II SA/Gd 418/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-12-16	
Data wpływu	2020-06-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Jolanta Górska	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 884/21	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 1 - 14; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. V. E. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy [...] oddala skargę.	
Uzasadnienie
M. v. E. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XL/361/2010 Rady Miejskiej z 29 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. na zakończeniu ulicy N., w zakresie działek obrębu [..] o numerach [..] i [..], oznaczonych jako tereny odpowiednio o symbolach 02.U i 15.ZL bez możliwości zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że pismem z 20 lutego 2018 r. skarżąca wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego uchwałą organu nr XL/361/2010 z dnia 29 lipca 2010 r. w zakresie działek obrębu [..] o numerach [..] i [..], oznaczonych jako tereny odpowiednio o symbolach 0.2U i 15.ZL bez możliwości zabudowy. W odpowiedzi na wezwanie Rada Miejska podjęła 28 marca 2018 r. uchwałę nr XXXVI/442/2018 o nieuwzględnieniu wezwania.

W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że zapisy zaskarżonej uchwały w odniesieniu do funkcji i przeznaczenia należących do niej działek zostały oparte na błędnej klasyfikacji tych gruntów. Organ uchwałodawczy oparł się bowiem na klasyfikacji dokonanej decyzją Starostwa Powiatowego z 12 listopada 2006 r., na mocy której działki zmieniły klasyfikację z Tr na Ls. Organ nie uwzględnił jednak, że decyzją z 22 listopada 2012 r. Główny Geodeta Kraju stwierdził nieważność ww. rozstrzygnięcia klasyfikacyjnego, w konsekwencji czego po uchwaleniu planu przywrócona została klasyfikacja przedmiotowych gruntów jako Tr, przewidziana w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, przyjętego uchwałą nr 169/XXVIl/lI/00 Rady Miejskiej z 28 grudnia 2000 r. Studium to sytuowało bowiem przedmiotowe działki na terenie po likwidacji jednostki wojskowej, oznaczonym symbolem "D", znajdującym się w strefie sanatoryjno-wczasowej, podstrefa "D.4.1" teren przeznaczony na funkcje zabudowy rezydencjonalnej, oświaty, hotelowo-wypoczynkową oraz uzdrowiskową. Jak wskazała strona, należące do niej nieruchomości nie są zatem terenami leśnymi, zarówno według zapisu w ewidencji gruntów, jak i w rzeczywistości, ponieważ nigdy nie były użytkowane jako las, nie były objęte ewidencją gruntów leśnych, ani uproszczonym planem lasów, nigdy nie była na nich prowadzona gospodarka leśna. Co więcej, działka [..] od roku 2005, zanim tworzony był plan oraz przed objęciem działki klasyfikacją, była w pełni wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z przyszłych budynków i urządzeń. Okoliczności tych nie uwzględnił jednak organ, który podczas prac uchwałodawczych przyjął klasyfikację przedmiotowych nieruchomości na podstawie błędnych zapisów w ewidencji gruntów, która ujawniała oznaczenie Ls zgodnie z nieważną decyzją klasyfikacyjną, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia przysługujących stronie uprawnień właścicielskich. Zapisy Studium wyłączają bowiem możliwość zabudowy tylko na terenach leśnych oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem Ls. Zdaniem skarżącej, skoro w dniu uchwalania planu ewidencja gruntów ujawniała błędne oznaczanie i po uchwaleniu planu zapisy te zostały zmienione na prawidłowe (oznaczenie Tr), to również plan w zakresie przeznaczenia działek nr [..] i [..] powinien zostać zmieniony tak, aby możliwa była ich zabudowa. Mając to na uwadze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 21, art. 64 oraz art. 94 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, strona zarzuciła naruszenie art. 14 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na identyfikację terenu wbrew postanowieniom Studium. W związku z tym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zakazu zabudowy działek o numerach [..] i [..] oraz stwierdzenia nieważności załącznika graficznego do tej uchwały, w którym oznaczono te grunty symbolem ZL.

W piśmie procesowym z 22 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej uzupełniła zarzuty skargi wskazując na naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań m.in. funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, a nadto pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem, zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu;

2. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na sprzeczność planu ze Studium odnośnie przeznaczenia terenów 02.U oraz 15.ZL, które w Studium umieszczone są w strefie "D" pod zabudowę sanatoryjno-wczasową, a w planie stanowią las ochronny;

3. niezgodność z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz przepisów Konstytucji RP w zakresie, w jakim zaskarżony plan wprowadza zakaz zabudowy, ograniczając w ten sposób prawo własności, a ponadto z pominięciem analizy interesów jednostek i naruszeniem zasady równości.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała zarzut niezgodności planu ze studium obowiązującym w dniu uchwalenia aktu prawa miejscowego, wskazując dodatkowo, że plan ten niezgodny jest również z aktualnie obowiązującymi postanowieniami uchwały nr XXXI/250/2016 Rady Miejskiej z dnia 5 września 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej, gdzie strefę "D" określono jako strefę wczasową o profilu sanatoryjnym. Ustalone w planie przeznaczenie ogranicza natomiast przysługujące skarżącej prawo własności, gdyż teren wydzieleń wewnętrznych oznaczonych na rysunku planu symbolem 02/1.1.ZL i 22/1.2.ZL (obejmuje działkę nr [..]) pozostaje w przeznaczeniu leśnym. Zdaniem strony, wynikające z zaskarżonego planu ograniczenie przysługującego jej prawa własności nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym, a nadto nie może być dokonane na podstawie aktu prawa miejscowego, lecz ewentualnie musiałoby wynikać z ustawy. Końcowo skarżąca zauważyła, że obecnie trwają prace nad zmianą zaskarżonego planu dla działki sąsiedniej, której dotyczyły takie same ograniczenia, jak te, dotyczące działek skarżącej, co oznacza, że właściciel tej nieruchomości zostanie potraktowany odmiennie od skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ zwrócił uwagę, że zadaniem gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na jej terenie w ramach tzw. władztwa planistycznego. Oznacza to, że klasyfikacja gruntów jako różne lub leśne, nie przesądza o możliwości przeznaczenia danego gruntu w planie miejscowym. Ponadto, organ wskazał, że Urząd Morski postanowieniem z 1 września 2008 r. uzgodnił projekt miejscowego planu, wnosząc jednak o przeznaczenie całej działki nr [..] obr. [..] w miejscowym planie jako: 15.ZL - las ochronny. Zgodnie z mapą ewidencyjną poświadczoną przez Starostwo Powiatowe o zgodności z oryginałem przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego z 10 września 2009 r., większość działki nr [..] stanowiła Lz/Ps VI i N, nie była gruntem leśnym, co nie przeszkadzało przeznaczyć ww. działkę w planie pod funkcje leśne. Na rozprawie pełnomocnik organu podkreślił, że na dzień uchwalenia planu działka ta stanowiła las, zaś uchwalając plan uwzględniono walory krajobrazowe okolicy. Organ zaznaczył też, że studium określa jedynie kierunki zagospodarowania, które konkretyzowane są w planie.

Wyrokiem z 25 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 338/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. v. E. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2010 r. nr XL/361/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy N.

W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z obowiązującą na terenie objętym kwestionowanym planem uchwałą nr 169/XXVII/00 z 28 grudnia 2000 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta, zmienioną uchwałą nr XXXVI11/350/2010 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta we wschodniej części miasta, w sąsiedztwie kanału (dalej powoływane jako Studium), teren działek skarżącej położony jest w strefie "D" sanatoryjno - wczasowej, w podstrefie "D.4.1." przekształceń funkcji, obszar 1.Z postanowień ogólnych odnoszących się do strefy "D" wynika, że teren po likwidującej się jednostce wojskowej przeznacza się na funkcje związane z turystyką, pod warunkiem uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju. Regulacje szczegółowe podstrefy "D.4.1." stanowią, że teren po likwidowanej jednostce wojskowej, działki nr [..] i [..], przeznaczony na funkcje zabudowy rezydencjalnej, oświaty, hotelowo - wypoczynkową oraz uzdrowiskową, z intensywnością zabudowy kubaturowej zmniejszającą się w kierunku wschodnim i wykorzystującą tereny otwarte, nie zalesione. Rada Miejska w kwestionowanej uchwale o planie stwierdziła zgodność przyjętych rozwiązań planistycznych z obowiązującym Studium.

