II SA/Po 755/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-08-09	
Data wpływu	2021-09-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK/2181/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 105, 97 par. 1 pkt 4, 7, 7, 77 par. 1 i 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2492; art. 151; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.	
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi N. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 13 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej jako SKO), decyzją z dnia 13 lipca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.), art. 1, 2, 17 i 18 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), § 1 pkt 15 lit. c Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17.11.2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r., Nr 198, i poz. 1925) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania Pana N. M. (dalej jako Skarżący) od decyzji Burmistrza M. z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania wiaty do maszyn rolniczych na budynek inwentarski do chowu trzody chlewnej w systemie głębokiej ściółki na działce o nr ewid.[...], położonej w G. [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Dnia 12 września 2019 r. do Urzędu Miejskiego w M. wpłynął wniosek Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wiaty dla maszyn rolniczych (oznaczonej na załączniku) na budynek inwentarski do chowu trzody chlewnej w systemie głębokiej ściółki na działce nr [...], położonej w G. [...]. Do wniosku załączono zapewnienia dotyczące dostawy wody oraz kopie mapy sytuacyjnej w skali 1:1000 z poświadczeniem zgodności z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W dniu 18 września 2019 r. Burmistrz M. wydał postanowienie [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek Pana N. M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wiaty do maszyn rolniczych na budynek inwentarski do chowu trzody chlewnej w systemie głębokiej ściółki na działce nr [...], położonej w G. [...] - na okres do [...] czerwca 2020 r. Jako podstawę prawną postanowienia powołał art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 101 k.p.a.

Dokumenty związane z procedurą planistyczną zostały załączone do akt sprawy. Skarżący złożył w ustawowym terminie zażalenie na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Podniósł, iż Organ błędnie ustalił, iż działka nr [...], na której prowadzona jest obecnie hodowla trzody chlewnej, zlokalizowana jest na terenie zwartej zabudowy wsi G. w bliskiej odległości od budynków mieszkalnych i zabudowy mieszkaniowej. Ponadto Żalący zarzucił, iż Organ winien uprawdopodobnić, że dojdzie do uchwalenia planu przed upływem okresu zawieszenia, natomiast uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera takiej argumentacji. Zdaniem Żalącego zawieszenie postępowania było nieuprawnione.

W dniu 4 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpatrzeniu zażalenia wydało postanowienie nr [...] utrzymujące w mocy ww. zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Następnie, na mocy postanowienia nr [...] z dnia 18 czerwca 2020 r. (sprostowanego postanowieniem nr [...] z dnia 25 czerwca 2020 r.) Burmistrz M. podjął zawieszone postępowanie.

Do akt sprawy Organ załączył kolejne dokumenty planistyczne.

W dniu 30 czerwca 2020 r. Burmistrz M. ponownie wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu przedmiotowego postępowania o ilość dni, przez które trwały ograniczenia w funkcjonowaniu instytucji państwowych, tj. do dnia 5 sierpnia 2020 r.

Z uwagi na upływ wskazanego wyżej terminu, postanowieniem nr [...] z dnia 6 sierpnia 2020 r. Burmistrz M. podjął zawieszone postępowanie.

W toku postępowania akta sprawy uzupełnione zostały o kolejne dokumenty planistyczne

oraz:

- decyzję Burmistrza M. o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia 25.10.2019 r., stwierdzającą brak potrzeby ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia "Rozbudowa gospodarstwa polegająca na budowie budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej o docelowej obsadzie 289,8 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], w miejscowości G., gm. M. ,

- fragment raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożonego w toku postępowania o wydanie ww. decyzji.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał Pana N. M. do uzupełnienia wniosku poprzez aktualną informację dot. istniejącej liczby DJP inwentarza hodowanego na nieruchomości oraz do przedłożenia dokumentu potwierdzającego powierzchnię gospodarstwa rolnego, którego siedliskiem jest działka objęta wnioskiem.

W dniu 19 sierpnia 2020 r. wpłynęła odpowiedź Pana N. M. na powyższe wezwanie.

W dniu 26 sierpnia 2020 r. Burmistrz M. wydał postanowienie o zawieszeniu przedmiotowego postępowania do czasu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, uznając, iż jest to kwestia prejudycjalna.

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł w zakreślonym ustawowo terminie pełnomocnik Pana N. M..

