Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1855/17 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1855/17 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę Województwa [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty we wpłatach do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący pismem z 26 maja 2017 r. (uzupełniony pismem z dnia 12 lipca 2017 r.) złożył wniosek o zwrot wraz z odsetkami nadpłaty we wpłacie do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc maj 2014 r. w kwocie 33.997.495,33 zł. Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że kwota zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na cześć regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc maj 2014 r. została zapłacona w 15 maja 2014 r. Dodatkowo stwierdzono, że Minister Finansów 10 września 2014 r. pobrał z udzielonej Województwu [...] pożyczki na podstawie umowy z 4 września 2014 r. kwotę w wysokości 21.208.153,25 zł na poczet raty za miesiąc maj 2014 r. Zdaniem Wnioskodawcy, Województwo zapłaciło z tytułu wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc maj 2014 r., łącznie kwotę w wysokości 54.541.486,58 zł. Różnica pomiędzy kwotą wpłaconą a kwotą zobowiązania z wymienionego tytułu, ustaloną zdaniem Województwa wcześniejszymi decyzjami Ministra Finansów, wraz z odsetkami za zwłokę, tj. kwotą 20.543.991,25 zł stanowi nadpłatę we wpłacie do budżetu państwa w wysokości 33.997.495,33 zł.

Minister Rozwoju i Finansów odmówił stwierdzenia nadpłaty we wpłatach do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, dokonanych przez Województwo [...] za maj 2014 r. Organ wyjaśnił, że 15 maja 2014 Województwo dokonało dobrowolnej wpłaty na rachunek Ministerstwa Finansów tylko części miesięcznej raty. Wpłata wyniosła 33.333.333,33 zł. Minister Finansów [...] czerwca 2014 r. wydał decyzję nr [...] określającą wysokość zobowiązania Województwa [...] na kwotę 20.543.991,25 zł wraz z odsetkami, ustalonymi jak dla zaległości podatkowej od 16 maja 2014 r. do dnia zapłaty. Z uzasadnienia decyzji jasno przy tym wynika, że wskazana w sentencji kwota zobowiązania odpowiada różnicy pomiędzy należną miesięczną ratą za maj 2014 r., tj. 53.877.324,58 zł, a kwotą dobrowolnie uiszczoną przez Województwo 15 maja 2014 r., tj. 33.333.333,33 zł. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ten decyzją utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., utrzymującą w mocy ww. decyzję. Jako podstawę prawną decyzji z [...] czerwca 2014 r. organ wskazał art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526 ze zm.). Organ wyjaśnił, że wcześniejsze wydanie decyzji określającej wysokość zobowiązania (jego nieuiszczonej dobrowolnie części) nie wpłynęło na zmianę wysokości, powstałego z mocy prawa obowiązku wpłaty do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Zauważył, że powstanie z mocy prawa zobowiązania z tytułu wpłat jest niezależne od woli, zamiaru i wiedzy jakiejkolwiek jednostki samorządu terytorialnego. Organ wyjaśnił, iż dokonana 10 września 2014 r. wpłata Województwa pokryła w całości zaległość za maj 2014 r. Wpłata ta została rozliczona postanowieniem Ministra Finansów nr ST6/4812/110/post/27/AYW/2014-RD-90440 z 3 października 2014 r. utrzymanym w mocy postanowieniem Nr ST6/4812/123/post/AJAP/l 4/RWPD-115455/RD- 104945 z 17 listopada 2014 r. Postanowienie to podlegało kontroli WSA w Warszawie, który w wyroku z 15 czerwca 2016 r. o sygn. akt: V SA/Wa 500/16 podzielił stanowisko Ministra Finansów i oddalił skargę Województwa [...]. W tej sytuacji organ odmówił stwierdzenia wnioskowanej nadpłaty.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na opisane rozstrzygnięcie Województwo [...]wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że mechanizm ustalania wpłat dokonywanych przez województwa do budżetu państwa jest określony w ustawie z dnia 13 listopada 2013 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie Minister Finansów, poinformował skarżącego pismami nr ST4/4820/796/2013/RD-102657 z 10 października 2013 r oraz nr ST4/4820/13/2014 z 13 lutego 2014 r., o rocznej kwocie wpłat w wysokości 646.527.895 zł. Kwot tych Województwo ówcześnie nie kwestionowało. Sąd podkreślił, że zobowiązanie do dokonania wpłat powstawało z mocy prawa, w wyniku spełnienia przesłanek określonych w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Roczna kwota wpłaty Województwa [...], zobowiązanego na podstawie art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (w brzmieniu obowiązującym w 2014 r.) do dokonywania wpłat do budżetu państwa na 2014 r., wyniosła 646.527.895 zł, zatem miesięczna rata stanowiąca 1/12 rocznej kwoty wpłaty wynosiła 53.877.324,58 zł. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym skarżący nie dokonał wpłaty do budżetu państwa za maj 2014 r. w pełnej wysokości i Minister Finansów wydając zaskarżoną decyzję działał w ramach i na podstawie obowiązujących przepisów, uwzględnił również, zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453) dalej: "ustawa o dochodach", wpłatę dokonaną przez Województwo dnia 15 maja 2014 r., w wysokości 33.333.333,33 zł i określił wysokość zobowiązania Województwa odpowiadającego niezapłaconej dobrowolnie przez województwo kwocie, tj. 20.543.991,25 zł wraz z odsetkami ustalonymi, jak dla zaległości podatkowych.