Dla jednostki oznaczonej 02.U, w której znajduje się działka nr [..], przewidziano przeznaczenie usługowe. Jednak w ramach tej jednostki określono teren wydzielenia wewnętrznego 02./1.1.ZL, który pozostawiono w dotychczasowym użytkowaniu jako lasy. Z dokumentów planistycznych wynika, że działka nr [..] położona jest w wyodrębnieniu wewnętrznym o symbolu 02/1.1.ZL. Natomiast działka nr [..] położona w jest obszarze objętym jednostką oznaczoną symbolem 15.ZL przeznaczonej pod las ochronny. Na całym terenie tej jednostki obowiązuje zakaz zabudowy. Analiza dokumentów planistycznych pozwoliła sądowi na stwierdzenie, że nie zachodzi niezgodność planu miejscowego ze Studium. Zasadniczym celem planu miejscowego było sformułowanie zasad zagospodarowania przestrzennego dla terenu stanowiącego w przeszłości bazę wojskową, pozwalających na jego docelowe podporządkowanie i zagospodarowanie zgodnie z aktualnymi potrzebami i możliwościami miasta. Uchwałodawca gminny przyjął w planie zasadę zakładającą całkowite zachowanie terenów leśnych (zgodnie z ewidencją) i wprowadzenie przeznaczenia na cele budowlane wyłącznie na terenach niezalesionych, z wyjątkiem dotyczącym przystani żeglarskiej nad jeziorem S. Z postanowień Studium dla strefy "D" wynika natomiast, że jej teren po byłej jednostce wojskowej przeznaczono pod funkcje związane z turystyką, jednak pod warunkiem uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju. Uszczegółowiając, z treści podstawień podstrefy "D.4.1." wynika, że pod zabudowę o funkcji rezydencjalnej, oświaty, hotelowo - wypoczynkowej oraz uzdrowiskowej, wykorzystywane mogą być tereny otwarte, niezalesione. Z powyższych postanowień Studium wynika, że w strefie "D", podstrefie "D.4.1.", w której położonej są działki skarżącej, przyjęto zasadę przeznaczania pod zabudowę wyłącznie terenów niezalesionych. Ze Studium nie wynika natomiast, że o tym, które tereny są zalesione, przesądzać powinny wyłącznie wpisy w ewidencji gruntów. Z treści postanowień Studium wynika raczej, że przy ustalaniu zagospodarowania terenów należy uwzględnić aktualny stan nieruchomości, gdyż tylko wzięcie pod uwagę faktycznego zagospodarowania umożliwi realizację warunku uwzględniania wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju. Pomimo treści uzasadnienia projektu kwestionowanego planu, w którym Rada Miejska jako zasadę przyjęła całkowite zachowanie terenów leśnych wskazując, że uczyniła to zgodnie z ewidencją gruntów, to całokształt zgromadzonej dokumentacji planistycznej potwierdza, że przeznaczenia terenów pod lasy i wyłączenia ich z zabudowy, w tym obszarów działek skarżącej w jednostkach 02/1.1.ZL i 15.ZL, dokonano w oparciu o obszerne i merytoryczne opracowania, które stanowiły podstawę rozstrzygania o przeznaczeniu terenów. Zasadniczym dokumentem w tym zakresie, jak w wynika z akt sprawy, jest opracowanie ekofizjograficzne podstawowe z waloryzacją przyrodniczą, sporządzone dla terenu objętego postanowieniami planu na potrzeby jego przygotowania. W ramach tego opracowania dokonano inwentaryzacji przyrodniczej, której wyniki potwierdziły, że działki skarżącej nr [..] i [..] stanowiły wówczas lasy, oznaczone symbolem: działka nr [..] - LsVI, a działka nr [..] - Lz/PsW. Z map wynika, że na działkach tych zlokalizowane są zbiorowiska boru nadmorskiego na naturalnych formach ukształtowania terenu. W uwarunkowaniach ekofizjograficznych zagospodarowania terenu zarówno obszar działki nr [..], jak i nr [..], postulowano do wyłączenia z zainwestowania kubaturowego ze względu na wysokie walory przyrodnicze. Powyższe okoliczności potwierdziły również wnioski sformułowane w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, w której stwierdzono, że w celu maksymalnej ochrony terenów objętych planem ustala się zachowanie wszystkich istniejących lasów w dotychczasowym użytkowaniu. Ze względu natomiast na położenie całego obszaru objętego planem w granicach pasa nadbrzeżnego, na terenach sąsiadujących z pasem technicznym obowiązują zasady zagospodarowania podporządkowane celom ochrony brzegu morskiego, gdzie obowiązywać powinno zachowanie istniejącego drzewostanu na terenie w sąsiedztwie pasa, zgodnie z rysunkiem planu. W bezpośrednim sąsiedztwie z granicą pasa ochronnego brzegu morskiego położona jest działka nr [..], którą przeznaczono pod las ochronny. W ocenie sądu, zarzut skargi odnośnie do niezgodności postanowień planu ze Studium, okazał się niezasadny.

Nie budziło wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, że organ przygotowując projekt planu w sposób wyczerpujący ustalił aktualny stan zagospodarowania działek skarżącej i na podstawie pozyskanych opracowań ustalił prawidłowo, że tereny te są zalesione. Okoliczność tę, w dacie procedowania planu, potwierdzały również zapisy ewidencji gruntów, które w odniesieniu do działki nr [..] przewidywały przeznaczenie Ls - lasy, a w odniesieniu do działki nr [..] Lz - grunty zadrzewione i zakrzewione. Oceny postanowień planu nie mogły w tym zakresie zmienić późniejsze przekształcenia klasyfikacyjne działek skarżącej, dokonane wskutek decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia 22 listopada 2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z dnia 13 listopada 2006 r., którą wówczas zmieniono klasyfikację gleboznawczą gruntów z Tr - grunty różne na Ls - lasy. Wbrew oczekiwaniom skarżącej, te okoliczności nie mogły wpłynąć na negatywną ocenę postanowień planu, gdyż celem kontroli legalności podjętej uchwały o planie jest ustalenie, czy w dacie prowadzenia procedury planistycznej i podjęcia uchwały organ działał zgodnie z prawem. Oceniając natomiast w ten sposób działania organu sąd nie miał wątpliwości, że nie naruszono prawa w taki sposób, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe oznacza, że zasadniczą dla decydowania o określonym przeznaczeniu gruntów w planie okoliczność w postaci zalesienia działek skarżącej, organ ustalił w sposób prawidłowy i w oparciu o wyniki tych ustaleń przeznaczył teren działki nr [..] pod las, a działki nr [..] pod las ochronny zgodnie z dotychczasowym ich przeznaczeniem, któremu nie przeczą okoliczności wskazywane przez skarżącą w postaci braku urządzenia dla tych działek planów zagospodarowania lasów oraz istnienia urządzeń infrastruktury technicznej. Podkreślić bowiem należy, że działki skarżącej leżą na terenie stanowiącym obszar byłej jednostki wojskowej, przystosowanej dla celów wojska, której zagospodarowanie dla nowego przeznaczenia było głównym celem planu, jednak przy zachowaniu określonych wymogów, m.in. ochrony środowiska.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego kwestionowane przez skarżącą ustalenia planu nie naruszają istoty przysługującego jej prawa własności. Kwestionowane przez skarżącą ustalenia planu w odniesieniu do terenu 02/1.1.ZL oraz 15.ZL nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Mogą jedynie wpływać na sposób jego wykonywania poprzez zmniejszenie możliwości inwestycyjnych. Tereny te bowiem poprzez ich przeznaczenie pod funkcję leśną, zostały wyeliminowane z zabudowy.

Zdaniem sądu nadto, nie można skutecznie twierdzić, że prawa właścicielskie zostały planem miejscowym ograniczone w przypadku, gdy w planie tym dany teren przeznaczono pod takie funkcje, jakie teren pełnił przed wejściem w życie planu, a ponadto określony w planie sposób zagospodarowania pozostaje bez zmian. Dopiero wówczas, gdy w tym zakresie przewidywane są zmiany, mamy do czynienia z problemem, czy i w jakim stopniu prawa właścicielskie doznają ograniczeń. Podkreślenia wymaga jednak, że nie można skutecznie powoływać się na naruszenie art. 21 Konstytucji RP wówczas, gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie materialnoprawnym spełniają wymagania u.p.z.p., a także został zachowany określony tą ustawą tryb postępowania planistycznego. Konstytucja RP nie gwarantuje bowiem w sposób bezwzględny i nienaruszalny praw własnościowych. Granice w tym zakresie określają ustawy, w tym u.p.z.p. W konsekwencji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego doszło do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności w związku z przeznaczeniem terenów, na których znajdują się jej działki, pod lasy, w tym las ochronny, i wykluczenie ich z zabudowy. To nie daje jednak podstaw do automatycznego uwzględnienia skargi, do którego dojść może dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącej, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie podlega uwzględnieniu. Analiza akt sprawy wykazuje, że w procesie planistycznym organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidulane i interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie ustaleń dla terenu 02/1.1.ZL i 15.ZL. Z uzasadnienia do projektu planu oraz z treści rozstrzygnięć uwag wniesionych przez skarżącą do projektu planu wynika, że przeznaczenie wskazanych terenów pod lasy, w tym las ochronny, znajduje uzasadnienie w postanowieniach obowiązującego Studium, który wprowadził zasadę zabudowy pod nowe funkcje wyłącznie terenów niezalesionych, oraz w aktualnym w dacie przystępowania do procesu planowania przestrzennego zagospodarowaniu tego terenu. W dacie podjęcia działań planistycznych działka nr [..] w przeważającej części stanowiła grunty leśne, a w konsekwencji nie mogła, zgodnie z zasadą wyrażoną w Studium, zmienić w planie swojego przeznaczenia pod funkcję zabudowy, której oczekiwała skarżąca. Podobnie działka nr [..], granicząca bezpośrednio z pasem ochronnym brzegu morskiego, stanowiąca teren wydmowy, zalesiony, nie zmieniła swojego dotychczasowego przeznaczenia w planie. Prawidłowość wskazanych rozwiązań planistycznych potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, uzgadniając pozytywnie projekt planu. Również treść uzgodnienia z Dyrektorem Urzędu Morskiego z 1 września 2008 r. wskazuje, że dokonano go z zastrzeżeniem konieczności zmiany przeznaczenia jednostki 15.ZL z lasu na las ochronny, gdyż teren ten - pomimo wyłączenia go z granic pasa technicznego - pozostał w zarządzie Urzędu Morskiego i posiada status lasu ochronnego, na obszarze którego obowiązuje zakaz lokalizacji budynków wykorzystywanych dla potrzeb innych, niż gospodarka leśna. W prognozie oddziaływania na środowisko projektu planu wyraźnie zaznaczono, że cały teren objęty planem położony jest w granicach pasa nadbrzeżnego, czyli pasa ochronnego brzegu morskiego, na którym obowiązują zasady zagospodarowania podporządkowane celom ochrony brzegu morskiego. Przedstawiona argumentacja organu uchwałodawczego gminy, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, w ocenie sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania planistyczne, których celem było całkowite zachowanie terenów leśnych i zagospodarowanie terenów po jednostce wojskowej na cele budowlane wyłącznie w obszarach niezalesionych.