W dniu 21 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpatrzeniu zażalenia, wydało postanowienie nr [...] o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Burmistrza M. z dnia 26 sierpnia 2020 r.

Pismem z dnia 1 października 2020 r. Burmistrz M. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania wiaty do maszyn rolniczych na budynek inwentarski do chowu trzody chlewnej w systemie głębokiej ściółki na działce o nr [...], położonej w G. [...] - w terminie 90 dni od daty otrzymania niniejszego pisma.

W dniu 12 października 2020 r. skarżący działając przez pełnomocnika wniósł ponaglenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu ponaglenia oraz zapoznaniu się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie, postanowieniem nr [...] z dnia 26 października 2020 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione.

W dniu 6 listopada 2020 r. do Urzędu Miejskiego w M. wpłynęło pismo z dnia 3 listopada 2020 r., w którym pełnomocnik Pana N. M. przedstawił stanowisko w sprawie i wniósł o wydanie decyzji merytorycznej. W piśmie tym pełnomocnik wskazał, iż na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzi potrzeba uzupełnienia złożonego wniosku z dnia 12 września 2019 r. o decyzję o środowiskowych warunkach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania wiaty do maszyn rolniczych na budynek inwentarski do chowu trzody chlewnej w systemie głębokiej ściółki na działce o nr ewid.[...], położonej w G. [...]. Podkreślił, że budynek inwentarski do chowu trzody chlewnej w systemie głębokiej ściółki dla obsady 39 DJP spowoduje zwiększenie hodowli na tym terenie i wyniesie łącznie 177,6 DJP, a zatem nie przekroczy określonych w rozporządzeniu parametrów i dlatego nie jest wymagane przepisami prawa przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Planowanej inwestycji nie można zatem uznać za przedsięwzięcia potencjalnie oddziaływującego na środowisko, a stąd brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Pismem z dnia 1 grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego, że nieuzupełnienie wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia. Zwrócił również uwagę, że zgodnie z postanowieniem SKO [...] nr [...] z dnia 26.10.2020 r. - nie dopatrzono się uchybień w prowadzonym postępowaniu.

W odpowiedzi, pismem z dnia 8 grudnia 2020 r., (które wpłynęło do siedziby Organu w dniu 10 grudnia 2020 r.), skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie tym wskazał, iż żądanie przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest nieuzasadnione.

Następnie, pismem z dnia 12 marca 2021 r. skarżący wniósł o niezwłoczne podjęcie przez Organ czynności w niniejszej sprawie i wydanie decyzji.

W toku postępowania do akt sprawy załączono uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 11 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi G., Gmina M. wraz z uzasadnieniem oraz załącznikami nr 1, 2 i 3.

Zawiadomieniem z dnia 22 marca 2021 r. organ pierwszej instancji poinformował Inwestora o zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że mimo wezwania o uzupełnienie złożonego wniosku - nie dostarczył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadmienił ponadto, że dla terenu w G. został opracowany m.p.z.p., który został zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 11 marca 2021 r. Pouczył również o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji kończącej ww. postępowanie.

W dniu 9 kwietnia 2021 r. do siedziby Urzędu Miejskiego w M. wpłynęło końcowe stanowisko w sprawie Pana N. M.. W piśmie tym wskazano, że jako przedmiotowa inwestycja ma na celu jedynie adaptację istniejącego budynku oraz to, że zgodnie z przepisami prawa nie jest przedsięwzięciem mogącym znacznie oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, konieczne staje się wydanie pozytywnej decyzji merytorycznej.

