II SAB/Łd 47/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-21	
Data wpływu	2024-03-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Robert Adamczewski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Marszałek Województwa	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do załatwienia wniosku	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 149 § 1 - 2, art. 154 § 6, art. 190, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1 i 2, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3, art. 5, art. 6 ust. 2, art. 13 ust. 1 - 2, art. 14 ust. 2, art. 16; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U.UE.L 2001 nr 145 poz 43; art. 5; Rozporządzenie (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów  Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 35, art. 36 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Dnia 21 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, , po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Marszałka Województwa [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 sierpnia 2022 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Marszałka Województwa [...] miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Marszałka Województwa [...] na rzecz skarżącego M.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 3 sierpnia 2022 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, M. B. (dalej: skarżący), zwrócił się do Marszałka Województwa Łódzkiego (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie uwag Komisji Europejskiej do projektu FEŁ2027, które wpłynęły do organu 16 czerwca 2022r., i przesłanie ich drogą elektroniczną pod wskazany adres mailowy wnioskodawcy.

Działający w imieniu Marszałka Województwa Łódzkiego - Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łodkziego, 17 sierpnia 2022 r., przesłał na wskazany przez wnioskodawcę adres e-mail informację zawierającą stanowisko organu. W treści wiadomości wskazano, iż biorąc pod uwagę aktualny etap negocjacji prowadzonych z Komisją Europejską, uwagi zgłoszone do projektu regionalnego programu operacyjnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027, zgłoszone w czerwcu br. mają charakter materiału roboczego i stanowią tym samym dokument wewnętrzny. Jednocześnie wskazano, że przedmiotowe uwagi złożone na etapie procesu uzgadniania programu nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W skardze z 12 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego, M. B. zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez ustawowej przesłanki;

2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p poprzez uznanie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej i zaniechanie jej udostępnienia;

3) art. 2 ust. 1 i art. 3 u.d.i.p poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej;

4) art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. c u.d.i.p poprzez uznanie, że uwagi Komisji Europejskiej do projektu FEŁ2027, które wpłynęły do organu 16 czerwca 2022 roku, nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy są to informacje o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań;

5) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1, poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie ustawowym.

W konsekwencji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 3 sierpnia 2022 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi, organ wniósł o odrzucenie skargi, a ewentualnie - o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, iż żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną. Ponadto skarga nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak stanu bezczynności wynikający z udzielonej odpowiedzi na wniosek.

Dodatkowo organ nadmienił, że skarżący odrębnym pismem z 1 lipca 2022 r. zwrócił się z wnioskiem o przedstawienie uwag Komisji Europejskiej i 28 lipca 2022 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi tożsamej z prezentowaną przez organ w sprawie o udzielenie informacji publicznej.

Wyrokiem z 16 listopada 2022 r. w sprawie II SAB/Łd 163/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę orzekając, że bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; zobowiązując Marszałka Województwa Łódzkiego do załatwienia wniosku skarżącego z 3 sierpnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym orzeczeniem; oraz zasądzając od Marszałka Województwa Łódzkiego na rzecz skarżącego M. B. zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że wniosek dotyczył dokumentu sporządzonego przez organ Unii Europejskiej, a rozpoznając wniosek organ zobowiązany był do stosowania rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. UE.L.2001.145.43) dalej zwanego rozporządzeniem nr 1049/2001. Ten akt prawny reguluje odmienny tryb dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p Organ państwa członkowskiego zobowiązany jest do stosowania przepisów ww. rozporządzenia w przypadku, gdy otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji unijnej dokumentu będącego w jego posiadaniu, co oznacza, że w takim przypadku jest on adresatem wynikających z tego rozporządzenia norm określających zasady dostępu do dokumentów instytucji.

