej w powyższym zakresie jest ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 2018 r.

W oparciu o uprawnienie ustawowe wynikające z art. 246 ust. 1 pkt 1, 2, 3

u.SOP oraz § 6 pkt 4 zarządzenia Marszałka Sejmu, Komendant Straży Marszałkowskiej w dniu 25 kwietnia 2018 r., mając na uwadze zapewnienie bezpieczeństwa i porządku na terenie będącym w zarządzie Kancelarii Sejmu, zmienił zasady wstępu na teren i do budynków sejmowych poprzez niewystawianie jednorazowych kart wstępu. Z odpowiedzi na skargę wynika, że ograniczenie w

okresie od 25 kwietnia do 27 maja 2018 r. wstępu do budynków sejmowych,

polegające na niewydawaniu w tym okresie jednorazowych kart wstępu, podyktowane było nadzwyczajną sytuacją, w jakiej znalazła się Kancelaria Sejmu, jako administrator obiektu, w którym odbywała się akcja protestacyjna osób z niepełnosprawnościami i

ich opiekunów. W tych okolicznościach Kancelaria Sejmu zobowiązana była nie tylko

do podjęcia działań, czyniących pobyt osób protestujących na terenie budynków sejmowych jak najmniej uciążliwym ale również do zapewnienia w tym czasie prawidłowego i sprawnego funkcjonowania Parlamentu. Komendant Straży Marszałkowskiej, jako kierujący formacją mającą zapewnić ochronę Sejmu i Senatu, miał ustawowy obowiązek podejmowania czynności służących tej ochronie.

Biorąc pod uwagę wyraźne, jednoznaczne i niebudzące wątpliwości

umocowanie Straży Marszałkowskiej działania w celu ochrony władzy ustawodawczej (będące jednocześnie jej obowiązkiem), którego realizacją była zaskarżona czynność, brak jest, zdaniem Sąd pierwszej instancji, podstaw do skutecznego wywodzenia, że doszło do naruszenia prawa, ani tym bardziej – istotnego. To kryterium zaś, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest wyznacznikiem oceny Sądu w stosunku do czynności, odpowiednio stosowanym, zgodnie z art. 146 § 1 zdanie 2 P.p.s.a.

Skarżący nie wykazał, by zaskarżona czynność nie realizowała przepisów ustawowych, czy była podjęta z ich przekroczeniem. Samo przypuszczenie co do

braku istnienia zagrożenia dla porządku publicznego, w braku dostępu skarżącego do informacji, którymi dysponuje Marszałek Sejmu, Staż Marszałkowska i Służba Ochrony Państwa, nie może być różnoznaczne z obiektywnym brakiem przesłanek. Zasadnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, że grupy zorganizowane wchodzą do Sejmu na innych zasadach, niż osoby fizyczne, a w związku z tym zróżnicowaniem, z samego faktu wpuszczania takich grup nie można wywodzić, że nie było podstaw do niewpuszczania osób w oparciu o jednorazowe karty wstępu. Sąd z urzędu również takiego naruszenia (tj. niezrealizowania przepisów ustawowych czy podjęcia zaskarżonej czynności z ich przekroczeniem), nie dostrzegł.

Zaakcentowano przy tym, że skarżący de facto kwestionuje uprawnienia Straży Marszałkowskiej, które w ocenie Sądu znajdują swoje pierwotne umocowanie w Konstytucji RP, następnie zgodnie z hierarchią zasad prawnych - w ustawie i regulaminie. W przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki ochrony porządku publicznego, w postaci ochrony siedziby władzy ustawodawczej oraz osób przebywających na terenach i w obiektach Sejmu. Zaskarżona czynność nie stanowi wyniku ważenia zasad konstytucyjnych, lecz wykonania obowiązku ustawowego powierzonego Straży Marszałkowskiej. Przesądzenie co jest ważniejsze: wstęp do Sejmu czy ochrona porządku publicznego, nastąpiło na poziomie norm prawnych,

które właściwym służbom nakazują działanie dla ochrony porządku publicznego. Z

tego względu Sąd nie ma przesłanek do dokonania ważenia zasad.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że prawo skarżącego do informacji publicznej ustanowione w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego, skarżący bez względu na swój własny interes w uzyskaniu informacji, zobowiązany był poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń, na które wskazał Szef Kancelarii Sejmu odmawiając skarżącemu wstępu na posiedzenie Sejmu w dniu [...] maja 2018 r., a które to ograniczenie, jak wykazano, znajduje swoje ustawowe umocowanie. Do wyroku zgłoszono zdanie odrębne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 246 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 u.SOP w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja

2018 r. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te

wyrażają normy ograniczające prawo do uzyskiwania informacji ze względu na

ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

2) § 6 pkt 4 zarządzenia Marszałka Sejmu, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 2018 r. w związku z art. 250 ust. 3 u.SOP i art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Sejmu - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyraża normy ograniczające prawo do uzyskiwania informacji ze względu na ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3

Konstytucji RP oraz normy dotyczące trybu wstępu na posiedzenie Sejmu, o których mowa w art. 61 ust. 4 w związku z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP;

3) § 6 pkt 4 zarządzenia Marszałka Sejmu w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP

- poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie prawa

wstępu na posiedzenie Sejmu ze względu na ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa uprawnia do arbitralnego różnicowania sytuacji osób deklarujących chęć obserwowania obrad.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie bezskuteczności czynności Szefa Kancelarii Sejmu polegającej na odmowie wstępu na posiedzenie Sejmu w dniu [...] maja 2018 r. oraz uznanie uprawnienia skarżącego do wstępu na posiedzenie Sejmu w dniu [...] maja 2018 r., alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Kancelarii Sejmu wniósł o jej oddalenie

i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki

nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA

2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek

przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji

i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego

Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania

i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie

do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP konstytucyjnie zagwarantowane obywatelom prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje także prawo do wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że kolegialnym organem władzy publicznej pochodzącym z powszechnych wyborów jest Sejm. Sejm jest podstawowym organem władzy ustawodawczej w Rzeczypospolitej Polskiej, sprawującym także kontrolę nad działalnością Rady Ministrów (art. 95 Konstytucji RP).

W doktrynie nie budzi wątpliwości, że prawo do informacji to samoistne konstytucyjne prawo podmiotowe, które warunkuje realizację w praktyce zasady przejrzystości i transparentności systemu sprawowania władzy (zasady jawności działania organów władzy publicznej). Jest ono koniecznym elementem demokracji, gdyż umożliwia obywatelom kontrolowanie rządzących i wywieranie wpływu na

politykę państwa (por. M. Florczak-Wątor, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. P. Tulei, wyd. II, LEX 2021, teza nr 1 do art. 61; W. Sokolewicz,

K. Wojtyczek, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, pod red.

L. Garlickiego i M. Zubika, wyd. II, Warszawa 2016, teza nr 6 do art. 61). Prawo dostępu do informacji jest równocześnie publicznym prawem do informacji w tym znaczeniu, że przysługuje uprawnionym podmiotom bez względu na ich ewentualny interes prawny w dostępie do danej informacji.

Wśród form uzyskiwania informacji publicznych art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, zaraz po dostępie do dokumentów, wymienia wstęp na posiedzenia niektórych

organów władzy publicznej. Tym samym ww. przepis zawiera najsilniejszą prawnie, bo konstytucyjną gwarancję wstępu publiczności (obywateli) na posiedzenia tych

organów kolegialnych, które podejmują rozstrzygnięcia szczególnej doniosłości (tak

W. Sokolewicz, K. Wojtyczek, [w:] Konstytucja ...., teza nr 32 do art. 61; I. Lipowicz, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, pod red. J. Bocia, Kolonia Limited, 1998, s. 114). Do takich organów zalicza się Sejm RP.