Dnia 14 maja 2021 r. Burmistrz M. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania wiaty do maszyn rolniczych na budynek inwentarski do chowu trzody chlewnej w systemie głębokiej ściółki na działce o nr ewid.[...], położonej w G. [...]. Jako podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia Organ wskazał art. 105 i art. 104 K.p.a. w nawiązaniu do art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji Organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania. Kolejno wskazał, że w czasie prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie trwały prace planistyczne przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi G., gm. M. , który swym zakresem obejmuje działkę o nr ewid.[...], na której Inwestor planuje ww. zamierzenie inwestycyjne. Ponieważ uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 11 marca 2021 r. został uchwalony ww. plan (opublikowany w Dz. Urz. Woj. Wlkp. dnia 23.04.2021 r., poz. 3323), w ocenie Organu należało umorzyć postępowanie w sprawie warunków zabudowy, gdyż w toku jego prowadzenia stało się ono bezprzedmiotowe. Na koniec Organ nadmienił, że do realizacji inwestycji na terenie działki nr [...] obręb G. można przystąpić po uzyskaniu decyzji (pozwolenia na budowę), o które należy wystąpić do Starosty [...], ustalając zgodność planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego m.p.z.p.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł w zakreślonym ustawowo terminie Pan N. M.. Zaskarżonej decyzji Odwołujący zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania wskutek uznania, iż postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy w toku jego prowadzenia stało się bezprzedmiotowe. W Jego ocenie nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, ponieważ planowana inwestycja nie jest niezgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w decyzji brak jakiegokolwiek wyjaśnienia przez organ, na czym polega rzekoma niezgodność planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący zaznaczył również, że czuje się pokrzywdzony wydaniem decyzji, albowiem postępowanie toczyło się niemal 2 lata, burmistrz kilkukrotnie Jego zdaniem bezzasadnie je zawieszał i wzywał Go do przedkładania po raz kolejny dokumentów, które znajdowały się w aktach sprawy. W świetle powyższych zarzutów Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania wiaty do maszyn rolniczych na budynek inwentarski do chowu trzody chlewnej w systemie głębokiej ściółki na działce o nr ewid.[...], położonej w G. [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 13 lipca 2021 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżący na ww. decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządu Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2021 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza M. z dnia 14 maja 2021 roku. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, a także naruszenie prawa materialnego. Skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

11 października 2021 r. Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowanie sygn. akt II SA/Po [...] w przedmiocie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 11 marca 2021 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 2 listopada 2021 r. zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II SA/Po [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r., oddalił skargę N. M. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 11 marca 2021 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II OSK [...], uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w M. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowieniem z dnia 24 maja 2023 r., podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej jako SKO), które decyzją z dnia 13 lipca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Pana N. M. (dalej jako Skarżący) od decyzji Burmistrza M. z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania wiaty do maszyn rolniczych na budynek inwentarski do chowu trzody chlewnej w systemie głębokiej ściółki na działce o nr ewid.[...], położonej w G. [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania wskutek uznania postępowania za bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy nie wystąpiły przyczyny uzasadniające umorzenie postępowania,

- art. 97§1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd,

- art. 7 k.p.a. w zw. art. 77§1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co skutkowało nie wyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydania decyzji,

- art 138§1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia,

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107§1 k,p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji uzasadnienia faktycznego swojej decyzji,

oraz naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U. z 2021 r. poz. 74) przez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy plan miejscowy w związku z niezgodnością ze studium uwarunkowań terenu jest nieważny, a nieważność ma moc wsteczną.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 147. § 2 p.p.s.a. stanowi, iż rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

W art. 147 § 2 p.p.s.a., chodzi zatem o zastosowanie wobec decyzji administracyjnej, dla której unieważniona przez sąd uchwała lub akt stanowił podstawę wydania, trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przewidzianego w przepisach k.p.a., lub w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.).

W literaturze wyklucza się stwierdzenie nieważności decyzji z omawianej przyczyny. Brak podstawy prawnej decyzji administracyjnej odnieść można bowiem tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji (por.: op. Cyt. B. Adamiak, Wadliwość..., s. 22-23).

Podobny pogląd wyrażany jest współcześnie w orzeczeniach sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 1490/15, opubl. w CBOSA) NSA przyjął, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a.

Podobnie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2868/12) NSA przyjął, iż skoro w art. 147 § 2 p.p.s.a. mowa jest o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie sankcję nieważności.

Wskazuje się przy tym, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia, gdyż w momencie wydania decyzji nie dało się stwierdzić, iż wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 145 §1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 ust. 2 k.p.a.). Jednakże należy zauważyć, że te same względy przemawiają za brakiem podstaw do uchylenia decyzji organu.

Biorąc bowiem pod uwagę fakt, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezbędne do tego, by uznać akt prawny za nieważny – nawet, jeśli rozstrzygnięcie to ma charakter deklaratoryjny – należy przyjąć, iż ustawodawca ustanowił domniemanie zgodności z prawem aktów organów samorządu, które może zostać obalone przez organ nadzoru (wyrok NSA ośrodek zamiejscowy w Lublinie z dnia 12 października 1990 r., sygn. SA/Lu 663/90, CBOSA).

