II OSK 1736/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-05-11	
Data wpływu	2019-05-31	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Po 523/18	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 141 § 4, art. 145 §1 pkt 1 lit. c), art. 182 § 2, art. 184, art. 189; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 7, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1332; art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 i 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1073; art. 54, art. 55, art. 64 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1405; art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 59 ust. 1, art. 60 pkt 1, 2 i 3, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 72 ust. 1; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 71; § 3 ust. 1 i 2; Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 523/18 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 listopada 2018 r., II SA/Po 523/18 w wyniku rozpoznania skargi Z. Z. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] z [...]grudnia 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku produkcyjno-magazynowego (produkcja [...] oraz maszyn i urządzeń do ich wytwarzania) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wskazał, że inwestor spełnił wszystkie warunki, od których uzależnione było wydanie pozwolenia na budowę. Zatwierdzony projekt budowlany pozostaje zgodny z ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. znak [...] ustalającą warunki zabudowy. Zdaniem organu, zaprojektowana budowa budynku produkcyjno-magazynowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą planowana na terenie nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w [...] na działkach nr ew. [...], [...] i [...] stanowi inwestycję, która nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), dalej: r.p.m.z.o.ś., przez co nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Pismem z 5 marca 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] złożyła Z. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 35 ust. 1 p.b., a także art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.), dalej: u.o.o.ś.

Utrzymując w mocy decyzję z [...] lutego 2018 r., organ odwoławczy stwierdził, że odpowiada ona prawu. Sporna inwestycja obejmuje obszarem swojego oddziaływania działki należące do odwołującej. Zdaniem Wojewody [...], inwestycja została zaprojektowana zgodnie z przepisami prawa, a do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor załączył wymagane prawem dokumenty i uzgodnienia. Starosta [...] nie naruszył norm postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć znaczenie w sprawie, co ewentualnie mogłoby być jedną z przesłanek do uchylenia badanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zauważył, że planowana inwestycja nie znajduje się w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro w okolicznościach rozpoznawanej sprawy z wniosku inwestora oraz z opisu technologii produkcji i magazynowania wynika, że planowana inwestycja nie ma charakteru przedsięwzięcia, dla którego na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają obowiązku prowadzić dalszego postępowania w celu badania jedynie potencjalnej, teoretycznej możliwości prowadzenia w planowanym obiekcie działalności, która mogłaby wskazywać na to, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii zaskarżenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] września 2017 r. znak: [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że dotyczyła ona innej inwestycji niż ta, dla której Starosta [...] wydał pozwolenie na budowę decyzją z [...] lutego 2018 r.