Podkreślono, że założeniem samego planu było sformułowanie zasad zagospodarowania przestrzennego dla terenu stanowiącego w przeszłości bazę wojską, czyli terenu dotychczas niedostępnego dla ludności cywilnej i wykluczonego z prywatnych inwestycji. Tym sposobem uchwałodawca gminny dążył do powiększenia możliwości inwestycyjnych na terenie gminy, jednak przy uwzględnieniu wymogów ochrony środowiska, w tym zwłaszcza położenia obszaru objętego planem w granicach pasa nadbrzeżnego. Oznacza to, że organ podejmując uchwałę o planie za podstawę swych działań przyjął dbałość o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, czym zrealizował dyspozycję art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Kwestionowane postanowienia planu stanowią wyraz uwzględnienia przez organ gminy potrzeb ochrony środowiska na tym terenie, w tym dbałości o zachowanie równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Dodatkowo, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącej naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła M. v. E., zaskarżając wyrok w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 lutego 2020 r. o sygnaturze akt II OSK 41/19 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 338/18 i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu uzasadnione okazały się zarzuty kasacyjne koncentrujące się zasadniczo na następujących zagadnieniach:

1) kwalifikacji działek ewidencyjnych nr [..] i nr [..] jako gruntów zalesionych (art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków);

2) ochrony prawa własności przysługującego skarżącej jako właścicielce ww. działek gruntowych, w tym prawa zabudowy tych nieruchomości (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.);

3) zachowania wymogu wiążącej mocy postanowień Studium przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.);

4) zachowania zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju przy określaniu w planie miejscowym przeznaczenia konkretnych terenów ich zagospodarowania oraz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Zdaniem Naczelnego Sądu, Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę w kontekście powyższych zagadnień, nie odniósł się w sposób wystarczający do istotnych okoliczności sprawy oraz zarzutów zawartych w skardze i piśmie uzupełniającym.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z zarzutami kasacyjnymi, w których podważono wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że okoliczność zalesienia działek skarżącej ustalona została wyczerpująco na podstawie dokumentacji planistycznej, a nie tylko na podstawie ewidencji gruntów. Akta sprawy wskazują bowiem, że analiza co do faktycznego stanu zagospodarowania działek nr [..] i nr [..] została samodzielnie przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki na podstawie opracowania ekofizjograficznego i strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy organ przy sporządzaniu projektu planu kierował się głównie danymi zawartymi w ewidencji gruntów. Wynika to wyraźnie z uzasadnienia zaskarżonej Uchwały, w którym stwierdzono, że plan zachowuje zgodność z ustaleniami Studium, mianowicie chroni wszystkie tereny leśne (w obrębie dawnej jednostki wojskowej, pozostające w ewidencji gruntów jako tereny leśne (Ls)). Ponadto wskazano, że: "Przyjęta w projekcie planu zasada zakłada całkowite zachowanie terenów leśnych (zgodnie z ewidencją gruntów) i wprowadzenie przeznaczenia na cele budowlane wyłącznie terenów nieleśnych".

W kontekście przytoczonej treści uzasadnienia uchwały istotnego znaczenia nabiera okoliczność, że stwierdzona została nieważność decyzji Starosty z 13 listopada 2006 r. zmieniającej klasyfikację przedmiotowych gruntów. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki pominął w analizie prawnej, że stosownie do art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei zgodnie z § 61 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z punktem 10 tabeli, do gruntów leśnych zalicza się grunty określone jako las w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Skoro dane z ewidencji gruntów stanowiły podstawę przy ustaleniu przeznaczenia poszczególnych działek ewidencyjnych w planie miejscowym, to późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie klasyfikacji gruntów powinno być uwzględnione przy sądowej kontroli planu miejscowego z uwagi na wsteczne skutki decyzji wydanej w trybie nieważnościowym. Oczywiście rację ma Sąd Wojewódzki, że celem kontroli legalności podjętej uchwały o planie miejscowym jest ustalenie, czy podczas prowadzenia procedury planistycznej i w dacie podjęcia uchwały organ działał zgodnie z prawem. Jednak w niniejszej sprawie kwestia wadliwości danych zawartych w ewidencji gruntów miała istotne znaczenie. Dlatego Sąd Wojewódzki powinien wziąć pod uwagę, że stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który: (1) działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą; (2) uchyla wszelkie skutki, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej; (3) obala domniemanie legalności i prawidłowości decyzji, której nieważność została stwierdzona (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego; Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 649). Stwierdzając nieważność decyzji, organ administracyjny autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc.

Zdaniem Naczelnego Sądu, nie można było założyć, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 13 listopada 2006 r. automatycznie podważyło legalność zaskarżonej Uchwały. Fakt ten powinien jednak być oceniony przy wnikliwym uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy. Wbrew ustaleniom Sądu Wojewódzkiego sama treść wskazanych przez niego opracowań nie pozwalała zweryfikować prawidłowości zakwalifikowania działek skarżącej jako gruntów faktycznie zalesionych, przy czym bez dokładnego rozróżnienia charakteru obu działek. Przy ocenie tego zagadnienia należało uwzględnić materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącą wskazujący na stan zagospodarowania przedmiotowych działek. Skarżąca w toku procedury planistycznej kwestionowała klasyfikację spornych gruntów i wnosiła o wyłączenie działek nr [..] i nr [..] z przeznaczenia leśnego. Sąd Wojewódzki nie odniósł się jednak do faktu nieuwzględnienia przez organ uwag zgłoszonych przez skarżącą. Nie bez znaczenia było również to, że skarżąca po wydaniu decyzji Głównego Geodety Kraju z 22 listopada 2012 r. i przywróceniu w ewidencji klasyfikacji przedmiotowego gruntu jako Tr - tereny różne, występowała o zmianę planu miejscowego, co nie zostało uwzględnione przez organy Miasta.

Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wskazała tylko skrótowo, że niezależnie od sklasyfikowania gruntów jako terenów różnych lub leśnych, klasyfikacja ta nie przesądza o możliwości przeznaczenia gruntu w planie miejscowym. Zaznaczono jednocześnie, że niezależnie od obowiązującej klasyfikacji gruntów, zadaniem własnym Rady Miejskiej jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (tzw. władztwo planistyczne) i określenie funkcji danego obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie negując powyższego stanowiska co do określenia kompetencji organu, Sąd odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie rzeczą Rady Miejskiej było wykazanie przesłanek faktycznych i prawnych warunkujących przeznaczenie działek skarżącej jako leśnych, z zakazem zabudowy. Natomiast obowiązkiem Sądu pierwszej instancji była ocena, czy organ w rozpatrywanym przypadku nie nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego. Sąd Wojewódzki nie zweryfikował w sposób właściwy dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości. Zastrzeżenia Sądu Naczelnego budzi również stwierdzenie sądu I instancji co do tego, że organ przyjął optymalne rozwiązania planistyczne, brak jest bowiem w uzasadnieniu wyroku analizy w zakresie relacji przestrzennych i funkcjonalnych między działkami skarżącej a pozostałymi działkami objętymi obszarem planu. Z uwagi na zarzuty postawione w skardze należało ocenić, czy kwestionowane ustalenia planu odpowiadają wymogom wynikającym z zasady czyniącej ład przestrzenny i zrównoważony rozwój podstawą planowania przestrzennego.

Kontrola planu, zdaniem NSA, nie została dokonana na podstawie ustaleń wskazujących konkretne kryteria, które zadecydowały o tym, że działki skarżącej zostały objęte zakazem zabudowy, natomiast na innych działkach takiego ograniczenia nie wprowadzono. Zabrakło w uzasadnieniu wyroku analizy odnoszącej się do całego rysunku planu w oryginale bądź kopii zachowującej oryginalną formę (skalę, kolorystykę). Sąd nie powinien opierać się tylko na fragmentach rysunku planu, gdyż to nie pozwala dostrzec w sposób właściwy relacji przestrzennych i funkcjonalnych pomiędzy poszczególnymi jednostkami planistycznymi. Poglądowo wydruki z portali internetowych są przydatne, ale nie mogą zastąpić oryginalnych załączników do uchwały w przedmiocie planu miejscowego. To rzeczą organu jest przedstawienie w postępowaniu sądowym takiej dokumentacji, która pozwoli zweryfikować zgodność z prawem rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie miejscowym. Oczywiście stosownie do wymogów kontradyktoryjności postępowania sądowoadministracyjnego, także strona skarżąca powinna udokumentować twierdzenia dotyczące kwestionowanych ustaleń planu miejscowego. Obowiązkiem zaś sądu jest skorzystanie ze środków procesowych przewidzianych w art. 91 § 3 i art. 106 § 3 p.p.s.a., które służyć mogą rzetelnemu wyjaśnieniu spornych okoliczności sprawy.

