II SA/Wa 1591/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-06-23	
Data wpływu	2008-11-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Eugeniusz Wasilewski
Iwona Dąbrowska
Stanisław Marek Pietras /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6267 Referendum lokalne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 1660/09	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 88 poz 985;  art. 2  ust. 1  art. 17  ust. 1; Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880;  art. 33  ust. 1  art. 34; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski, Protokolant – Dorota Kwiatkowska, Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia i 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy Łomianki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 października 2007 r. nr Lex.I.0911/57/07 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łomiankach w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta i Gminy Łomianki kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania	
Uzasadnienie
W dniu 6 sierpnia 2007 r. inicjatorzy referendum przedstawili Burmistrzowi Miasta i Gminy Łomianki wniosek o przeprowadzenie referendum, w którym wskazano cztery pytania dotyczące ustalenia przebiegu nowych dróg, jak również przebudowy dróg już istniejących na terenie Gminy Łomianki, a do wniosku dołączono podpisy 2583 mieszkańców gminy popierających inicjatywę przeprowadzeniu referendum.

Rada Miejska uchwałą z dnia 14 sierpnia 2007 r. nr XIV/81/2007, powołała Komisję celem sprawdzenia, czy powyższy wniosek odpowiada przepisom ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.

Wnioskiem z dnia 3 września 2007 r., Komisja zarekomendowała Radzie Miejskiej odrzucenie wniosku, gdyż – jej zdaniem – sprawy objęte tym wnioskiem nie mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji Gminy Łomianki. Jako podstawę prawną odrzucenia wniosku wskazano art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Dokonując literalnej wykładni tego przepisu stwierdzono, że sprawy przebiegu dróg niemających charakteru dróg gminnych, nie należą do kompetencji organów gminy, a zatem nie mogą być przedmiotem referendum lokalnego. Dodatkowo Komisja wskazała, że treść zawartych we wniosku pytań nie spełnia wymogów art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy, gdyż pytania zawierają treści nieprawdziwe i sugestywne, które mogą wprowadzić w błąd osoby podpisujące się pod wnioskiem. Ponadto zgodnie z przepisami ustawy o referendum lokalnym, wynik referendum jest wiążący dla organu stanowiącego jednostki samorządu lokalnego, a drugiej strony wynik referendum gminnego w sprawie przebiegu drogi o zasięgu ponadlokalnym, nie jest wiążące dla inwestora i zarządcy drogi krajowej. Ma ono bowiem jedynie charakter opiniujący, zaś referendum o takim charakterze odbyło się już w dniu 19 listopada 2006 r.

W tej sytuacji Rada Miejska w Łomiankach uchwałą Nr XVI/88/2007 podjętą na sesji w dniu 4 września 2007 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), odrzuciła wniosek mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie ustalenia przebiegu nowych dróg, jak również przebudowy już istniejących.