Sąd podkreślił, że przepis art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach, pomimo podobieństw do art. 21 § 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r, - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.) dalej: "o.p.", stanowi odrębną regulację dotyczącą wpłat do budżetu państwa. Sąd podkreślił, że gdyby przyjąć stanowisko skarżącego i dokonać zwrotu zgodnie z jego wnioskiem, skarżący zapłaciłby za 2014 r. kwotę mniejszą niż wynikająca z przepisów prawa materialnego, tj. z art. 31 ustawy o dochodach (w brzmieniu obowiązującym do końca 2014 r.) oraz mniejszą niż przewidziana w ustawie budżetowej na rok 2014.

Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Województwa [...] poprzez jej uwzględnienie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną skarżący oparł na następujących podstawach:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez niezbadanie i niedokonanie oceny legalności zaskarżonego aktu i działań organu administracji w niniejszej sprawie i w związku z powyższym:

b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest oraz w związku z art. 75 § 1 i § 4a i w związku z art. 72 § 1 pkt 1 o.p., poprzez oddalenie skargi na skutek błędnej oceny, że zaskarżona decyzja odmawiająca zwrotu nadpłaty nie narusza prawa, chociaż wymienione przepisy wyraźnie określają, że decyzja wydana w trybie art. 35 ust. 2 określa zobowiązanie z tytułu wpłat, a nie zaległość, co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2988/16, a co w konsekwencji powinno skutkować stwierdzeniem nadpłaty we wpłacie do budżetu państwa za maj 2014 r. w wysokości objętej wnioskiem strony,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w szczególności w zakresie przyjęcia, że określenie zobowiązania z tytułu wpłaty do budżetu państwa, o którym mowa w art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jest, sprowadza się do określenia zaległości w tej wpłacie,

d) art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie faktu, że wysokość zobowiązania (a nie zaległości) we wpłacie do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc maj 2014 r. została ustalona prawomocną decyzją Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], utrzymaną w mocy własną decyzją tego organu dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], [...], co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2988/16, oddalającym skargę Województwa [...] na powyższe decyzje Ministra Finansów, a tym samym pominięcie w realiach niniejszej sprawy mocy wiążącej prawomocnego wyroku sądowego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jest w związku z art. 35 ust. 3 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powyższy przepis upoważnia właściwy organ do określenia na jego podstawie zaległości we wpłacie do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za dany okres, a nie samego zobowiązania z powyższego tytułu, co narusza zarówno literalną, jak i systemową wykładnię tego przepisu, a w konsekwencji,