Wskazano też, że Sąd Wojewódzki powinien w pierwszej kolejności wezwać organ do uzupełnienia odpowiedzi na skargę w zakresie wszystkich istotnych kwestii poruszonych w skardze i piśmie uzupełniającym. Nieuczynienie tego i nieskorzystanie z innych możliwości proceduralnych skutkowało tym, że nie został wyjaśniony w sposób rzetelny stan faktyczny sprawy. W konsekwencji nie zweryfikowano w sposób właściwy spornych ustaleń planu w kontekście art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., w szczególności wymagań ładu przestrzennego, ochrony środowiska i walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego. Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu sprawy nie przeprowadził rzetelnej oceny, czy wymienione wartości zostały we właściwy sposób uwzględnione przy określeniu w planie przeznaczenia działek nr [..] i nr [..]. W szczególności nieprzekonujący jest wywód Sądu Wojewódzkiego dotyczący ochrony interesu skarżącej jako właścicielki nieruchomości objętej planem. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, jakie konkretnie przesłanki powodowały przedłożenie interesu publicznego nad interesem prywatnym skarżącej oraz na czym szczegółowo polegał interes publiczny w sprawie. W okolicznościach konkretnej sprawy, gdy nieruchomości skarżącej objęte są zakazem zabudowy, mało przekonujące jest stwierdzenie sądu, że kwestionowane ustalenia planu "nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności". Niewątpliwie dla skarżącej, która nabyła nieruchomości w celach inwestycyjnych, objęcie ich terenem leśnym wyznaczonym w planie, stanowi istotne ograniczenie możliwości korzystania z prawa własności. Dlatego należało dokładnie rozważyć, czy przyjęcie w planie ustaleń wyznaczających przeznaczenie działek skarżącej nie stanowiło nadmiernej ingerencji w przysługujące jej prawo własności oraz czy nie doszło do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli poszczególnych działek objętych planem. Chociaż skarżąca wskazywała w postępowania sądowym na nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości znajdujących się w tej samej strefie, to Sąd Wojewódzki nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Aby Sąd Wojewódzki mógł dokonać oceny zasadności kwestionowanych rozwiązań przyjętych w planie, powinien dysponować szerszą wiedzą w zakresie okoliczności omówionych wyżej. Wprawdzie nie było podstaw do przesądzenia wskazywanej w zarzutach kasacyjnych nieważności zaskarżonej części uchwały, to przyznał Sąd odwoławczy rację stronie skarżącej, że jej skarga nie została rozpoznana prawidłowo, lecz jako niezasadne uznał zarzuty z punktu 1.1, 2 i 3 oraz III.4 podstawy kasacyjnej, bowiem Sąd Wojewódzki nie stosował przy kontroli zaskarżonego aktu przepisów art. 3, art. 15 i art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz art. 36 ust. 1 - 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1992 r. o obszarach morskich RP i administracji morskiej, aczkolwiek przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien rozważyć ich znaczenie w kontekście spornej kwalifikacji gruntów stanowiących własność skarżącej. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki powinien również uwzględnić dokonane zmiany przedmiotowego planu w zakresie związanym z zarzutami podniesionymi przez skarżącą co do nierównego traktowania właścicieli nieruchomości objętych planem i nadużycia władztwa planistycznego. W zależności od tego, na ile Rada Miejska wyjaśni motywy przyjętych rozwiązań w przedmiotowym planie, Sąd Wojewódzki oceni ponownie, czy zaskarżone ustalenia dotyczące działek gruntowych skarżącej odpowiadają ustawowym i konstytucyjnym wymogom w zakresie ochrony własności. Stosownie do wyników analizy stanu faktycznego sprawy Sąd Wojewódzki oceni, czy zaskarżona część planu miejscowego narusza istotne zasady obowiązujące przy jego sporządzeniu, w tym wymóg zgodności z postanowieniami Studium (art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Pełnomocnik organu w piśmie procesowym z 14 sierpnia 2020 r., nadesłanym na wezwanie sądu, wskazał, że postanowienia zaskarżonego planu pokrywają się z przeznaczeniem terenu określonym dla działek skarżącej w Studium, co stanowi o braku naruszenia zasad sporządzania planu i nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w części odnoszącej się do spornych działek. W obu tych dokumentach na obszarze, w którym znajdują się działki, przewidziano utrzymanie istniejących terenów leśnych i w związku z tym wyłączono te tereny z zabudowy. Całokształt dokumentacji planistycznej, w tym m.in. strategiczna ocena oddziaływania na środowisko, opracowanie ekofizjograficzne podstawowe z waloryzacją przyrodniczą, potwierdzają, że działki skarżącej stanowiły tereny zalesione. Umiejscowienie działek w strefie sanatoryjno - wczasowej nie oznacza automatycznie możliwości zabudowy każdej działki w niej położonej. Część działek będzie wyłączona spod zabudowy, czy to z uwagi na tereny leśne (które zgodnie ze Studium takimi powinny pozostać), czy to z uwagi na status drogi dojazdowej. To, że na działce zgodnie z ewidencją gruntów są Tr, nie oznacza, że nie obowiązują postanowienia Studium chroniące istniejące zalesienie i przeznaczające pod zabudowę jedynie tereny otwarte (tereny otwarte w czasie uchwalenia Studium). Gmina Miejska zgodziła się na wprowadzenie w Studium funkcji zabudowy rezydencjonalnej, oświaty, hotelowo-wypoczynkowej oraz uzdrowiskowej jedynie na terenach otwartych, nie zalesionych. O funkcji leśnej działki nr [.]. obr. [..] poza opracowaniem ekofizjograficznym i waloryzacją przyrodniczą świadczy pismo Urzędu Morskiego znak [..] z 26 lipca 2000 r. do Agencji [..]. Uchwalenie nowego planu nie uniemożliwiło zatem skarżącej ani nie ograniczyło istotnie korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Przed uchwaleniem planu działka skarżącej była zalesiona, a określenie "tereny różne" wynikało jedynie z faktu, że były to tereny dawnej jednostki wojskowej. Przeznaczenie w planie działek nr [..] i [..] pod lasy nie wynikało z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności i uwarunkowań dotychczasowego sposobu użytkowania tego terenu. W podobny sposób został przeznaczony cały obszar w miejscowym planie. Z postanowień Studium wynika, że w strefie "D", podstrefie "D.4.1", w której położonej są działki skarżącej, przyjęto zasadę przeznaczania pod zabudowę wyłącznie terenów niezalesionych. Postanowienia Studium nie przesądzają natomiast, że o tym, które tereny są zalesione, przesądzać powinny wyłącznie wpisy w ewidencji gruntów. Treść Studium sugeruje raczej, że przy ustalaniu zagospodarowania terenów należy uwzględnić aktualny stan nieruchomości, tylko bowiem wzięcie pod uwagę faktycznego zagospodarowania umożliwi realizację warunku uwzględniania wymogów ochrony środowiska oraz zasad ekorozwoju. Przeznaczenia terenów pod lasy i wyłączenia ich z zabudowy, w tym obszarów działek skarżącej, dokonano w oparciu o obszerne i merytoryczne opracowania, które stanowiły podstawę rozstrzygania o przeznaczeniu terenów. To plan określa przeznaczenie działek, a ewidencja może służyć do określenia powierzchni, kształtu czy właścicieli działek.

Zdaniem organu stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie klasyfikacji gruntów nie mogło mieć znaczenia, skoro celem kontroli legalności uchwały w przedmiocie planu miejscowego jest zgodność z prawem w dacie prowadzenia procedury planistycznej i podjęcia uchwały. Na marginesie wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji wynikało jedynie ze względów formalnych, a nie merytorycznych.

Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z 22 września 2020 r. wskazała, że zaskarżony plan został zmieniony uchwałą Nr XLII/498/2018 Rady Miejskiej z 12 października 2018 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ul. N. Nie nastąpiło to na skutek wniosku właścicieli, jak twierdzi organ, a jedynie na wniosek jednego właściciela, inwestora A., o zmianę planu dla jego działek (działki nr [..]-[..] o łącznej pow. 20 ha) położonych w bezpośrednim sąsiedztwie strefy A oznaczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej jako strefa lasów nadmorskich - korytarz ekologiczny, który stanowi teren Parku Narodowego i rezerwatu przyrody oraz graniczy z obszarami Natura 2000 (działki te położone są w otulinie Parku Narodowego). Natomiast plan ten pomija nieruchomości należące do skarżącej, które położone są dalej od strefy lasów, a ponadto mogą być zabudowane, gdyż są w pełni uzbrojone w wodę, prąd, kanalizację. W ocenie skarżącej, jej działki w większym stopniu spełniają warunki umożliwiające ich zabudowę, niż działki należące do A. Do zmian w planie przystąpiono, gdyż na tym terenie planowano inwestycję Hotelu, do której ostatecznie nie doszło. W tej chwili na działkach nr [..] i [..] o łącznej powierzchni 5 ha powstaje inwestycja pod nazwą "[..]", z kolei na działce nr [..] powstaje inwestycja [..] obejmująca obszar 2 ha. Na jednej z działek sąsiadujących istnieje również [..] obejmujący tor gokartowy oraz park linowy, na tym obszarze jest również pole campingowe.

Podkreślono, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a więc nie może być tak, że wskutek treści kwestionowanego aktu właściciele nieruchomości znajdujących się w tej samej strefie mają rożne prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji, która klasyfikowała te grunty jako leśne i przywrócenie klasyfikacji na tereny różne powoduje, że to zróżnicowanie nie ma żadnego prawnego uzasadnienia, a ponadto narusza zasadę proporcjonalności. Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych planem nastąpiło, przy czym nie jest ono w żaden sposób uzasadnione. Nie ulega wątpliwości również, iż inwestor działek sąsiednich będzie czerpać zyski z faktu, że otoczone będą one lasem. Sytuacja właścicieli sąsiednich działek, w tym m.in. działek nr [..]-[..] jest diametralnie różna. Nie będą mogli z nich czerpać zysków, mimo że ich działki mają dokładnie takie same parametry i ich zróżnicowanie nie jest niczym uzasadnione, jednocześnie będą przyczyniać się do generowania zysku właściciela działki sąsiedniej. Wszystko wskazuje na to, że jedynym powodem zróżnicowania zagospodarowania sąsiednich działek są względy fiskalne. Organ przy uchwalaniu planu nie kierował się interesem publicznym, a sposób zagospodarowania tego terenu nie ma nic wspólnego z zachowaniem ładu przestrzennego.

Działka należąca do skarżącej nr [..] przylega bezpośrednio do ul. N. Natomiast działki, na których aktualnie realizowane są inwestycje, znajdują się bardziej w głąb lasu i dojazd do nich będzie wymagał utworzenia dróg wewnętrznych, które są współwłasnością skarżącej. Przez te drogi mają być również doprowadzone do tych inwestycji media, na co skarżąca nie wyraziła zgody. Natomiast działka skarżącej ma bezpośrednie połączenie z drogą publiczną i jest w pełni uzbrojona. Zwrócono uwagę na to, że działki, na których realizowane są inwestycje, były również zalesione, co doskonale obrazuje dziennik budowy znajdujący się na stronie [...], na którym uwieczniono przebieg inwestycji. W grudniu 2019 roku i w styczniu 2020 roku na tym terenie był las, który został wycięty. Znamienne jest to, że inwestycje są realizowane przez dużych deweloperów i na dużych powierzchniach: [..] (działki nr [..] i [..]) na obszarze 5 ha. [..] (działka nr [..]) na obszarze 2 ha, a Hotel (działki nr [..]-[..]) miał powstać na obszarze 20 ha. Natomiast działka skarżącej nr [..] to jedynie 0,740 ha, a działka nr [..] to 2.3452 ha (udział skarżącej to 7492/338303), a więc zabudowanie tej działki w żaden znaczący sposób nie wpłynie na zagospodarowanie terenu i ład przestrzenny. Pozostawienie tego terenu bez zabudowy jest natomiast całkowicie pozbawione logiki biorąc pod uwagę, w jaki sposób będzie zagospodarowany obszar sąsiadujący z działką skarżącej.