Po wszczęciu w dniu 28 września 2007 r. postępowania nadzorczego, Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 października 2007 r. nr LEX.I.0911/57/07, działając na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr XVI/88/2007 Rady Miejskiej w Łomiankach z dnia 4 września 2007 r. o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie o przeprowadzenie referendum. W uzasadnieniu organ nadzoru uznał, że uchwała o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego jest sprzeczna z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym oraz z art. 2 i 170 Konstytucji RP. Stwierdził też, że art. 2 ust. 1 cyt. ustawy o referendum lokalnym nie ogranicza praw członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska we wszystkich istotnych dla tej wspólnoty sprawach i przedmiotem referendum mogą być wszystkie sprawy o charakterze merytorycznym, dotyczące danej wspólnoty samorządowej. Ponadto – zdaniem organu – obowiązujące przepisy w kontekście wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego oraz zasady sprawiedliwości społecznej, a także przewidzianej w art. 170 Konstytucji RP możliwości przeprowadzenia referendum lokalnego, którego przedmiotem mogą być wszystkie sprawy o charakterze merytorycznym, dotyczące danej wspólnoty samorządowej, nie mogą ograniczać praw członków wspólnoty samorządowej i powołał się na stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. o sygn. akt K 30/02 (OTK-A-2003/2/16).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina Łomianki zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu błędną wykładnię przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym przy jednoczesnym nieuwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego podniesionego w uzasadnieniu do uchwały. W tej sytuacji wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu podała, że organ nadzoru niewłaściwie zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt: K 30/02 (OTK-A-2003/2/16) i wywiodła, że art. 2 ust. 1 należy rozumieć, w ten sposób, iż nie można wyłączać prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska w istotnych sprawach, ale ,,istotne sprawy’’ to takie, które decydują o tożsamości, bycie i istnieniu wspólnoty samorządowej. Zatem – zdaniem skarżącej – nie można było spraw objętych wnioskiem mieszkańców zakwalifikować, jako istotnych. Dodatkowo skarżąca gmina zarzuciła, że organ nadzoru nie odniósł się do uzasadnienia Komisji, powołanej do zaopiniowania wniosku o przeprowadzenie referendum. Wskazała również, że Wojewoda Mazowiecki nie uwzględnił w rozstrzygnięciu nadzorczym faktu, iż treść pytań sformułowanych we wniosku referendalnym była niezgodna z art. 2 ust. 2 cyt. ustawy o referendum lokalnym. Ponadto podała, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie występowała do Burmistrza Łomianek o wyrażenie opinii dotyczącej przebiegu drogi S – 7, co potwierdza argument, iż referendum byłoby w tej sprawie bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego pytania sformułowane przez inicjatorów referendum w sposób oczywisty mogą skutkować odpowiedzią pozostającą w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa unijnego, co zostało wyraźnie podniesione w uzasadnieniu wniosku Komisji. Trasa drogi ekspresowej S – 7 według wariantu V, a określona przez inicjatorów referendum jako Nadwiślańska Obwodnica Łomianek, miałaby przebiegać w znacznej części według "Raportu o oddziaływaniu na środowisko północnego wylotu z Warszawy drogi S – 7 w kierunku Gdańska" na terenie obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Dolina Środkowej Wisły" PLB 140004. Zaś zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz Dyrektywą Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE.L.92.206.7), nie jest możliwa realizacja przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na obszar Natura 2000, jeżeli istnieją warianty alternatywne (a takie warianty istnieją w przedmiotowej sprawie). Niezależnie od powyższego podniosła, że wydatkowanie publicznych środków finansowych na przeprowadzenie referendum, którego ewentualny wynik w świetle obowiązujących przepisów, nie może w żadnej mierze ograniczać ani inwestora, ani też organu właściwego do podjęcia decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji, jest sprzeczne z zasadami określonymi w ustawie o finansach publicznych, w myśl której środki publiczne powinny być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2097/07, oddalił skargę Miasta i Gminy Łomianki. W uzasadnieniu wyroku powołał się na wspomniany już wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego w którym zróżnicowano referenda na stanowiące i konsultacyjne. Pierwsze zastępuje rozstrzygnięcie organu gminy, drugie stanowi dla tego organu wskazówkę, co do stanowiska, jakie gmina powinna wyrazić wobec innych organów władz publicznych. Sąd uznał, iż nie ma znaczenia fakt, czy Burmistrz został już wezwany przez zarządcę drogi do wyrażenia opinii w sprawie przebiegu dróg. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80. poz. 721 ze zm.), zarządca drogi przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji drogi o taką opinie będzie musiał wystąpić. Jeżeli wniosek o przeprowadzenie referendum zawiera braki formalne, to na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, istnieje możliwość żądania uzupełnienia wniosku, z której rada nie skorzystała, zaś przebieg dróg z całą pewnością należy do kategorii spraw istotnych dla gminy. W ocenie Sądu, organ nadzoru ustosunkował się też do argumentów zawartych w uzasadnieniu opinii sporządzonej przez powołaną komisje, w oparciu o którą Rada Gminy wydała zakwestionowaną uchwałę.