Tym samym należy stwierdzić, że plan miejscowy, który stanowił podstawę prawną omawianej decyzji, korzystał w dniu jej wydania z domniemania zgodności z prawem.

Na tej podstawie Sąd nie stwierdził naruszenia art. 105 k.p.a., gdyż – biorąc pod uwagę ww. domniemanie zgodności planu miejscowego z prawem – uznać należy, że w momencie wydania decyzji istniały przyczyny uzasadniające umorzenie postępowania.

Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 97§1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania, gdyż w omawianej sytuacji rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zastosowanie 97§1 pkt 4 k.p.a. wymaga bowiem, by pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym istniał związek przyczynowy, to jest sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność przy tym musi być bezpośrednia. W świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (Wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., II OSK 1470/20, CBOSA).

Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. art. 77§1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydania decyzji. Organy bowiem ustaliły, że dla omawianej działki istnieje plan miejscowy, co – biorąc pod uwagę ww. domniemanie zgodności planu miejscowego z prawem – było wystarczającą okolicznością by wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

Z tej samej przyczyny Sąd nie stwierdził naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107§1 k,p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji uzasadnienia faktycznego swojej decyzji.

Sąd nie stwierdził również, by organ II instancji naruszył art 138§1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia, gdyż w omawianej sprawie – biorąc pod uwagę ww. domniemanie zgodności planu miejscowego z prawem – takie podstawy nie zachodziły.

Należy zauważyć, że art. 147 § 2 p.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy wzruszenia aktu indywidualnego, które miałoby nastąpić w wykonaniu orzeczenia sądu administracyjnego. Przepis ten posiada jedynie charakter normy odsyłającej do trybu, w którym ma to nastąpić. Oznacza to, że art. 147 § 2 p.p.s.a. nie tylko nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego, ale też, że skorzystanie z tego odesłania jest uwarunkowane, po pierwsze, przeprowadzeniem postępowania w trybie wskazanym w art. 147 § 2 p.p.s.a., po drugie, wskazaniem właściwego przepisu proceduralnego, który w okolicznościach opisanych w przesłankach art. 147 § 2 p.p.s.a. miałby zastosowanie.

W polskim systemie prawa administracyjnego procesowego sankcja wzruszalności nakładana jest na ostateczne decyzje administracyjne w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawy prawne do wznowienia postępowania administracyjnego nie posiadają jednolitego charakteru. Nie można twierdzić, że są to jedynie kwalifikowane wady procesowe tkwiące w postępowaniu organu administracji publicznej poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę materialną, chociaż statystycznie stanowią najczęstszą przyczynę wznowienia postępowania. Współcześnie przyjmuje się, że owa weryfikacja musi nastąpić nie tylko wówczas, gdy postępowanie poprzedzające wydanie decyzji dotknięte było kwalifikowaną wadą wyliczoną w przepisach prawa procesowego, ale także wówczas, gdy stan faktyczny bądź stan prawny, przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, okazał się następczo inny. Następcza zmiana stanu prawnego, stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, nie dotyczy zmian legislacyjnych, przeprowadzonych przez ustawodawcę po rozstrzygnięciu przez właściwy organ administracji publicznej sprawy indywidualnej decyzją ostateczną, lecz obejmuje eliminację podstawy prawnej wydania decyzji rozstrzygającej sprawę indywidualną. Skoro eliminacja taka następuje na skutek dokonanej w wyroku TK negatywnej oceny zgodności z Konstytucją RP tej podstawy prawnej (art. 145a k.p.a.) lub negatywnej oceny TSUE (art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, Dz. U. z dnia 16 grudnia 2022 r., poz. 2651 ze zm.), to nie ma przeszkód, aby skutek eliminacji przez sąd administracyjny podstawy prawnej działania administracji wyrażonej w aktach prawa miejscowego również traktować jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Sąd przyjął zatem, że w niniejszej sprawie właściwym trybem wzruszalności jest tryb przewidziany przez art. 145a k.p.a. stosowany odpowiednio. Zgodnie z art. 145a. § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Art. 145a §2 k.p.a. stanowi z kolei, iż w sytuacji określonej w §1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Na tej podstawie należy przyjąć, iż strona może żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Sąd orzekł o nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni z powodu niezgodności z przepisami prawa, na podstawie których miejscowy plan został wydany – co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Należy zauważyć, że wznowienia postępowania administracyjnego nie można utożsamiać z koniecznością jego przeprowadzenia od nowa. Wszczęcie trybu art. 145a k.p.a., a nawet zapadnięcie postanowienia o wznowieniu postępowania, nie oznacza bowiem automatycznie, że dotychczas wydane akty przestają wywoływać skutki prawne i zostają wyeliminowane z obrotu prawnego. W myśl art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ stosownego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postępowanie to kończy się zaś wydaniem decyzji, którą organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchyla ją, wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 k.p.a.) (Wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2020 r. I OSK 956/19, CBOSA)