Prawo wstępu na posiedzenia Sejmu nie ma charakteru absolutnego. Może ono być ograniczone ale jedynie ze względu na określone w ustawach takich wartości jak: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto tryb wstępu na posiedzenia Sejmu reguluje Regulamin Sejmu. Zgodnie z art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Sejmu posiedzenia Sejmu są jawne

i tą jawność posiedzeń zapewnia się w szczególności poprzez umożliwienie publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na

zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że odmowa realizacji prawa

wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów kreuje sprawę administracyjną, w ramach której organ dokonuje czynności z zakresu administracji publicznej polegającej na odmowie

realizacji ww. prawa chronionego konstytucyjnie. Sama czynność odmowy dotyczy konkretnej osoby, której odmawia się realizacji jej uprawnienia. Odmowa udziału w posiedzeniu kolegialnego organu władzy publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, jest czynnością dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa i podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r.,

sygn. akt I OSK 2517/14).

Art. 61 Konstytucji RP nie reguluje trybu lub trybów dostępu na posiedzenia organów kolegialnych władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, ale samą treść tej zasady, zgodnie z którą każdy obywatel ma prawo wstępu na posiedzenia takich organów, a ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko ze

względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Prokonstytucyjna wykładnia ww. przepisu wskazuje, że jakiejkolwiek ograniczenie co do treści tego prawa podlega wykładni ścieśniającej (restrykcyjnej) i tylko w przypadku zaistnienia takich okoliczności, które wypełniają desygnaty objęte art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

W związku z powyższym nie wystarczy samo powołanie się na ochronę

wolności i ustawowo gwarantowanych praw innych osób lub przedsiębiorców, bądź ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, ale obowiązkiem organu, który ogranicza prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów jest szczegółowe uzasadnienie, z jakich powodów i przy zaistnieniu jakich okoliczności prawo to zostaje wobec danej osoby ograniczone. Nie można bowiem nie brać pod uwagę okoliczności, że jest to prawo konstytucyjnie gwarantowane, a odrębne przepisy regulują jedynie tryb wstępu, a nie przesłanki wykonywania tego prawa.

Należy także stwierdzić, że przedmiotem tej sprawy nie jest ocena czynności obejmującej odmowę wydania karty wstępu do budynków sejmowych, ale samo prawo wstępu na posiedzenie Sejmu i jego ograniczenie na skutek okoliczności objętych treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Nie budzi wątpliwości dopuszczalność

zaskarżenia czynności polegającej na odmowie wstępu na posiedzenie Sejmu RP.

Jest to czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Pod pojęciem "czynności" objętej regulacją ww. przepisu należy rozumieć czynność materialno - techniczną z zakresu administracji publicznej podjętą przez organ administracji publicznej i dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2517/14, LEX nr 1771952 wprost stwierdził, że czynność odmowy dotyczy zindywidualizowanego podmiotu, któremu odmawia się realizacji jego uprawnienia Stwierdzić zatem należy, że odmowa udziału w posiedzeniu (sesji) kolegialnego

organu pochodzącego z powszechnych wyborów jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa i podlega kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Wprawdzie ww. postanowienie dotyczyło sesji rady gminy, ale w zakresie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP tak rada gminy, jak i Sejm RP to kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 246 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 u.SOP poprzez przyjęcie, że przepisy te wyrażają normy ograniczające prawo do uzyskiwania informacji ze względu na ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zgodnie z treścią art. 246 ust. 1 pkt 1-3 u.SOP w wersji obowiązującej na datę

w tej sprawie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu ochrona Sejmu i Senatu polegała na: 1) ochronie terenów, obiektów i urządzeń pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu i zarządzie Kancelarii Senatu; 2) zapewnianiu w zakresie niezastrzeżonym dla SOP i Żandarmerii Wojskowej bezpieczeństwa osób przebywających na terenach i w obiektach, o których mowa w pkt 1 oraz w miejscach odbywania posiedzeń Zgromadzenia Narodowego, Sejmu i Senatu; 3) kontroli uprawnień do przebywania na terenach i w obiektach, o których mowa w pkt 1 oraz wydawaniu przepustek uprawniających do przebywania na tych terenach i w tych obiektach, a także zapewnianiu w tych miejscach porządku. Art. 246 ust. 2 ww. ustawy stanowił zaś, że zadania w zakresie ochrony Sejmu i Senatu wykonują strażnicy Straży Marszałkowskiej, umundurowanej formacji podległej Marszałkowi Sejmu. Art. 246 ust.

