Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1162/22 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 1 sierpnia 2022 r.nr SKO.4111.758.1567.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1162/22, oddalił skargę M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 1 sierpnia 2022 r.nr SKO.4111.758.1567.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji zauważył, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu przez SKO było stwierdzenie negatywnej przesłanki jego przyznania z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Podopieczna skarżącego, jego matka R. Ś. pozostaje bowiem w związku małżeńskim, a jej mąż W. Ś. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd I instancji powołując się na stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdzono, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.), zgodził się ze stanowiskiem organów.

Skargę kasacyjną na niniejsze rozstrzygnięcie złożył M. Ś. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżony przepis należy odczytywać zgodnie z zastosowaniem wykładni literalnej, zgodnie z którą skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że osoba wymagająca opieki (matka skarżącego kasacyjnie) pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, choć w niniejszej sprawie do zaskarżonego przepisu powinno się stosować wykładnię celowościową, zgodnie z którą skarżący kasacyjnie, jako jedyna osoba która może sprawować opiekę i faktycznie zajmować się matką, winna mieć przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika ze stanowiska składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, a zatem powinna uwzględniać różne aspekty występujące w danej sprawie, a nie tylko gramatyczną i językową formę zredagowania zaskarżonego przepisu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o:

1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 i 2 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie;

2) zasądzenie kosztów świadczenia prawa pomocy z urzędu, które nie zostały dotychczas uiszczone w całości ani w części.

Ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o:

1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 1 sierpnia 2022 roku o numerze SKO.4111.758.1567.2022;

2) zasądzenie kosztów świadczenia prawa pomocy z urzędu, które nie zostały dotychczas uiszczone w całości ani w części.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy w sytuacji, w której osoba niepełnosprawna wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił bowiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, a orzekające w sprawie organy odmówiły przyznania tego świadczenia, wskazując, że podopieczna skarżącego pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. dalej u.ś.r.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w punktach poprzedzających osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2a, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak również osoba sprawująca opiekę muszą spełnić określone przez ustawodawcę wymogi. Oznacza to, że do przyznania wnioskowanego świadczenia nie wystarczy tylko sam fakt sprawowania opieki nad schorowanym członkiem rodziny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. wyjaśnić należy, że w dotychczasowej praktyce orzeczniczej na tle tego przepisu powstały istotne rozbieżności, które stały się podstawą wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy przepis ten powinien podlegać ścisłej wykładni językowej, czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym alimentacyjnie w dalszej kolejności również w sytuacji, gdy małżonek niepełnosprawnego wprawdzie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie faktycznie sprawować opieki nad niepełnosprawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14, z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14, z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20; z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21, czy z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21 publik. CBOSA).

W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 2/22 następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)"

Naczelny Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu powyższej uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. statuująca warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono przy tym, że rozbieżności w stosowaniu powyższego przepisu nie dotyczyły rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i koniecznością poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. Natomiast wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych przewidzianych w tej ustawie. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Odnosząc zaś powyższe do realiów niniejszej sprawy, wskazać należy, iż matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a okolicznością bezsporną było, że ojciec skarżącego nie posiadała orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co więcej jest osobą aktywną zawodowo. Brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje, że nie ma możliwości ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności. W świetle zatem przyjętej w cytowanej wyżej uchwale wykładni prawa materialnego, to właśnie wystąpienie tej negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. stanowiło podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce niepełnosprawnego.

Nie może tym samym zostać uwzględnione stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sprowadzającego się do zakwestionowania wykładni przedstawionej w powołanej wyżej uchwale NSA z 22 listopada 2022 r. Zarzuty te wynikają z niezrozumienia instytucji uchwał podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w poszerzonym składzie, gdyż podważają wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z przyczyn, które przedstawiono w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22.

Biorąc pod uwagę powyższe, zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej należy uznać za bezzasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.