Nie można się również, zdaniem skarżącej, zgodzić z twierdzeniem organu, że przy zagospodarowaniu działki nr [..] należy brać pod uwagę stanowisko Urzędu Morskiego, gdyż jak wynika z zacytowanego art. 42 ust. 2 pkt 11 b ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji Morskiej do organów administracji morskiej należą sprawy między innymi budowy, utrzymania i ochrony umocnień brzegowych, wydm i zalesień ochronnych w pasie technicznym; nadzoru nad zapewnieniem ochrony przed powodzią od strony wód morskich w tym poprzez budowę, rozbudowę i utrzymywanie budowli hydrotechnicznych oraz umocnień brzegowych w pasie technicznym. Działka nr [..] nie znajduje się w pasie technicznym. Jeżeli znajduje się poza obszarem pasa technicznego, to nie ma żadnej podstawy prawnej, aby utworzyć tam las ochronny mający na celu zapewnienie bezpieczeństwa państwowego i ochronę brzegu morskiego. Działka ta znajduje się w pasie ochronnym, dla którego nie przewidziano żadnych ograniczeń i obowiązku przeznaczenia na cele związane z bezpieczeństwem czy też ochroną środowiska.

Nie można się również, zdaniem skarżącej, zgodzić z argumentem organu, że późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie klasyfikacji gruntów nie mogło mieć znaczenia, skoro celem kontroli legalności uchwały w przedmiocie planu miejscowego jest zgodność z prawem w dacie prowadzenia procedury planistycznej i podjęcia uchwały. Jest to argument chybiony w kontekście oceny prawnej dokonanej przez NSA. Nie ma również znaczenia, z jakich powodów stwierdza się nieważność decyzji, czy przemawiają za tym argumenty formalne, czy materialne, gdyż w obu przypadkach skutek decyzji jest taki sam: decyzja stwierdzająca nieważność uchyla wszelkie skutki, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, obala domniemanie legalności i prawidłowości decyzji, której nieważność została stwierdzona.

Wskazano też na wydruk dotyczący Dywizjonu [..] zawierający dokumentację fotograficzną, który potwierdza, iż tam znajduje się już zabudowa i tereny utwardzone (schrony, betonowe ogrodzenia, słupy). Obrazuje to również dokumentacja fotograficzna załączona do opracowania ekofizjograficznego dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ul. N., gdzie również jest zdjęcie z opisem pozostałości boru nadmorskiego w części wschodniej. Tereny po jednostce wojskowej były zdegradowane, dlatego ten teren został przeznaczony pod inwestycje i to wynikało z oświadczeń Agencji [..]. Skarżącej nigdy nie udostępniono żadnej dokumentacji potwierdzającej, że na jej działkach dokonano inwentaryzacji przyrodniczej, która potwierdzałaby istotne walory przyrodnicze tego terenu, w tym boru bażynowego, stanowiska listery sercowatej i tejężni jednostronnej. W ocenie skarżącej, powinna istnieć dokumentacja potwierdzająca, iż w tym miejscu rzeczywiście występują gatunki chronione, które nie występują na terenach sąsiednich, na których są realizowane duże inwestycje.

Oświadczono też, że na mapie stanowiącej załącznik do Studium, działki należące do skarżącej są objęte kolorem żółtym jako strefa "D.4.1", a więc jest to zabudowa sanatoryjno - wczasowa. Kolorem zielonym, a więc jako lasy, została oznaczona strefa "A". Działki skarżącej zostały uznane jako tereny leśne dopiero w planie miejscowym. W Studium te tereny były przeznaczone pod zabudowę, o czym skarżąca była informowana przez Gminę w indywidualnej korespondencji.

W piśmie z 23 listopada 2020 r. skarżąca ostatecznie podsumowała swoje stanowisko w sprawie, akcentując zarzut nierównego traktowania właścicieli nieruchomości objętych planem i nadużycia władztwa planistycznego.

Z kolei, w piśmie z 7 grudnia 2020 r. rada miejska uzupełniła swoje stanowisko, odnosząc się w szczególności do sformułowanego przez skarżącą zarzutu dyskryminacji przy podejmowaniu decyzji odnośnie do przeznaczenia terenów objętych planem. Rada przedstawiła zasady, którymi kierowała się przyjmując plan, kwestionując stanowisko o dyskryminacyjnym charakterze przyjętych postanowień w odniesieniu do działek skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr XL/361/2010 Rady Miejskiej z 29 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy N.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., z uwzględnieniem wymogów obowiązujących w odniesieniu do aktów prawa miejscowego podjętych przez dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), tj. poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i skierowania jej w terminie 30 dni od odpowiedzi organu na to wezwanie. W rozpatrywanej sprawie wymogi te zostały przez skarżąca dopełnione.

Podstawową przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest wykazanie przez stronę skarżącą, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie (por. art. 101 ust. 1 u.s.g.). W wykonaniu tego warunku trzeba wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją skarżącego, a zaskarżaną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, czyli pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca jest właścicielką i współwłaścicielką działek o nr [..] i [..] obr. [..] w Ł. Działki te objęte są postanowieniami zaskarżonego planu: działka nr [..] znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 02.U., w obrębie wydzielenia wewnętrznego oznaczonego na rysunku planu symbolem 02/1.1.ZL, który pozostawiono w dotychczasowym użytkowaniu jako lasy, a działka nr [..] - w jednostce planistycznej 15.ZL. Jednostka ta w całości objęta jest zakazem zabudowy.

W postanowieniach powyższych jednostek planistycznych odnoszących się do działek skarżącej upatruje ona niedopuszczalnego naruszenia jej uprawnień właścicielskich, gdyż wobec przeznaczenia leśnego tych gruntów i obowiązującego w związku z tym zakazu zabudowy, została ona pozbawiona możliwości ich wykorzystania zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, które według skarżącej, nigdy nie było leśne. Tereny te, według skarżącej, nie były wykorzystywane jako las. W dacie wniesienia skargi tereny te nie figurują w ewidencji gruntów oznaczone jako grunty leśne, ale jako grunty różne (Tr), a nadto - na terenach tych nigdy nie prowadzono uregulowanej gospodarki leśnej. Skarżąca zarzuciła niezgodność kwestionowanych postanowień planu z obowiązującym na tym obszarze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, a także wskazywała na naruszenie zasad ładu przestrzennego, nadużycie granic władztwa planistycznego oraz dyskryminacyjne pozbawienie jej możliwości zabudowy stanowiących jej własność działek według wprowadzonych planem zasad, tj. jako zabudowy turystycznej w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości sąsiednich takie prawo zabudowy realizują.

Jak to już zaznaczono, prawo do zaskarżenia uchwały o planie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, oraz przywołają okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W tym kontekście sąd uznał, że skarżąca ma interes prawny legitymujący do kwestionowania postanowień planu odnoszących się do jej działek, gdyż kształtują one bezpośrednio sposób wykonywania przez nią prawa własności. Interes ten został zresztą potwierdzony w wyroku NSA z 27 lutego 2020 r. w sprawie II OSK 41/19, zapadłym w następstwie uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku tut. sądu z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 338/18 oddalającego skargę na analizowaną uchwałę.

Konsekwencją pozytywnego ustalenia legitymacji skargowej jest ocena przez sąd zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej postanowień dotyczących działek stanowiących własność skarżącej w świetle przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczące zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

W okolicznościach niniejszej sprawy na zakres kontroli zaskarżonej uchwały oddziaływuje wydany w sprawie ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 41/19, mocą którego uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 338/18 oddalający skargę na ww. uchwałę. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, tak jak w niniejszej sprawie. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (tak: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, LEX nr 1643195), ale też z drugiej – konieczność uwzględnienia przez orzekający ponownie sąd stanowiska, w zakresie interpretacji mających zastosowanie norm prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok sądu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, szczegółowo przedstawił swoje stanowisko oraz dokonał wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z którą sąd ponownie rozpoznający sprawę winien orzekać. Wskazał, że uzasadnione okazały się zarzuty kasacyjne koncentrujące się wokół kwestii:

1) kwalifikacji działek ewidencyjnych nr [..] i nr [..] jako gruntów zalesionych (art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków);

2) ochrony prawa własności przysługującego skarżącej, jako właścicielki ww. działek gruntowych, w tym prawa zabudowy ww. nieruchomości (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.);

3) zachowania wymogu wiążącej mocy postanowień Studium przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.);

4) zachowania zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju przy określaniu w planie miejscowym przeznaczenia konkretnych terenów i zasad ich zagospodarowania oraz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

W tych też aspektach sąd II instancji nakazał ponowne, pogłębione przeanalizowanie okoliczności, mających wpływ na sytuację prawną skarżącej.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, w granicach interesu prawnego skarżącej oraz nakreślonych przez Naczelny Sąd Administracyjny wytycznych, przywołać trzeba w pierwszej kolejności art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały o planie), zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Skarżąca zarzuca nadużycie przez organ gminy władztwa planistycznego w odniesieniu do stanowiących jej własność działek, a więc przedmiotem rozważań sądu będzie m. in. ocena realizacji tego uprawnienia w świetle standardów wynikających z Konstytucji RP w zakresie ochrony prawa własności oraz zasad i wartości wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ze względu na podnoszone przez skarżącą zarzuty w zakresie zgodności postanowień planu z obowiązującym studium, uwzględnione w pewnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w pierwszej kolejności konieczne stało się zweryfikowanie tych okoliczności.

W toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Jak to wynika bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność z ustaleniami studium potwierdza rada gminy uchwalając plan, co miało miejsce również w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Powyższe oznacza, że jednym z warunków merytorycznej prawidłowości planu miejscowego jest jego niesprzeczność z postanowieniami studium. Kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy ma ścisły związek z jego treścią, a przede wszystkim ze stopniem ogólności i precyzyjności zawartych tam uwarunkowań i kierunków. Okoliczność ta podlega badaniu ad casusm, bowiem wyznacza ją interes prawny skarżących. Istotne jest jednak, że każda z uchwał – w przedmiocie studium i w przedmiocie planu - ma swój autonomiczny charakter, ściśle wyodrębnione ustawowo cele, a w związku z tym – uchwały te powinny mieć zupełnie odmiennie zapisane treści. Studium ma bowiem za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych. Oczywistym w związku z tym jest, że studium ma charakter ogólny, gdyż wynikać ma z niego kierunek rozwoju gminy na poszczególnych obszarach, a nie ich konkretne przeznaczenie, przy czym dla interpretacji jego postanowień znaczenie ma pełne brzmienie norm dotyczących poszczególnych jednostek obszarowych, a więc w całokształt postanowień ich dotyczących. Biorąc pod uwagę charakter omawianego aktu prawnego w kontekście brzmienia jego konkretnych postanowień dotyczących działek skarżącej o numerach [..] i [..], w ocenie sądu uznać należy, że nie znajduje potwierdzenia jej stanowisko o sprzeczności jego postanowień z odnośnymi postanowieniami skarżonego planu miejscowego.