Należy przy tym stwierdzić, że fakt wydania decyzji lub postanowienia na podstawie uchwały lub aktu, których nieważność stwierdził w prawomocnym wyroku sąd administracyjny stanowi podstawę wzruszalności takiej decyzji, lecz nie daje – w świetle art. art. 145a k.p.a. – podstaw, by sąd administracyjny, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., z urzędu uchylił decyzje, których podstawę wydania stanowiły akty których nieważność stwierdzono. Zgodnie bowiem z art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie decyzji na podstawie ww. przepisu wymaga łącznego spełnienia trzech przesłanek: 1) decyzja musi zostać wydana z naruszeniem prawa; 2) muszą istnieć podstawy do wznowienia postępowania; 3) podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego jest ww. naruszenie prawa.

Fakt, że w niniejszej sprawie plan miejscowy, na podstawie którego została wydana decyzja został uznany za nieważny może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednakże fakt, że ww. plan miejscowy, na podstawie którego została wydana omawiana decyzja korzystał w dniu jej wydania z domniemania zgodności z prawem oznacza, iż nie można stwierdzić, że omawiana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Tym samym należy przyjąć, że nie wszystkie przesłanki określone w art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. zostały spełnione.

Sądowi orzekającemu w omawianej sprawie znany jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 566/21 stwierdził, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Według NSA, sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie ocenia tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności.

Należy jednak zauważyć, iż powyższy pogląd stoi w sprzeczności z praktyką sądów administracyjnych. Gdyby bowiem sądy administracyjne rzeczywiście nie oceniały tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz również zgodność rezultatu podejmowanych przez organ czynności z ówczesnym stanem prawnym (po uwzględnieniu wszelkich orzeczeń wpływających na ten stan ze skutkiem ex tunc), to wówczas decyzja wydana na podstawie planu miejscowego, którego nieważność stwierdzono, powinna zostać uznana za nieważną na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2. Z obiektywnego punktu widzenia – na który w powyższym wyroku powołuje się NSA – decyzja ta została bowiem faktycznie wydana bez podstawy prawnej. W orzecznictwie ugruntował się jednak pogląd, z którym zgadza się sądw składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji. Co istotne, wskazuje się, iż racją przemawiającą za tym twierdzeniem, jest fakt, iż w momencie wydania decyzji norma prawna zawarta w planie miejscowym miała doniosłość normy obowiązującej. Z tego względu, następcze stwierdzenie nieważności z mocą wsteczną nie czyni tej decyzji decyzją wydaną bez podstawy prawnej w momencie jej podejmowania (Adamiak B., Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2002, z. 9). Należy zauważyć, że te same względy przemawiają za twierdzeniem, iż nieważność planu miejscowego, który stanowił podstawę wydanej decyzji nie jest wystarczająca by stwierdzić, że decyzja, o której mowa została wydana z naruszeniem prawa.

W ocenie sądu orzekającego w omawianej sprawie nie ma podstaw by twierdzić, że to, czy dana decyzja została wydana z naruszeniem prawa zależało od zgodności rezultatu podejmowanych przez organ czynności z prawem ujmowanym z obiektywnego punktu widzenia, a więc po uwzględnieniu wszelkich orzeczeń wpływających na ten stan ze skutkiem ex tunc. To z kolei oznacza, iż bezpodstawne jest twierdzenie, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa".

Z podanych przyczyn i w przedstawionym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.