Od powyższego wyroku Gmina Łomianki złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W jej uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. przyjęto, iż art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym jest zgodny z art. 2 i 170 Konstytucji oraz art. 5 Europejskiej karty samorządu terytorialnego, gdyż powinien być rozumiany jako niewyłączający prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania stanowiska w istotnych sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tą wspólnotę. Decydujące jest więc zdefiniowanie pojęcia "spraw istotnych". Sprawy objęte wnioskiem o referendum, zdaniem skarżącej gminy, nie należą do tej kategorii, bowiem nie decydują o tożsamości, bycie czy istnieniu wspólnoty samorządowej (art. 170 Konstytucji). Gdyby art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym miał dopuszczać przeprowadzenie referendum w każdej sprawie dotyczącej społeczności lokalnej, to Trybunał nie orzekłby o jego zgodności z Konstytucją. Ponadto Sąd nie uwzględnił art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie, z którym podejmuje się uchwałę o przeprowadzeniu referendum o ile wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1150/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził między innymi, iż z całą pewnością przebieg dróg, w tym dróg krajowych przez teren gminy należy do kategorii spraw istotnych dla społeczności lokalnej. Dotyczy bowiem nie tylko możliwości przemieszczania się przez teren gminy, ale także przez obowiązujące w zakresie budowy tych dróg ograniczenia co do zjazdów, skrzyżowań i innych elementów, może wywierać wpływ na więzi gospodarcze i kulturowe mieszkańców gminy. Niebagatelną kwestią jest też sprawa związana z wykupem gruntów, koniecznością rozbiórek budynków mieszkalnych i gospodarczych, a w przypadku braku zgody, z koniecznością wywłaszczenia. Tak więc sprawa przebiegu drogi przez teren gminy jest sprawą dotyczącą wspólnoty samorządowej, tak w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o referendum gminnym, jak i art. 170 Konstytucji RP, przy czym jest to sprawa istotna dla danego samorządu, zaś w znaczeniu, jakie Trybunał Konstytucyjny przypisuje sprawom, co do których ma być przeprowadzone referendum – sprawa zasadnicza danego samorządu. Natomiast odrębną kwestią jest to, czy przebieg dróg krajowych przez terytorium konkretnej gminy ze względu na uwarunkowania co do jej przebiegu przez teren wielu gmin, jest sprawą, która kwalifikuje się do wyrażania woli członków wspólnoty samorządowej w drodze referendum. Można bowiem wyobrazić sobie potencjalnie sytuacje, w których mieszkańcy poszczególnych gmin w drodze właśnie referendów wybraliby warianty przebiegu owej drogi całkowicie ze sobą niepowiązane. W konsekwencji, żadna droga krajowa nie mogłaby być w Polsce zbudowana. Stąd też uznając co do zasady dopuszczalność referendum co do przebiegu drogi krajowej przez teren gminy Sąd przyjął, iż możliwe jest poddanie pod referendum wariantów przebiegu drogi zaproponowanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Tak więc o wyrażeniu swojej woli "co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki" można mówić dopiero wtedy, gdy sprawa ta ma charakter zawisły. W realiach rozpoznawanej sprawy, o takiej zawisłości można by mówić dopiero od momentu, w którym zwrócono by się do Burmistrza o zaopiniowanie przebiegu drogi, a co najmniej od chwili, w której znane byłby warianty przebiegu takiej drogi proponowane przez wspomnianą Dyrekcję. Nie można też abstrahować od tego, co podniesiono w skardze kasacyjnej, iż przebieg trasy S – 7 będący przedmiotem referendum został określony w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Niezależnie od powyższego wskazano, że nie ustosunkowano się w zaskarżonym wyroku do podniesionych w skardze kwestii związanych z przebiegiem trasy S-7 w jednym z pytań referendalnych przez Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Dolina Środkowej Wisły" PLB 140004, gdy tymczasem – stosownie do treści art. 17 ustawy o referendum lokalnym – uchwałę o przeprowadzeniu referendum podejmuje się, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawowe oraz "nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem". Stąd też, nie można abstrahować od tego, iż w sytuacji, w której doszłoby do referendum, mieszkańcy gminy mogliby wybrać właśnie ten wariant. Ponadto Sąd winien rozważyć ewentualny sposób działania Burmistrza opiniującego przebieg trasy w sytuacji, w której referendum wybrałoby właśnie taki wariant przebiegu trasy.

Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2009 r. uczestnik postępowania G. P. wskazał, że alternatywny wariant przebiegu trasy S7, tzw. "Trasa Mszczonowska" w pewnej części przebiega przez Kampinoski Park Narodowy, co jest niezgodne z prawem, a zatem oba warianty przebiegu drogi naruszają prawo. Pełnomocnik uczestników postępowania wniosła o przeprowadzenie dowodu na okoliczność, czy Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad występowała bezpośrednio lub za pośrednictwem D. Sp. z o.o. do Burmistrza Łomianek o wydanie opinii w przedmiocie proponowanych w raporcie oddziaływania na środowisko wariantów drogi krajowej S-7 przez teren Gminy Łomianki w trybie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nt 88, poz. 721 ze zm.) i powyższy wniosek został przez Sąd dopuszczony.

Pismem procesowym z dnia 27 kwietnia 2009 r., pełnomocnik uczestników postępowania wycofała wyżej wskazany wniosek dowodowy. Wyjaśniła, że zarówno Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 marca 2008 r. oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2008 r. wyraziły stanowisko, że ewentualne nieotrzymanie przez Burmistrza Łomianek wezwania do wyrażenia opinii, co do przebiegu dróg przez Gminę Łomianki nie stoi na przeszkodzie przeprowadzeniu referendum lokalnego w sprawie ich lokalizacji. Podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał że wyrażenie przez mieszkańców gminy swojej woli w referendum dotyczącym przebiegu dróg przez gminę może nastąpić co najmniej już od chwili, gdy znane są warianty przebiegu tej drogi proponowane przez zarządcę, tj. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Podkreśliła również, że warunek ten był spełniony w dacie złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum.