Oceniając żądany dokument z perspektywy regulacji rozporządzenia nr 1049/2001 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Żądana informacja została wytworzona przez instytucję unijną w rozumieniu art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji na organie ciążył obowiązek załatwienia złożonego wniosku w trybie przewidzianym w u.d.i.p. w powiązaniu z przepisami rozporządzenia nr 1049/2001, przez udostępnienie informacji, lub - w razie uznania, że zachodzą przesłanki odmowy udostępnienia informacji z uwzględnieniem rozporządzenia nr 1049/2001 - wydanie decyzji odmownej. Powyższe ustalenie w ocenie Sądu I instancji uzasadniało stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego.

Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił on naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 21 u.d.i.p przez błędne przyjęcie i niewłaściwe zastosowanie, że w sprawie miała miejsce jakakolwiek bezczynność organu, podczas kiedy z dyspozycji art. 16 tejże ustawy wynika, że organ jest zobowiązany do wydania decyzji tylko wówczas kiedy wniosek dotyczy informacji publicznej;

2. art. 16 u.d.i.p przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji w sytuacji kiedy żądane informacje (uwagi Komisji Europejskiej) nie stanowią oraz nie stanowiły informacji publicznej w świetle obowiązujących przepisów prawa;

3. art. 1 ust. 1 u.d.i.p przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie pojęcia "informacji publicznej" i uznanie, że definicję tą spełniają uwagi Komisji Europejskiej, podczas kiedy nie stanowią one jednoznacznej i ostatecznej wersji stanowiska tego organu i tym samym nie mają charakteru dokumentu "wytworzonego" o ostatecznej treści;

4. art. 1 ust. 1 u.d.i.p przez błędną wykładnię pojęcia "informacji publicznej" i uznanie, że definicję tę spełniają uwagi Komisji Europejskiej, podczas kiedy uwagi te mają charakter roboczy i stanowią element negocjacji wewnętrznych pomiędzy dwoma podmiotami, które mają dopiero doprowadzić do ostatecznej wersji dokumentu jakim jest program regionalny;

5. art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uwagi Komisji Europejskiej są wyłącznie dokumentem wytworzonym przez organ unijny, w sytuacji kiedy odnoszą się one do projektu programu regionalnego i ściśle nawiązują do jego treści (zawierają treść projektu programu podlegającego dopiero negocjacjom) oraz nie mają charakteru ostatecznego dokumentu, któremu można by przypisać rangę dokumentu "wytworzonego";

6. art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu i błędne przyjęcie (str. 7 uzasadnienia wyroku), że podstawą żądania dostępu do dokumentu zgłoszonego przez wnioskodawcę był ten przepis, kiedy to z treści wniosku skarżącego jednoznacznie wynikało, że domaga się on udzielenia odpowiedzi na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p (formularz wniosku złożonego 3 sierpnia 2022 przez skarżącego), a w świetle obowiązującego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ winien być związany taką dyspozycją;

7. art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 przez niewłaściwe zastosowanie i brak rozważenia, czy wskutek powołania się przez Sąd na przepisy rozporządzenia nie należało rozważyć, czy pismo załączone do akt administracyjnych sprawy z "28 lipca 2022 r.", nie stanowiło rozstrzygnięcia sprawy i wskazania sposobu rozpoznania wniosku.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niezawierający stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej w szczególności w zakresie wyjaśnienia stanowiska Sądu czy w świetle przepisów u.d.i.p oraz w świetle przepisów rozporządzenia nr 1049/2001 Sąd uznaje, że żądane przez skarżącego uwagi Komisji Europejskiej stanowią czy też nie stanowią informacji publicznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz Województwa zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokiem z 15 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w sprawie o sygn. akt III OSK 589/23, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądził od M. B. na rzecz Marszałka Województwa Łódzkiego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając sprawę NSA wskazał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 (pkt 5 i 6 skargi kasacyjnej) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu i błędnym przyjęciu, że podstawą żądania dostępu do dokumentu zgłoszonego przez wnioskodawcę był ten przepis. W ocenie NSA na obecnym etapie podstawę prawną rozpatrywania wniosku M. B. powinny stanowić przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji powołując się na treść tego przepisu nietrafnie wskazał, że "organ państwa członkowskiego jest zatem zobowiązany do stosowania przepisów rozporządzenia w przypadku, gdy otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, co oznacza, że w takim przypadku jest on adresatem wynikających z tego rozporządzenia norm określających zasady dostępu do dokumentów instytucji".