2 u.SOP wskazywał jedynie, kto wykonuje zadania w zakresie ochrony Sejmu i Senatu

i przepis ten nie mógł być podstawą do określenia zakresu lub treści prawa wstępu na posiedzenia Sejmu. Także art. 246 ust. 1 pkt 1-3 u.SOP zawierający zadania i kompetencje w zakresie ochrony Sejmu również nie zawierał żadnej regulacji dotyczącej prawa wstępu na posiedzenie Sejmu.

Ograniczenia praw konstytucyjnych nie można wyprowadzać z regulacji obejmujących organizację danej administracji lub jej zadań.

Tym samym trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że samo powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na art. 246 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 u.SOP nie mogło uzasadniać zaistnienia jakiejkolwiek przesłanki ograniczającej prawo wstępu na posiedzenie Sejmu. Z akt sprawy wynika, że w tej sprawę odmówiono skarżącemu realizacji prawa wstępu na posiedzenie Sejmu z powodu zapewnienia bezpieczeństwa

i porządku w obiektach Sejmu. Art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje, że jedną z przesłanek, które mogą ograniczyć prawo wstępu na posiedzenie Sejmu jest ochrona porządku publicznego oraz bezpieczeństwo.

Takie pojęcia jak "ochrona porządku publicznego" lub "bezpieczeństwo" to typowe tzw. pojęcia niedookreślone. W toku stosowania prawa organ, który zamierza

na ich podstawie podjąć określone działania ma obowiązek dokonać ich wykładni poprzez wskazanie, w jaki sposób istniejący stan faktyczny spełnia desygnaty ww.

pojęć (por. M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy

dyskrecjonalnej administracji publicznej, [w:] System prawa administracyjnego, Tom I. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 255-258). Tym samym samo powołanie się na zaistnienie przesłanki ochrony porządku publicznego lub bezpieczeństwa bez wskazania, w jaki sposób skorzystanie w konkretnej sprawie z konstytucyjnego prawa wstępu na posiedzenia Sejmu miałoby naruszyć tę ochronę lub bezpieczeństwo, nie może być uznane za prawidłowe ograniczenie prawa do informacji.

Co istotne, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadniczo pominął kwestię oceny przesłanek, które miały uzasadniać odmowę wstępu na posiedzenie Sejmu analizując inne zagadnienie, jakim miałoby być wydawanie karty wstępu pozwalającej na przebywanie w budynkach sejmowych. W tej jednak sprawie jej przedmiotem nie była kontrola samej czynności obejmującej wydanie lub odmowę wydania karty wstępu, ale odmowa wstępu na posiedzenie Sejmu z powołaniem się na przesłanki, które miały to prawo wyłączyć.

Trafnie również podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten, zawierający zasadę proporcjonalności, przewiduje dopuszczalność wprowadzenia ograniczeń w zakresie korzystania m.in. z konstytucyjnych praw określając, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w akcie prawnym rangi ustawy i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty praw. W tej sprawie nie wyjaśniając przyczyn odmowy w jakimkolwiek zakresie realizacji prawa wstępu na posiedzenie Sejmu, skarżący został pozbawiony tego prawa. Dodatkowo należy wskazać na wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99 oraz wyrok TK z 29 czerwca 2001 r. sygn. K 23/00, w których Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na określone aspekty, które muszą być brane pod uwagę przy ocenie ograniczenia w korzystaniu z

konstytucyjnych praw i wolności. Sprowadzają się one do rozważania, czy wprowadzona regulacja spełnia następujące zakresy (aspekty): 1) jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, 2) jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, 3) czy jej efekty pozostają w proporcji

do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Wprawdzie powyższe kryteria powinny być stosowane przede wszystkim do oceny zgodności z Konstytucją aktów prawnych, tym niemniej także w tej sprawie całkowity zakaz wstępu na posiedzenie Sejmu jako pozbawiający tego prawa skarżącego powinien być oceniony przy wykorzystaniu zasady proporcjonalności. Z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek z tych przesłanek zaistniała, tzn. aby Szef Kancelarii Sejmu rozważając odmowę wstępu na posiedzenie Sejmu oceniał, czy ten zakaz jest niezbędny, czy jest jedynym

środkiem pozwalającym na zapewnienie bezpieczeństwa i porządku i czy nie można

w innym zakresie umożliwić skarżącemu przysłuchiwania się obradom Sejmu.