b) art. 75 § 1 i § 4a w związku z art. 72 § 1 pkt 1 oraz art. 21 § 3 o.p. w związku z art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o dochodach poprzez odmowę stwierdzenia nadpłaty we wpłacie do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw dokonanych przez Województwo [...] za maj 2014 r. w wysokości 33.997.495,33 zł wraz z należnym oprocentowaniem,

c) art. 35 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach poprzez błędną wykładnię i uznanie, że minister właściwy do spraw finansów publicznych wydając decyzję w trybie art. 35 ust. 2 jest uprawniony do określenia zaległości z tytułu tej wpłaty, a nie samego zobowiązania, wbrew literalnej i systemowej wykładni tego przepisu,

d) art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w związku z art. 35 ust, 3 ustawy o dochodach poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy w zakresie, w jakim w przypadku nieuiszczenia (w całości lub części) w terminie przez zobowiązanego wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, nakłada na właściwy organ obowiązek określenia zobowiązania w tym zakresie, a nie zaległości z tego tytułu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na skutek zarządzenia Przewodniczącej I Wydziału Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 poz. 2095 ze zmianami).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 22 sierpnia 2018 r., V SA/Wa 1855/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Rozwoju i Finansów. 26 maja 2017 r. Województwo [...] wniosło o zwrot nadpłaty w wysokości 33.997.495,33 złotych wraz z odsetkami we wpłatach do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za maj 2014 r. Miesięczna rata wpłaty Województwa [...] do budżetu państwa za rok 2014 wynosiła 53.877.324,58 złotych. W decyzji z [...] czerwca 2014 r., Minister Finansów uwzględnił wpłatę dokonaną przez Województwo [...] 15 maja 2014 r., w wysokości 33.333.333,33 złotych i określił wysokość zobowiązania odpowiadającego nie zapłaconej kwocie w wysokości 20.543.991,25 złotych wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowej. Województwo [...] ostatecznie zapłaciło prawidłowo kwotę 54.541.486,58 złotych w tym odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych (33.333.333,33 + 20.543.991,25 + 664.162,00). Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Przepisy ustrojowe, jakimi są art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie), sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa może polegać na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia. Powołanie podstawy prawnej skargi nie jest jej elementem koniecznym (za wyjątkiem skargi o jakiej mowa w art. 57a p.p.s.a.). Naruszenia art. 134 p.p.s.a. kasator w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał również prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej.

Według art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2017 r., V SA/Wa 2988/16 (LEX nr 2330295) oddalający skargę powoduje, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja Ministra Finansów z [...] sierpnia 2014 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2014 r. określającą wysokość zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw ( na 2014 r.) za maj 2014 r. w wysokości 20.543.991,25 wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od 16 maja 2014 r. do dnia zapłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił w/w wyrok w swoich rozważaniach podkreślając że "nie można przy tym zgodzić się z poglądem Województwa, że wyrok (...) potwierdza stanowisko Skarżącego, że zobowiązanie za maj 2014 r. ogranicza się do kwoty określonej w decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2014 r.(...) Należy zaznaczyć, że minister właściwy do spraw finansów publicznych, zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy, wydając decyzję z [...] czerwca 2014 r. uwzględnił wpłatę dokonaną przez Województwo dnia 15 maja 2014 r., w wysokości 33.333.333,33 zł i określił wysokość zobowiązania Województwa odpowiadającego niezapłaconej dobrowolnie przez województwo kwocie, tj. 20.543.991,25 zł wraz z odsetkami ustalonymi, jak dla zaległości podatkowych. Z tego względu błędne jest stanowisko Województwa, które uznaje kwotę 20.543.991,25, określoną w decyzji Ministra Finansów, za kwotę całości zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc maj 2014 r., pomijając pierwotną wysokość raty, czyli 1/12 kwoty rocznej. W niniejszej sprawie Województwo dokonało wpłaty za maj 2014 r. w prawidłowej wysokości i z tego względu należy stwierdzić, że nadpłata nie powstała".