Z kolei pismem z dnia 18 maja 2009 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad udzieliła informacji, że Inwestor – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie, do dnia dzisiejszego nie wystąpił o decyzję o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Jednocześnie zgodnie z przepisem art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia mu uchwały. Jednak w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru – w ocenie Sądu – nie miał podstawy do uznania, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej została podjęta z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności należy podać, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają, w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki.

Kwestia przebiegu drogi krajowej przez terytorium danej gminy mieści się niewątpliwie w zakresie pojęcia istotnych spraw dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących wspólnotę samorządową. Zakwalifikowanie przebiegu dróg krajowych do kategorii spraw istotnych nie oznacza jednak, że zagadnienie to może w sposób dowolny stać się przedmiotem referendum lokalnego. Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby sprawa przebiegu drogi krajowej mogła stać się przedmiotem referendum, musi mieć ona charakter zawisły. Sytuacja taka będzie miała miejsce w momencie zwrócenia się przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do Burmistrza Gminy Łomianki o zaopiniowanie projektu drogi lub ewentualnie w momencie, w którym znane byłyby warianty proponowane przez GDDKiA. W innym przypadku, mogłoby dojść do wyboru rozmaitych, niepowiązanych ze sobą wariantów przebiegu drogi na obszarze poszczególnych gmin, w których przeprowadzane byłyby referenda. Jak łatwo zauważyć, takie rozwiązanie uniemożliwiłoby jakiekolwiek racjonalne inwestycje drogowe o rozmiarze ponadlokalnym.

W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie występował jako zarządca drogi o opinię burmistrza w sprawie przebiegu drogi ekspresowej S-7. W ocenie Sądu, nie można przyznać racji pełnomocnikowi uczestników postępowania, iż skoro w dniu złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum warianty przebiegu drogi były znane, to sprawa miała charakter zawisły. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie można było mówić o zawisłości sprawy, gdyż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie zwróciła się jeszcze do Burmistrza o zaopiniowanie przebiegu drogi, zaś istniejące warianty przebiegu drogi nie były jeszcze przedmiotem oficjalnej propozycji. Dlatego też dokonanie przez mieszkańców wyboru wariantu V przebiegu drogi, mogłoby nie mieć praktycznego znaczenia z uwagi na brak zainteresowania inwestora budową trasy według tego wariantu. Trzeba ponadto zauważyć, iż w planie zagospodarowania przestrzennego województwa ustalony został inny przebieg trasy S-7, a zatem wybór innego wariantu stałby w sprzeczności z obowiązującym aktem prawa miejscowego.

Należy również przyznać rację skarżącej gminie odnośnie zarzutu naruszenia przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. W myśl powyższego przepisu, wniosek mieszkańców nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie pytanie dotyczące budowy "Nadwiślańskiej Obwodnicy Łomianek od Mostu Północnego do Kazunia" może doprowadzić do wyboru wariantu, którego realizacja naruszać będzie przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie obszarów chronionych Natura 2000. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ww. ustawy, zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Jednakże wskazany art. 34 dopuszcza wyjątek od powyższego zakazu, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych. A zatem możliwość przebiegu drogi ekspresowej na obszarze Natura 2000 istnieje jedynie w przypadku braku rozwiązań alternatywnych.

W niniejszej sprawie warianty alternatywne przebiegu drogi wskazane zostały przez inwestora. Nie ma przy tym znaczenia argument, że preferowany przez inwestora wariant przebiegu drogi krajowej również ingeruje w obszar Natura 2000. Istnienie bowiem alternatywnych wariantów przebiegu drogi, tzn. ingerujących w mniejszym stopniu w obszary ochrony przyrody, warunkuje prawną niedopuszczalność wskazanego w referendum wariantu. Nie istnieje zatem możliwość przeprowadzenia drogi ekspresowej przez Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Dolina Środkowej Wisły" PLB 140004. Inwestycja o takiej skali bez wątpienia przyczyni się do pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także może wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lecz przede wszystkim pogorszyć integralność wskazanego obszaru Natura 2000.

Postawienie pytania referendalnego, w ten sposób, że jego wynik prowadzić będzie do rozwiązania sprzecznego z prawem stanowiło wystarczającą przesłankę dla Rady Miasta i Gminy Łomianki do wydania uchwały nr XVI/88/2007 z dnia 4 września 2007 r., odrzucającego wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie ustalenia przebiegu nowych dróg jak również przebudowy dróg już istniejących na terenie gminy Łomianki. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, uchylające wskazaną uchwałę, wydane zostało z naruszeniem prawa i to tym bardziej, że Burmistrz Gminy Łomianki, w sytuacji, w której w referendum wybrano by przebieg trasy wedłu wariantu V, nie mógłby przyjąć rozwiązania sprzecznego z prawem.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.