Nie można przy tym podzielić i tej argumentacji Sądu pierwszej instancji z której wynika, że Sąd odmówił dokonania oceny zachowania dwóch dóbr: z jednej strony prawa wstępu na posiedzenie Sejmu, a z drugiej strony ochrony porządku, skoro Sąd nie ustalił, na czym miałoby polegać owe naruszenie porządku. Ponadto w tym

zakresie uzasadniony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 6

pkt 4 zarządzenia Marszałka Sejmu w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ograniczenie prawa wstępu na posiedzenie Sejmu ze względu na ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa uprawnia do arbitralnego różnicowania sytuacji osób deklarujących chęć

obserwowania obrad. Jak bowiem wynika z akt sprawy, prawa wstępu na posiedzenie Sejmu odmówiono osobie nie mającej okresowych lub stałych kart wstępu (akta

sprawy, karta nr 1). Jeżeli więc przesłanką odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu miałaby być ochrona porządku lub bezpieczeństwa bez wskazywania, na czym polegałoby ich naruszenie przez skarżącego, to takie postępowanie nosi znamiona dyskryminacji. Można bowiem zróżnicować uprawnienia określonych grup osób, ale zawsze kryterium różnicującym musi być cecha istotna (relewantna) do danej sytuacji. Konstytucyjna zasada równości zawarta w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z

którą wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne nakazuje równie traktowanie wszystkich osób spełniających te same istotne przesłanki. W tej zaś sprawie nawet w najmniejszym zakresie nie wskazano, dlaczego osoby mające okresowe lub stałe karty wstępu na posiedzenie Sejmu nie zagrażają porządkowi i bezpieczeństwo, a inne osoby takich kart nie posiadające tej cechy nie spełniają.

Należy także stwierdzić, że zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd

pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej

wykładni § 6 pkt 4 zarządzenia Marszałka Sejmu w związku z art. 250 ust. 3 u.SOP i

art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Sejmu poprzez przyjęcie, że przepis ten wyraża normy ograniczające prawo do uzyskiwania informacji ze względu na ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3

Konstytucji RP oraz normy dotyczące trybu wstępu na posiedzenie Sejmu, o których mowa w art. 61 ust. 4 w związku z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z § 6 pkt 4 zarządzenia Marszałka Sejmu w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych względami bezpieczeństwa lub względami organizacyjnymi,

Komendant Straży Marszałkowskiej, po powiadomieniu odpowiednio Szefa Kancelarii Sejmu i Szefa Kancelarii Senatu może ograniczyć albo wyłączyć prawo wstępu na tereny i do budynków. Pod pojęciem zasad wstępu do budynków § 1 pkt 1 zarządzenia Marszałka Sejmu rozumie również, m.in. wstęp na salę posiedzeń Sejmu i na galerię

w Sali posiedzeń Sejmu. Powołany przepis stanowi wyjątek od zawartej, m. in. także

w art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Sejmu zasady, zgodnie z którą posiedzenia Sejmu są jawne, a tą jawność zapewnia się w szczególności poprzez umożliwienie publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na

zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych.