Zgodnie z art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o dochodach, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie - w całości lub w części - wpłat określonych w art. 29, art. 30 i art. 70a, minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych. Do wpłat określonych w art. 29, art. 30 i art. 70a stosuje się przepisy działu III o.p., z zastrzeżeniem ust. 4. Należy wskazać, że od 1 stycznia 2022 r. ustęp 3 brzmi: Do wpłat określonych w art. 29, art. 30 i art. 70a stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p., z wyłączeniem rozdziałów 6a, 7a, 9a-12 i 15.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lipca 2015 r., sygn.. akt II GSK 998/14 stwierdził: "Subwencja ogólna nie jest należnością podatkową, tylko innego rodzaju świadczeniem publicznoprawnym o charakterze bezzwrotnym, bezwarunkowym i nieodpłatnym, które nie nosi cech zobowiązania w ujęciu cywilistycznym. Dla istoty charakteru prawnego wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej nie miała także znaczenia zmiana brzmienia art. 3 u.o.n.d.f.p. (...). Zastąpienie przez ustawodawcę zwrotu "należności podatkowe" sformułowaniem "podatki i opłaty" wraz z odesłaniem do przepisów o.p. nie zmienia tego, że brak dokonania wpłat (...) wypełnia znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych."

Według art. 72 § 1 pkt 1 o.p., do nadpłaty podatku dochodzi wskutek zapłaty podatku nienależnego lub w wysokości wyższej niż należna. Istota nadpłaty sprowadza się do tego, że podatnik płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek podatkowy), albo płaci za dużo (kwota podatku zapłaconego przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie podatnika dokonane na rzecz wierzyciela podatkowego przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad obowiązkowe jest nadpłatą. Kwota ta nie ma, bowiem podstawy prawnej, nie wynika z zawartego w ustawie obowiązku świadczenia, co jest charakterystyczne dla podatku. Podatnik płaci więcej niż powinien, nie dlatego, że jest taki obowiązek ustawowy, ale z innych przyczyn. Przyczyną powstania nadpłaty musi być zawsze przekonanie podatnika, że to, co płaci, jest realizacją ciążącego na nim obowiązku podatkowego. Jest to jedna z cech charakterystycznych nadpłaty. Kwota uiszczona nienależnie lub wyższa od należnej może być traktowana jako nadpłata podatkowa jedynie wówczas, gdy powodem jej zapłacenia było przekonanie podatnika, że wpłacając ją, realizuje ciążące na nim zobowiązanie do zapłacenia podatku.

Skoro subwencja ogólna nie jest należnością podatkową, tylko innego rodzaju świadczeniem publicznoprawnym o charakterze bezzwrotnym, bezwarunkowym i nieodpłatnym, które nie nosi cech zobowiązania w ujęciu cywilistycznym to nadpłata ma miejsce wówczas, kiedy województwo dokona wpłaty określonej w art. 70a ustawy o dochodach, na rachunek budżetu państwa w wysokości wyższej, niż obliczona kwota roczna wpłaty według wskaźników z art. 70a ust. 2 tej ustawy. Przesłanką wydania decyzji administracyjnej określającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami na podstawie art. 35 ust. 2 tej ustawy jest ustalenie, że jednostka samorządu terytorialnego mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie - w całości lub w części - wpłat określonych w art. 29, art. 30 i art. 70a. Taka decyzja określa tylko i wyłącznie wysokość zobowiązania z tytułu nie dokonanych w terminie wpłat obliczonych według reguły z art. 70a ust. 2 tej ustawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Kasator nie podważył ustalenia, że miesięczna rata wpłaty Województwa [...] do budżetu państwa za rok 2014 wynosiła 53.877.324,58 złotych. Województwo [...] 15 maja 2014 r. wpłaciło 33.333.333,33 złotych, którą to kwotę Minister Finansów uwzględnił określając wysokość zobowiązania w wysokości 20.543.991,25 złotych.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego akceptując zastosowanie przez Ministra Rozwoju i Finansów art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.