Teren ww. działek skarżącej, zgodnie z obowiązującą na terenie objętym kwestionowanym planem uchwałą nr 169/XXVII/00 z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta, zmienioną uchwałą nr XXXVIII/350/2010 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta we wschodniej części miasta, w sąsiedztwie kanału (dalej powoływaną jako Studium), położony jest w strefie "D" sanatoryjno – wczasowej, w podstrefie "D.4.1." przekształceń funkcji, obszar 1. Z postanowień ogólnych odnoszących się do strefy "D" wynika, że teren po likwidującej się jednostce wojskowej przeznacza się na funkcje związane z turystyką, pod warunkiem uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju. Regulacje szczegółowe podstrefy "D.4.1." stanowią, że teren po likwidowanej jednostce wojskowej, działki nr [..] i [..], przeznaczony na funkcje zabudowy rezydencjalnej, oświaty, hotelowo – wypoczynkową oraz uzdrowiskową, z intensywnością zabudowy kubaturowej zmniejszającą się w kierunku wschodnim i wykorzystującą tereny otwarte, nie zalesione.

Z kolei według kwestionowanego planu miejscowego, jak wskazano powyżej, działka nr [..] znajduje się w jednostce ewidencyjnej oznaczonej 02.U, dla której przewidziano przeznaczenie usługowe. Jednostka ta jednak nie ma charakteru jednolitego. W jej ramach określono teren wydzielenia wewnętrznego 02./1.1.ZL, który pozostawiono w dotychczasowym użytkowaniu jako lasy. Natomiast działka skarżącej o nr [..] położona jest obszarze objętym jednostką oznaczoną symbolem 15.ZL, przeznaczonej pod las ochronny. Na całym terenie tej jednostki obowiązuje zakaz zabudowy.

Porównanie postanowień planu z odnośnymi postanowieniami Studium przeczy wnioskom skarżącej o ich niezgodności. Fakt przeznaczenie części obszarów po zlikwidowanej w 1999 r. jednostce wojskowej pod zabudowę turystyczną został jednoznacznie powiązany oceną tego obszaru pod względem jego walorów środowiskowych, na co wskazuje powołane wyżej ogólne brzmienie Studium. Co więcej, priorytet środowiskowych walorów jako ostatecznie przesądzających o możliwościach zmiany dotychczasowego przeznaczenia tych terenów na zabudowę rezydencjalną, oświatową, hotelowo – wypoczynkową oraz uzdrowiskową potwierdzają również regulacje szczegółowe podstrefy "D.4.1.", z których brzmienia jednoznacznie wynika wykluczenie tego rodzaju zabudowy na terenach zalesionych. Z ww. postanowień Studium wynika, że w strefie "D", podstrefie "D.4.1.", w której położonej są działki skarżącej, przyjęto zasadę przeznaczania pod zabudowę wyłącznie terenów pozbawionych walorów środowiskowych, podlegających ochronie, w tym w szczególności - niezalesionych. W Studium jest bowiem wprost mowa o możliwości wykorzystania na zabudowę kubaturową "terenów otwartych". Powyższe oznacza, że zabudowa turystyczna, wbrew stanowisku skarżącej, nie stanowi docelowej i jedynie dopuszczalnej zabudowy na jednostce D.4.1., bowiem jej stworzenie w planie – właśnie w celu dochowania warunku zgodności planu z postanowieniami Studium – wymagało pogłębionej analizy walorów środowiskowych tych obszarów, w tym związanych z identyfikacją terenów zalesionych na obszarze byłej jednostki wojskowej, wykluczających względy ochrony środowiska uzasadniające pozostawienie tych obszarów jako niezabudowanych. Biorąc pod uwagę tak nakreślone w Studium kryterium decydowania o przeznaczeniu terenów w jednostce "D" - istotnego znaczenia nabiera dokumentacja planistyczna w postaci strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu planu oraz opracowania ekofizjograficznego z waloryzacją przyrodniczą sporządzonego na potrzeby projektu planu, bowiem to właśnie te dokumenty przesądzają o walorach środowiskowych terenów. W tym kontekście z kolei, istotnego znaczenia nabiera kwestia kwalifikacji działek ewidencyjnych o nr [..] i [..] jako gruntów zalesionych i gruntów o istotnych walorach środowiskowych, wymagających ochrony, którą to kwalifikację jednoznacznie neguje skarżąca, a zarazem nakazał ponownie ocenić Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2020 r. przez pryzmat zapisów w ewidencji gruntów.

Z uzasadnienia projektu kwestionowanego planu, w którym Rada Miejska jako zasadę przyjęła całkowite zachowanie terenów leśnych wskazując, że uczyniła to zgodnie z ewidencją gruntów. W dacie podejmowania uchwały, działki nr [..] i [..] stanowiły tereny leśne Ls, co wynikało z decyzji Starosty z 13 listopada 2006 r. Decyzja ta, jak wynika z akt sprawy, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Geodety Kraju z 22 listopada 2012 r., który stwierdził nieważności decyzji z 13 listopada 2006 r. Tym samym, w zakresie kwalifikacji gruntów nastąpił powrót do kwalifikacji gruntów stanowiących działki nr [..] i [..] jako Tr, czyli tereny różne. Podkreślić należy, że kwalifikacja gruntów jako tereny różne (Tr) jest charakterystyczna dla terenów z różnych względów wyłączonych z klasyfikacji gleboznawczej prowadzonej na zasadach ogólnych, np. wykorzystywanych przemysłowo, w wyniku zaprzestania działalności (zamknięcia składowiska), czy terenów zamkniętych (np. terenów jednostek wojskowych). Zarazem, status prawny terenów oznaczonych tym symbolem nie jest jednoznaczny. Symbol "Tr" stanowi oznaczenie, które zostało przyporządkowane nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków. Zatem, identyfikując ten teren należy się kierować objaśnieniami do symboli zawartymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.), dalej r.e.g.b., zgodnie z którym symbol "Tr" oznacza użytki gruntowe należące do grupy "tereny różne" (§ 67 pkt 7 r.e.g.b.). Obok terenów różnych, użytki gruntowe stanowią również: grunty rolne, grunty leśne, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R oraz grunty pod wodami. Z załącznika do r.e.g.b. nr 6 pkt 26 tabeli wynika, że do terenów różnych zalicza się wszystkie pozostałe grunty, niezaliczone do innych użytków gruntowych, w szczególności zajęte pod budowle ziemne, takie jak: wały przeciwpowodziowe niezaliczone do terenów komunikacyjnych, kopce oraz groble niewchodzące w skład stawów, o których mowa w lp. 7 tabeli. Powyższe oznacza, że w przypadku terenów różnych taki sposób ich zakwalifikowania nie przesądza o rzeczywistym charakterze takich gruntów, ani o ich przeznaczeniu. Z oczywistych względów dotyczy to w szczególności byłych terenów zamkniętych, które z przyczyn związanych z obronnością państwa wyłączone były z zagospodarowania, a także klasyfikacji gleboznawczej na zasadach ogólnych (art. 4 ust. 2, 2a i 2b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm., dalej P.g.k.).

Z akt planistycznych wynika, że uchwalając plan w 2010 r. rada gminy w sposób prawidłowy oparła swoje decyzje w zakresie przeznaczenia terenów byłej jednostki wojskowej na danych z ewidencji gruntów (wówczas działki skarżącej oznaczone były symbolem Ls), a zarazem – że dane te stanowiły jedynie element dokumentacji określającej status terenów objętych planem pod względem ich faktycznego przeznaczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 1 P.g.k. podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że przy planowaniu przestrzennym wykorzystywane są przede wszystkim zawarte w ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące terenów i przebiegu linii granicznych. Ewidencja gruntów i budynków jest bowiem zbiorem informacji o charakterze przedmiotowym (grunty, budynki, lokale), jak i podmiotowym (właściciele i inne podmioty zarządzające i gospodarujące nieruchomością). Jest to zatem rejestr publiczny, zawierający dane o charakterze techniczno-deklaratoryjnym. Ewidencja gruntów i budynków nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, ani też źródłem prawa wewnętrznego, choć bez wątpienia ustawodawca nadaje jej wysoką rangę, uzależniając podejmowanie różnego rodzaju rozstrzygnięć od informacji w niej zawartych, czego odzwierciedleniem jest właśnie zacytowany art. 21 ust. 1 P.g.k. W procedurze uchwalania planu miejscowego jest to baza dostarczająca podstawowej informacji o terenie, ale nie jedyna, o czym świadczą nie tylko przepisy u.p.z.p., ale także przepisy odrębne. W tym pierwszym przypadku bowiem, jak wskazano powyżej, ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. Zatem, podstawą decyzji w zakresie przeznaczenia terenów, w szczególności niezabudowanych, są dane z ewidencji, które zarazem nie mogą pozostawać w sprzeczności ze studium. Już z treści samego Studium wynikało jednoznacznie, że status terenów po byłej jednostce wojskowej był zróżnicowany pod względem faktycznym, choć wszystkie w ewidencji figurowały jako tereny różne (Tr) i właśnie z tych względów część tych terenów przeznaczono pod zabudowę (turystyczną, rezydencjalną, czy oświatową), a część nie, co powiązane zostało jednoznacznie z walorami przyrodniczymi tych obszarów. Po drugie, jak wskazano powyżej, zakres związania danymi z ewidencji gruntów uzupełniają także przepisy odrębne, w tym w szczególności ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., dalej p.o.ś.) i jej art. 72, który ustanawia wymagania w zakresie ochrony środowiska jakie powinny spełniać studia i miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wymagania, o których mowa w ust. 1-3, w tym w zakresie zapewniania ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 72 ust. 4 p.o.ś.). Przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. Oczywistym jest tym samym, że w procedurze planistycznej opracowania te stanowią obligatoryjne opracowanie, określające środowiskowe walory, uzasadniające realizację wartości, wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p., w tym przypadku ochrony środowiska. Informacje zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym służyć bowiem mają jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze względu na obciążający organy gminy wymóg obligatoryjnej ochrony wartości związanych z ochroną środowiska. Przepis art. 21 ust. 1 P.g.k. wskazujący na podstawowe znaczenie ewidencji gruntów przy uchwalaniu planów miejscowych oznacza zatem, że w procedurze tej nie można abstrahować od zapisów ewidencji gruntów i budynków, w szczególności od wynikających z niej informacji o powierzchni, kształcie, czy prawie własności działek. Natomiast ewidencja ta z istoty swej nie może zastąpić planu miejscowego w jego podstawowej funkcji, polegającej na ustalaniu przeznaczenia terenu.