§ 6 pkt 4 zarządzenia Marszałka Sejmu wskazuje na dwie przesłanki

pozwalające na ograniczenie lub wyłączenie m.in. prawa wejścia na posiedzenie

Sejmu – wyjątkowe przypadki uzasadnione względami bezpieczeństwa lub względami organizacyjnymi. Niewątpliwie przepis ten ogranicza zakres korzystania z prawa

wstępu na posiedzenia Sejmu jako kolegialnego organu pochodzącego z wyborów powszechnych sprowadzając to ograniczenie tylko do dwóch przesłanek, z których jedna – tj. bezpieczeństwo, stanowi powielenie regulacji zawartej w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a druga przesłanka – względy organizacyjne, w ogóle nie została zawarta

w art. 61 Konstytucji RP. Ponadto Regulamin ten nie mający rangi ustawy nie może wprowadzać żadnych ograniczeń praw konstytucyjnych z uwagi na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, który pozwala na ograniczenie takich praw tylko w ustawie. Tym samym objęte § 6 pkt 4 zarządzenia Marszałka Sejmu ograniczenia w dostępie do konstytucyjnego prawa naruszają zarówno art. 61 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez niedopuszczalną modyfikację treści Konstytucji, jak i art. 61 ust. 4 Konstytucji RP poprzez uregulowanie nie tylko trybu udzielania informacji (a w tym także dostępu na posiedzenia Sejmu), ale także przesłanek tego dostępu.

W tym miejscu należy przywołać jasno wyrażone stanowisko przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05, OTK-A 2006/3/30 wprost stwierdził, że art. 61 ust. 4 Konstytucji RP jedynie upoważnia ustawodawcę do uregulowania trybu udzielania informacji o działalności organów władzy publicznej, nie zaś do samodzielnego kształtowania granic i zakresu udzielanych informacji z pogwałceniem przesłanek przewidywanych zwłaszcza w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Nie można więc odmiennie regulować przesłanek wstępu na posiedzenia kolegialnych organów pochodzących z wyborów powszechnych.

Art. 250 ust. 3 u.SOP stanowiący, że organizację wewnętrzną i szczegółowy

tryb działania Straży Marszałkowskiej określi, w drodze zarządzenia, Marszałek

Sejmu, nie mógł być podstawą do kontroli sprawowanej w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji.

Z powyższych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 146 §

1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi P. W. na czynność Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej

w punkcie pierwszym stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. uznania uprawnienia skarżącego do wstępu na posiedzenie Sejmu w dniu

[...] maja 2018 r. Wyrok sądu uznający uprawnienie wynikające z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (tak NSA w wyroku z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2129/12). Jest to więc w tym zakresie regulacja wyjątkowa, pozwalająca sądowi na merytoryczne rozstrzyganie sprawy zamiast orzekania kasacyjnego. Podstawą zaś do uznania uprawnienia skarżącego w dniu [...] maja 2018 r. byłoby ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że nie zachodziła w tej dacie żadna z konstytucyjnych przesłanek objętych art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczającą skarżącemu wykonywanie tego prawa. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie

nie pozwala na ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że skarżącemu to uprawnienie w dniu [...] maja 2018 r. przysługiwało. Ponadto należy stwierdzić, że prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów przysługuje każdemu, chyba że zostanie ono ograniczone na podstawie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i ograniczone to zostanie należycie uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od poinformowania na podstawie art.

155 § 1 P.p.s.a. Marszałka Sejmu o stwierdzeniu uchybienia związanego z umożliwieniem wstępu na posiedzenia Sejmu.

W punkcie trzecim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu. W związku z tym w tej sprawie należało od

Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zasądzić na rzecz P.

W. kwotę 777 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania sądowego. Koszty te obejmują zwrot kwoty 200 złotych uiszczonych przez skarżącego jako wpis

od skargi, zwrot kwoty 100 złotych uiszczonej z tytułu opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku, zwrot kwoty 100 złotych z tytułu uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej, zwrot opłaty w wysokości 17 złotych za sporządzenie dokumentu pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie

opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Ponieważ skarga kasacyjna została uwzględniona, to wniosek strony

przeciwnej (Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej) dotyczący zasądzenia kosztów postępowania zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną jest niezasadny i

nie ma oparcia ani w art. 203, ani też w art. 204 P.p.s.a. i w związku z tym w punkcie czwartym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wniosek ten oddalił.