NSA wyjaśnił, że Sąd I instancji, za wyrokiem NSA z 21 października 2022 r., III OSK 1498/21 uznał, że rozporządzenie nr 1049/2001 nie stanowi w całości lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p, wskazując, że rozporządzenie to nie reguluje materii dotyczącej procedury stosowanej przez organy krajowe przy rozpatrywaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. To stanowisko sądów administracyjnych zostało jednak, w przekonaniu NSA, oparte na błędnym odczytaniu treści art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 dokonanej w wyroku Sądu Unii Europejskiej z 28 kwietnia 2017 r., T-264/15, Gameart sp. z o.o. v. Komisja Europejska (ZOTSiS 2017/4/11-290), który stwierdził, że "Jedynie w przypadkach wprost wskazanych w tym przepisie oraz gdy jest to podyktowane wymogami wynikającymi z obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE, wnioski o udostępnienie dokumentów przechowywanych przez władze krajowe - w tym także wtedy, gdy dokumenty pochodzą od instytucji Unii - podlegają przepisom krajowym znajdującym zastosowanie do tych władz, które to przepisy nie są zastępowane przepisami rozporządzenia nr 1049/2001". Wyrok ten został bowiem następnie sprostowany postanowieniem Sądu Unii Europejskiej z 13 września

2017 r., T-264/15 (ECLI:EU:T:2017:642) w zakresie pkt 35 wyroku i w miejsce "Jedynie w przypadkach wprost wskazanych w tym przepisie oraz gdy jest to podyktowane" wpisano "Za wyjątkiem wypadków, które są wprost wskazane w tym przepisie i w których jest to podyktowane".

Natomiast wedle prawidłowej wykładni uwzględniającej brzmienie wyroku Sądu Unii Europejskiej z 28 kwietnia 2017 r., T-264/15 w wersji sprostowanej, za wyjątkiem wypadków, które są wprost wskazane w art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji

(Dz. U.UE.L.2001.145.43) i w których jest to podyktowane wymogami wynikającymi z obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE, wnioski o udostępnienie dokumentów przechowywanych przez władze krajowe - w tym także wtedy, gdy dokumenty pochodzą od instytucji Unii - podlegają przepisom krajowym znajdującym zastosowanie do tych władz, które to przepisy nie są zastępowane przepisami rozporządzenia nr 1049/200.

NSA podkreślił, że zasadniczo do wniosków o udostępnienie dokumentów wytworzonych przez organy Unii Europejskiej, a znajdujących się w posiadaniu państw członkowskich UE, wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega przepisom krajowym. Jedynie w przypadkach określonych w art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, tj. przede wszystkim w przypadku przekazania wniosku przez państwo członkowskie do instytucji UE, wniosek taki podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów rozporządzenia nr 1049/2001.

Mając powyższe na uwadze, NSA wskazał, że Sąd I instancji naruszył art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001. W takiej sytuacji błędne ustalenie stanu prawnego sprawy przez Sąd I instancji skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, który zobligowany będzie do określenia kwalifikacji żądanego przez wnioskodawcę dokumentu z uwzględnieniem prawidłowej wykładni art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001. Jednocześnie nieprawidłowe określenie przez Sąd I instancji prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie powoduje, iż przedwczesne byłoby odnoszenie się zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p, w tym dotyczących kwalifikacji uwag Komisji Europejskiej jako dokumentu wewnętrznego, niepodlegającego udostępnieniu w trybie u.d.i.p Ocena co do kwalifikacji prawnej żądanego przez wnioskodawcę dokumentu powinna być ponownie dokonana przez Sąd Wojewódzki tak, aby umożliwić stronom postępowania możliwość kontroli instancyjnej orzeczenia wydanego w I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym

w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.

Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia

w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie

art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała

w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa

w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony

o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W razie natomiast nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie

z art. 151 p.p.s.a.

Sąd podkreśla, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 października 2018 r., I OSK 2931/16; z 30 listopada 2016 r., I OSK 1692/15; z 25 listopada 2016 r., I OSK 503/15; z 19 lutego 2014 r., I OSK 88/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W pierwszej kolejności należy zważyć, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2022 r. "bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20, LEX nr 3062229, CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13, LEX nr 1421789, CBOSA).

Przedmiot rozpoznawanej w sprawie skargi stanowi bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego w sprawie wniosku M. B. z 3 sierpnia

2022 r., o udostępnienie informacji publicznej w zakresie uwag Komisji Europejskiej do projektu FEŁ2027, który wpłynęły do organu 16 czerwca 2022r., i przesłanie ich drogę elektroniczną pod wskazany adres mailowy wnioskodawcy, złożonego w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) (dalej: u.d.i.p.).

Bezsporne w kontrolowanej sprawie jest to, że Marszałek Województwa Łódzkiego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 u.d.i.p.

Sprawa, której przedmiotem jest rozpoznanie powyższego wniosku skarżącego M. B., jest już po raz drugi rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2024 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III OSK 589/23, uchylającym zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Łd 163/22 i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zaprezentowane zostało stanowisko prawne, które wiąże Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Związanie to ma oparcie w treści art. 190 p.p.s.a. stanowiącym, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa obejmuje jedynie wykładnię tych przepisów prawa, które były rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach oceny zarzutów kasacyjnych, w tym przede wszystkim zarzutów, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania, które zostają wyznaczone Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez zasadę związania granicami skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 25 lutego 2021 r., II GSK 1217/20, LEX nr 3195709, CBOSA).

W uzasadnieniu wyroku z 15 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o wykładni art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, wskazując iż w sprawie będą miały zastosowanie przepisy krajowe, tj. przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazał na konieczność, w powtórnie prowadzonym przez Sąd postępowaniu, zbadania kwalifikacji żądanych przez skarżącego uwag Komisji Europejskiej - do informacji publicznej podlegającej udostępnieniu.

Osią sporu w kontrolowanej sprawie było nieudostępnienie przez organ uwag Komisji Europejskiej do Programu Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027 (wskazywany w sprawie jako FEŁ 2021-2027).

Program Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027 stanowi regionalny program operacyjny, o którym mowa w art. 15 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1057 ze zm.) (dalej: u.z.p.p.r.). Projekt regionalnego programu operacyjnego opracowuje oraz uzgadnia zarząd województwa we współpracy z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego (art. 18 pkt 2 u.z.p.p.r.).

Programy operacyjne, w oparciu o Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz.U.UE.L.2021.231.159) państwa członkowskie przygotowują w celu wdrażania Funduszy w odniesieniu do okresu od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2027 r. Państwa członkowskie przygotowują programy zgodnie ze udostępnionym wzorem oraz przedkładają programy Komisji. Komisja ocenia program i jego zgodność z rozporządzeniem i rozporządzeniami dotyczącymi poszczególnych Funduszy, a także - w przypadku EFRR, EFS+, Funduszu Spójności, FST i EFMRA - jego spójność ze stosowną umową partnerstwa. Komisja ma kompetencje zgłosić swoje uwagi do takiego programu oraz przyjmuje decyzję zatwierdzającą program (art. 21 i 23 rozporządzenia).

Uznając, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy krajowe, Sąd w obecnym składzie wskazuje, że podstawą wniosku skarżącego był art. 2 u.d.i.p. a żądanie udostępnienia uwag przedstawionych przez Komisję Europejską do FEŁ 2021-2027, stanowiło zatem żądanie udostępnienia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących zadania publiczne. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji.

Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak słusznie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. "Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej" (uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 37). Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej".

Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne). (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (Wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej.

Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14 LEX nr 1770329, CBOSA). Cel ten winien być każdorazowo uwzględniany przy ocenie czy dana informacja ma charakter informacji publicznej. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np. wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie stanowisko, że wnioskowany dokument nie jest informacją publiczną, wskazując na jej wewnętrzy charakter podnosił w sprawie organ.

Z tym stanowiskiem jednak nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Jak już wspomniano, dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, CBOSA; por. także: wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14, CBOSA oraz wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; por. wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., I OSK 1139/15, CBOSA). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11, CBOSA; por. także: wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10, CBOSA i wyrok NSA z 20 września 2016 r., I OSK 2649/15, CBOSA).

Biorąc powyższe pod uwagę, w żaden sposób nie można uznać, że uwagi Komisji Europejskiej do Programu Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027, o których udostępnienie wnioskował skarżący stanowią dokument wewnętrzny. Wnioskowany dokument: 1) został wytworzony przez Komisję Europejską (a nie przez organ), 2) stanowił oficjalne stanowisko Komisji w sprawie projektu Programu Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027, 3) został skierowany na zewnątrz – do Zarządu Województwa Łódzkiego, który w oparciu o ten dokument dokonywał korekty projektu Programu. Tym samym nie można uznać uwag Komisji Europejskiej do Programu Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027 za dokument wewnętrzny, niepodlegającego udostępnieniu, jak chciał tego organ. Nie budzi wątpliwości Sądu, że dokument ten jako zawierający informację o sprawach publicznych, którymi są niewątpliwie uwagi Komisji Europejskiej do Programu Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy podkreślić, że w przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może:

1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi);

2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej;

4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl zaś art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21, LEX nr 3505176, CBOSA).

Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada czy zachowanie adresata wniosku stanowi adekwatną do okoliczności kontrolowanego przypadku formę jego załatwienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż z przedstawionych powyżej, właściwych sposobów rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie, zarówno na dzień wniesienia skargi jak i następczo - zabrakło.

Skoro wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, to powinna zostać udostępniona w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, chyba że podlega ochronie, o jakiej mowa w art. 5 u.d.i.p. Organ nie podnosił jednak, aby w okolicznościach kontrolowanej sprawy zastosowanie miał art. 5 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ na złożony przez skarżącego wniosek z 3 sierpnia 2022 r.

w ustawowym terminie 14 dni nie udostępnił skarżącemu treści uwag Komisji Europejskiej do projektu FEŁ2027, a jedynie 17 sierpnia 2022 r. poinformował skarżącego, iż danych tych nie ma obowiązku udostępnić, błędnie kwalifikując informację jako niepodlegającą udostępnieniu.

Z tych względów Sąd, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Marszałka Województwa Łódzkiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 sierpnia 2022 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego, a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność tego organu nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu, a powody dla których Sąd stwierdził bezczynność organu w sprawie nie mogą stanowić podstawy wywodzenia rażącego naruszenia prawa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o lekceważeniu wniosku skarżącego przez organ. Na złożony 3 sierpnia 2022 r. wniosek organ udzielił bowiem odpowiedzi 17 sierpnia 2022 r. Brak udostępnienia informacji publicznej wynikał z błędnie dokonanej przez organ interpretacji treści wskazywanego przez skarżącego dokumentu.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Wskazany przepis wyposaża Sąd w dodatkowe środki, które mają zapobiegać dalszej przewlekłości postępowania. Podkreślić przy tym należy, że ani zasądzenie grzywny, ani przyznanie stronie sumy pieniężnej nie są bezpośrednimi konsekwencjami stwierdzenia bezczynności, lecz oba stanowią dyskrecjonalne uprawnienia Sądu. Są to bowiem dodatkowe środki stosowane przez Sąd przede wszystkim w sytuacjach rażącego naruszenia prawa.

Ponieważ Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, realia tej sprawy nie uzasadniały także zastosowania środków w postaci wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, jaką uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie.

ał