W tym też aspekcie sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że oznaczenie jej działek w ewidencji gruntów jako tereny różne (Tr) wyklucza ich leśny charakter, a zarazem oznacza, że nigdy nie były one zalesione. Sąd podziela jednocześnie wyrażone w orzecznictwie stanowisko Sądu Najwyższego w odniesieniu do terenów zakwalifikowanych w ewidencji gruntów jako tereny różne (Tr), że nie można przypisać oznaczeniu w ewidencji nieruchomości jako "tereny różne" rozstrzygającego znaczenia. Przeciwnie, decyduje w takim przypadku rzeczywisty stan gruntu (por. wyrok SN z 28 stycznia 2009 r., IV CSK 343/08), a nie jego prawne zakwalifikowanie jako las w rozumieniu ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1463 ze zm.).

W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę wyżej cytowane brzmienie Studium, które jednoznacznie wskazywało na konieczność identyfikacji i objęcia ochroną terenów o istotnych walorach przyrodniczych, nie budzi wątpliwości sądu, że opracowania ekofizjograficzne stały się, obok ewidencji gruntów, podstawą faktyczną decyzji o przeznaczeniu terenów, objętych kwestionowanym planem. W tym też aspekcie, fakt stwierdzenia nieważności decyzji o zakwalifikowaniu gruntów na działkach skarżącej jako Ls i powrotu do ich kwalifikacji jako Tr, pozostaje bez wpływu na ostateczną zgodność z prawem przeprowadzonej procedury planistycznej co do samej zasady. W okolicznościach niniejszej sprawy bowiem fakt zakwalifikowania terenu w kategorii "Tr" (cały teren objęty planem miał taką kategorię) nie oznacza, że – zgodnie z oczekiwaniami skarżącej – w całości musiał być an bloc przeznaczony pod zabudowę turystyczną, gdyż doprowadziłoby to do oczywistej sprzeczności ze Studium. Stosując się zarazem do nakazanej przez sąd II instancji konieczności uwzględnienia materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą, a wskazującego na stan zagospodarowania przedmiotowych działek, wskazać należy na konieczność poszerzenia tego kontekstu, niewątpliwie jednak mającego istotne znaczenie dla ocenianych okoliczności sprawy. Ustosunkowując się bowiem w tym miejscu do kwestionowanej przez skarżącą okoliczności zalesienia gruntów jej działek oraz ich niskich walorów środowiskowych wskazać należy, że sądowi z urzędu wiadomym jest, że w zakresie działki [..] w odniesieniu do skarżącej toczy się postępowanie przed Regionalny Dyrektorem Ochrony Środowiska w sprawie wyrządzenia szkody w środowisku, polegającej na zniszczeniu siedliska przyrodniczego lasy mieszane i bory, spowodowanym wycinką drzewostanu, m. in. na ww. działce. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nałożył na skarżącą obowiązek przeprowadzenia solidarnie z innym pomiotem działań naprawczych w chronionym siedlisku przyrodniczym oraz siedlisku gatunków chronionych, w szczególności na terenie działki o nr [..] poprzez dokonanie nasadzeń drzew w sposób i ilościach, opisanych w ww. decyzji. Decyzja ta nie ma przymiotu ostatecznej, niemniej jednak bez wątpienia wynikają z niej istotne ustalenia dotyczące dużej ilości drzewostanu wyciętego przez skarżącą, immanentnie związanego z występowaniem na ww. działce również gatunków i siedlisk objętych ochroną gatunkową (tajęża jednostronna, listera sercowata, bażyna czarna). W ocenie sądu, bez wątpienia przeczy to tezie o braku występowania drzewostanu na ww. działce objętej skargą oraz o braku świadomości skarżącej w tym zakresie. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 października 2018 r., IV SA/Wa 1430/18 (www.nsa.gov.pl) wynika, że "sąd w pełni podziela z tym zakresie ocenę RDOŚ, iż w/w uczestniczka postępowania (skarżąca M. v. E.), jako władająca powierzchnią własnej działki, zleciła przedsiębiorcy, tj. uczestnikowi (...) dokonanie prac wycinkowych na tej działce, co rodzi jej odpowiedzialność na zasadzie art.12 ust. 2 ustawy szkodowej (znajdujący się w aktach sprawy dowód z oględzin terenu ww. działek z dnia 23 maja 2017 roku, zawiera oświadczenie, że zleciła (...) wycinkę drzewostanu z jej działki (...)". Powyższe okoliczności, abstrahując od nie budzącej wątpliwości sądu dokumentacji planistycznej w postaci opracowania ekofizjograficznego podstawowego z waloryzacją przyrodniczą, zdaniem sądu, potwierdzają prawidłowość zakwalifikowania działek skarżącej jako gruntów różnych faktycznie zalesionych oraz o istotnych walorach środowiskowych związanych z występowaniem gatunków objętych ochroną gatunkową. Jednocześnie, w ocenie sądu, wyklucza to możliwość pominięcia ustaleń, wynikających z innych niż ewidencja gruntów istotnych dokumentów dookreślających stan faktyczny i prawny gruntów, takich jak ww. opracowanie ekofizjograficzne, stanowiące element dokumentacji planistycznej i wiarygodny dokument urzędowy w niniejszej sprawie. Zdaniem sądu, fakt toczącego się w sprawie skarżącej postępowania w przedmiocie wyrządzenia szkody w środowisku na działce nr [..], spowodowanej wycięciem drzewostanu, oczywiście nie przesądzając o ostatecznym wyniku tego postępowania, czyni jej zarzuty kwestionujące leśny charakter tych gruntów całkowicie chybionymi. Tym bardziej, nie można wykluczyć, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nakładająca obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych stanie się ostateczna i prawomocna, a wówczas zaktualizuje się obowiązek przywrócenia walorów środowiskowych, wyeliminowanych na skutek wycięcia drzewostanu przez skarżącą.

Natomiast, powołana w skardze argumentacja w zasadniczej mierze sprowadza się do zarzucenia organowi gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie na obszarze, na którym znajdują się działki skarżącej zakazu zabudowy (turystycznej). W doktrynie wskazuje się, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Jak wskazano powyżej, w ocenie sądu, organy gminy w sposób prawidłowy dokonały oceny zgodności postanowień planu ze Studium, a także procedowały na podstawie prawidłowo wykonanej i wiarygodnej dokumentacji planistycznej, a także zachowały w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p. To z kolei uzasadniało przeprowadzenie kontroli planu z punktu widzenia dochowania zasad ich sporządzenia, wpływających bezpośrednio na przesądzenie o zgodności wprowadzonych ograniczeń z literą prawa.

Analiza postanowień skarżonego planu jednoznacznie wskazuje, że zakaz zabudowy turystycznej w odniesieniu do nieruchomości skarżącej uzasadniony był de facto względami natury środowiskowej. Powyższe akcentuje również organ gminy w odpowiedzi na skargę, a także w piśmie wyjaśniającym z 14 sierpnia 2020 r. oraz z 7 grudnia 2020 r. Kwestia sposobu realizacji władztwa planistycznego przez organ gminy w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje z kolei w bezpośredniej relacji z nakazaną przez sąd II instancji oceną prawidłowości rozważenia przez ten organ ochrony prawa własności przysługującego skarżącej, jako właścicielce ww. działek gruntowych, w tym prawa zabudowy ww. nieruchomości (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. Regulacja tego przepisu wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się uprawnienia do posiadania, używania rzeczy, pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy i do dyspozycji faktycznych.

Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 - CBOSA). Bez wątpienia bowiem wprowadzając zakaz zabudowy, organ gminy musi mieć na względzie art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wynikające z nich konsekwencje w postaci potrzeby badania - w kontekście zasady proporcjonalności - konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. Oceniając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej należy rozważyć m.in. także poprzednie przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązujących planach, czy ewentualnych decyzjach o warunkach zabudowy, które wskazywałyby na pogorszenie sytuacji prawnej skarżącej, czy też nieuzasadnione odstąpienie od jej polepszenia, jak również uregulowania ustawowe wprowadzające ograniczenia o różnym charakterze, w tym wynikające sąsiedztwa ze szczególnymi obiektami, czy też wymogów prawa ochrony środowiska. W tym aspekcie wskazać należy, że działki skarżącej znajdują się na terenie po byłej jednostce wojskowej, niezabudowanym wcześniej obiektami usług turystycznych. Jak również wynika z powyższych rozważań, działki te stanowiły obszary zalesione, na których występują gatunki chronione w rozumieniu przepisów prawa ochrony przyrody. Zagospodarowanie tego terenu poprzez ustalenie nowego przeznaczenia objętych planem gruntów było głównym jego celem, przy zachowaniu wymogów, wynikających z przepisów prawa oraz ze Studium, m.in. w zakresie ochrony środowiska.

W ramach analizy problematyki nadużycia władztwa planistycznego punktem wyjścia jest założenie, że akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, pod warunkiem że stanowią wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Niedopuszczalne jest również nieuzasadnione różnicowanie sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy godzące w zasadę równości wobec prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy chodzi o interes prywatny skarżącej, wyrażający się w możliwości zabudowy jej działek, przysługujący jej w ramach współwłasności nieruchomości, któremu gmina przeciwstawiła interes publiczny, związany z pozostawieniem ich dotychczasowego zalesionego charakteru, zachowując tym samym ich istotne przymioty środowiskowe, uzasadniające pozostawienie przeznaczenia tych nieruchomości sprzecznie z deklarowanym interesem skarżącej.

W ocenie sądu, argumentacja organu gminy, wynikająca nie tylko z przedłożonej dokumentacji planistycznej, ale także z kolejnych pism organu przedłożonych do akt sądowych, prowadzi do wniosku, że przeznaczenie gruntów działek nr [..] i [..] pod lasy, w tym las ochronny, jest zgodne ze Studium, które dopuściło zabudowę turystyczną – po pierwsze - wyłącznie pod warunkiem uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i po drugie - tylko na terenach niezalesionych. Bez wątpienia, prawidłowa kwalifikacja terenów po byłej jednostce wojskowej, adaptowanych pod nowe funkcje, przy tak sformułowanym brzmieniu Studium – wymagała wnikliwej analizy z punktu widzenia charakterystyki środowiskowej, co znalazło odzwierciedlenie w opracowaniu ekofizjograficznym, strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, aktach uzgadniających projekt planu z organami ochrony środowiska. W dacie podjęcia działań planistycznych działka nr [..] w przeważającej części stanowiła grunty leśne, na których znajdowały się zinwentaryzowane gatunki objęte ścisłą i częściową ochroną gatunkową. W konsekwencji, działka ta nie mogła, zgodnie z zasadą wyrażoną w Studium, zmienić w planie swojego przeznaczenia pod funkcję zabudowy, której oczekiwała skarżąca. Podobnie, działka nr [..], granicząca bezpośrednio z pasem ochronnym brzegu morskiego, stanowiąca teren wydmowy, zalesiony, nie zmieniła swojego dotychczasowego przeznaczenia w planie. Dokumentacja planistyczna zgromadzona w aktach sprawy konsekwentnie potwierdza charakter działek skarżącej jako terenów zalesionych o istotnych walorach środowiskowych, związanych z występowaniem gatunków chronionych, co do których Studium wyłącza je spod zabudowy. W odniesieniu zaś do działki nr [..] – dodatkowo organ planistyczny zaakcentował potrzebę zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenu w związku z ochroną brzegu morskiego. Treść uzgodnienia z Dyrektorem Urzędu Morskiego z 1 września 2008 r. jednoznacznie wskazuje, że to właśnie ten organ wnioskował o zmianę przeznaczenia pierwotnego przeznaczenia jednostki 15.ZL z lasu na las ochronny, a uzgodnienie treści planu nastąpiło z zastrzeżeniem takiej zmiany. Co więcej, prawidłowość wskazanych rozwiązań planistycznych potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, uzgadniając pozytywnie projekt planu. W tej sytuacji, w ocenie sądu, przyjęte rozwiązania planistyczne nie mają charakteru dowolnych i przyjętych bez analizy interesu prywatnego skarżącej, a dodatkowo – znajdują uzasadnienie w postanowieniach Studium, które w odniesieniu do obszaru objętego skarżonym planem, ukształtowało zasadę przeznaczania pod zabudowę terenów niezalesionych, otwartych, a tym samym - pozbawionych walorów środowiskowych, uzasadniających ochronę, której realizacja miała na celu wdrożenie założeń zrównoważonego rozwoju. Z kolei, leśne i środowiskowe walory gruntów stanowiących działki skarżącej potwierdza opracowanie ekofizjograficzne, stanowiące część dokumentacji planistycznej, a ich zalesiony charakter – potwierdzają także okoliczności towarzyszące wszczęciu postępowania w przedmiocie wyrządzenia szkody w środowisku m. in. na działce nr [..].

Odnosząc się zaś do zarzutu dyskryminacji skarżącej, jako właścicielki działek sąsiadującej z innymi działkami, na których jest realizowana zabudowa turystyczna przypomnieć trzeba, że założeniem planu było sformułowanie zasad zagospodarowania przestrzennego dla terenu stanowiącego w przeszłości bazę wojską, czyli terenu dotychczas niedostępnego dla ludności cywilnej i wykluczonego z prywatnych inwestycji. Ze Studium wynika jednoznacznie, że nie cały ten obszar został przeznaczony pod zabudowę turystyczną, wbrew twierdzeniom skarżącej, a jedynie ta część tego obszaru, która pozbawiona jest zadrzewień i walorów podlegających ochronie w oparciu o przepisy prawa ochrony środowiska. Bez wątpienia, organ gminy dążył do stworzenia nowych możliwości inwestycyjnych na terenie gminy, ale z zachowaniem zasady zrównoważonego rozwoju, recypowanej do treści Studium i powielonej w rozwiązaniach planu. Przy takich założeniach oczywistym jest, że nie cały teren byłej jednostki wojskowej mógł być przeznaczony pod zabudowę turystyczną. Kryterium w tym zakresie były względy ochrony środowiska i występowania terenów zalesionych. W ocenie sądu, dokumentacja planistyczna w jasny sposób obrazuje założenia gminy i kierunki rozwoju objętego planem obszaru, dostarczając także argumentów dla zakwestionowania dyskryminacyjnego charakteru przyjętych założeń w stosunku do skarżącej. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty w postaci map ewidencyjnych waloryzacji przyrodniczej obszaru objętego postanowieniami planu, uwarunkowań ekofizjograficznych zagospodarowania terenu oraz użytkowania terenu (k. 266, 267, 268 akt), które obrazują kryteria objęcia ochroną obszarów zalesionych oraz o istotnych walorach przyrodniczych związanych z występowaniem gatunków chronionych, obejmujących w szczególności nieruchomości skarżącej. Jak wynika z tych dokumentów, działki nr [..] i [..], na których – jak wskazuje skarżąca - realizowana jest inwestycja "[..]" oraz działka [..], na której powstaje "[..]" znajdują się poza obszarami postulowanymi do wyłączenia z zainwestowania kubaturowego ze względu na wysokie walory przyrodnicze (k. 268 akt). Sytuacja właścicieli ww. działek jest więc różna od sytuacji skarżącej, a jej teza, że parametry jej działek (bliżej niezdefiniowane) są tożsame z parametrami działek wyżej wymienionych – chybiona. W ocenie sądu zróżnicowanie to znajduje odzwierciedlenie w wartościach chronionych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 3 - wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych), wyartykułowanych dodatkowo jednoznacznie w treści Studium i znajdujących odzwierciedlenie w opracowanej waloryzacji przyrodniczej i opracowaniu ekofizjograficznym. Tym samym, wbrew jej twierdzeniom, nie ma charakteru dyskryminacyjnego. W ocenie sądu, wprowadzone w odniesieniu do nieruchomości skarżącej postanowienia planu z opisanych względów nie mają ani charakteru dyskryminującego, ani nieproporcjonalnego, utrzymując dotychczasowy sposób zagospodarowania tych gruntów ze względu na ich zalesiony charakter oraz wymagające ochrony walory środowiskowe, związane z występowaniem gatunków podlegających ochronie, które organ planistyczny ma obowiązek uwzględnić, decydując o sposobie wykorzystania przestrzeni. Powyższe w konsekwencji nie uzasadnia tezy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego oraz o nieproporcjonalnym i dyskryminacyjnym ograniczeniu prawa własności skarżącej.

Odnosząc się z kolei do argumentów skargi w zakresie zachowania ładu przestrzennego na obszarze objętym planem wskazać należy, że zarzuty skargi oraz pozostałych pism procesowych skarżącej w tym zakresie sprowadzają się w istocie do zakwestionowania kryteriów przeznaczenia terenów pod określone w planie funkcje. Jak wskazano powyżej, wprowadzona planem koncepcja rozwoju terenu stanowi rodzaj kompromisu, wychodzącego naprzeciw potrzebom rozwoju gminy i właścicieli obszarów objętych planem, ale z zachowaniem wymogów ochrony środowiska, których celem jest ochrona wartości wpisujących się w interes publiczny. Realizacja ładu przestrzennego powiązana zatem została wprost z pozostałymi wartościami uwzględnianymi w planowaniu przestrzennym, wynikającymi z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności z ochroną środowiska. Zdaniem sądu, przedstawiona koncepcja rozwoju terenu objętego planem jest spójna, znajduje odzwierciedlenie i uzasadnienie w dokumentacji planistycznej oraz wpisuje się w ramy, ukształtowane podstawową zasadą planowania przestrzennego, tj. zasadą zrównoważonego rozwoju.

Oznacza to, że skarżąca nie wykazała, by jej interes naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Fakt przeznaczenia w planie działek skarżącej pod teren leśny nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz znajdował oparcie w istniejących uwarunkowaniach na działkach skarżącej, które nie tylko stanowiły obszar zalesiony, ale także obszar występowania gatunków podlegających ochronie gatunkowej na podstawie przepisów prawa ochrony przyrody Uwarunkowania te, wbrew twierdzeniom skarżącej, w sposób spójny wpisały się postanowienia planu kwestionowane przez skarżącą. W kontekście całej powyższej argumentacji za niemogące prowadzić do uwzględnienia skargi należy uznać wszelkie twierdzenia dotyczące nadmiernego, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, ograniczenia prawa własności skarżącej. Zdaniem sądu, standardy konstytucyjnej ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) zostały zachowane, w tym uwzględniono proporcjonalność zastosowanego ograniczenia, która nie godzi w istotę prawa własności do nieruchomości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz nie narusza art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. W ocenie sądu, wprowadzone w odniesieniu do nieruchomości skarżącej postanowienia planu z opisanych względów nie mają charakteru dyskryminującego i nieproporcjonalnego, utrzymują dotychczasowy sposób zagospodarowania tych gruntów ze względu na znajdujące uzasadnienie faktyczne i prawne wartości podlegające ochronie, które organ planistyczny ma obowiązek uwzględnić, decydując o sposobie wykorzystania przestrzeni.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym biorąc pod uwagę § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Na mocy tych postanowień z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. W związku z tym sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie sądu, rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie w opisanych okolicznościach wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżącej i jej pełnomocnika oraz przedstawicieli organu i ich pełnomocnika, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, rozprawy nie można było przeprowadzić na odległość z równoczesnym przekazem dźwięku i obrazu. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).