Skargą Z. Z. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 72 ust 1 pkt 1 i art. 86 u.o.o.ś. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu powyżej wskazanego wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie spór sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy realizacja spornej inwestycji wymaga uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd podniósł, że kwalifikacji, czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dokonuje się na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. W tej sprawie uczyniono to na podstawie wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu budowlanego z [...] listopada 2017 r. Wynika z nich, że na terenie działek nr ew. [...], [...] i [...] zaplanowano budowę następujących budynków i obiektów małej architektury: budowę budynku produkcyjno–magazynowego do produkcji [...] oraz maszyn i urządzeń do ich wytwarzania, miejsce gromadzenia odpadów stałych, tereny utwardzone o funkcji dojść, dojazdów i miejsc postojowych oraz przyłącza do sieci zewnętrznych, doziemne instalacje wodociągowe, kanalizacyjne i elektrotechniczne. Mając powyższe na uwadze, należało zdaniem Sądu I instancji rozważyć, czy planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b r.p.m.z.o.ś., do czego organy rozstrzygające w niniejszej sprawie w ogóle się nie odniosły. Zdaniem inwestora, planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w tym przepisie, albowiem łączna powierzchnia działek, na których planowana jest realizacja inwestycji wynosi [...] ha, natomiast powierzchnia zabudowy – rozumiana jako powierzchnia planowanego budynku - ok. [...] m2. W kontekście powyższego Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom inwestora, powierzchnia zabudowy nie oznacza jedynie powierzchni planowanego budynku, ale jak wskazuje § 3 ust. 1 pkt 52 r.p.m.z.o.ś., jest to powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Obiektem budowlanym będzie przy tym stosownie do art. 3 pkt 1 p.b., każdy planowany na terenie inwestycji budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wobec tego do powierzchni zabudowy budynku produkcyjno-magazynowego, która zgodnie z projektem budowlanym wynosi [...] m2, należy doliczyć powierzchnię zabudowy pozostałych planowanych obiektów budowlanych oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia zgodnie z projektem budowlanym, w tym na pewno powierzchnię utwardzoną stanowiącą dojścia i dojazdy, tj. [...] m2 oraz stanowiącą miejsca postojowe, tj. [...] m2. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organy administracji architektoniczno-budowlanej przy rozpatrywaniu sprawy zupełnie pominęły równocześnie wynikającą z akt sprawy okoliczność, że na terenie sąsiedniej nieruchomości, tj. na działce nr ew. [...], spółka będąca inwestorem prowadzi już tego samego rodzaju działalność produkcyjną. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej wykonanej na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wynika, że na terenach sąsiednich znajduje się m. in. teren aktywizacji gospodarczej zabudowany budynkami produkcyjnymi, magazynowymi i biurowymi. Z mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy wynika przy tym, że budynki produkcyjne znajdują się na działce nr ew. [...], sąsiadującej z działką nr ew. [...]. W analizie określono, że powierzchnia zabudowy tej działki wynosi [...] m2. Z kolei powierzchnia samej działki wynosi [...] m2, choć z informacji z rejestru gruntów na dzień 15 stycznia 2018 r. wynika, że wynosi ona [...] ha. Ponadto w aktach administracyjnych organu odwoławczego znajduje się zdjęcie z map Google obejmujące teren przedmiotowej inwestycji oraz działek sąsiednich. Na zabudowanej działce nr ew. [...] wskazano lokalizację A. sp. z o.o. Powyższe znalazło potwierdzenie na rozprawie przeprowadzonej [...] listopada 2018 r., podczas której pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że prowadzona na działce nr ew. [...] działalność produkcyjna jest to działalność związana z produkcją maszyn do produkcji [...], a podstawową działalność stanowi produkcja [...]. W odwołaniu skarżąca zasygnalizowała, że początkowo przed właściwymi organami toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla rozbudowy istniejącego budynku produkcyjnego na działkach nr ew. [...], [...] oraz [...], [...] i [...]. Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji, obowiązkiem organów rozstrzygających w niniejszej sprawie było ustalenie, czy po zsumowaniu powierzchni działek objętych niniejszym wnioskiem z powierzchnią działki nr ew. [...], na której prowadzona jest działalność tego samego rodzaju, oraz po zsumowaniu powierzchni zabudowy tych działek, przedsięwzięcie nie będzie kwalifikować się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś.). Zdaniem Sądu, mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, należało przyjąć, że przy uwzględnieniu ww. przepisów r.p.m.z.o.ś., obowiązkiem organów było zsumowanie parametrów charakteryzujących planowaną inwestycję z istniejącą już inwestycją podobną. Dla oceny bowiem, czy sporny obiekt zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko trzeba uwzględnić wartość parametrów łączną dla urządzeń tego samego rodzaju. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzoną analizę można wskazać, czy zachodzą bądź nie przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konkretnego przedsięwzięcia. Powyżej wskazane zagadnienie nie zostało przez organy w sprawie zbadane.

Skargą kasacyjną A. sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego.:

1) art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b.; art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), dalej: u.p.z.p. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.; art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 60 pkt 1, 2 i 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ I instancji, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, nie był związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w zakresie zawartego w tej decyzji ustalenia, że inwestycja uczestnika nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko, podczas gdy organ I instancji, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, był związany takimi ustaleniami i tym samym nieprawidłowym przyjęciu, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, wydając odpowiednio decyzję z [...] lutego 2018 r. i decyzję z [...] kwietnia 2018 r., były bezwzględnie zobowiązane do ponownego ustalania (a nie będąc i tak to czyniły w obliczu argumentacji skarżącej), czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym mogły zobowiązać inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) art. 60 pkt 1, 2 i 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., a w związku z tym § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a i b w zw. z art. § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. w zw. art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 71 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że mogą one mieć zastosowanie do planowanej przez uczestnika inwestycji, w wyniku czego inwestycja może być kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (a to poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja wymaga zbadania, czy spełnia przesłanki sumowania w sytuacji, gdy nie zachodzi żadna z podstaw zastosowania przepisów r.p.m.z.o.ś. - § 3 ust. 2, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja nie spełnia progów określonych w tych przepisach i nie przekracza limitów określonych dla tego rodzaju przedsięwzięć, gdyż powierzchnia zabudowy tej inwestycji nie przekracza 1 ha i nie występują przesłanki do sumowania parametrów inwestycji z parametrami obiektów znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach;

3) § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a i b w zw. z art. § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. w zw. z art. art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że realizacja inwestycji stanowi przedsięwzięcia powiązane technologicznie, które kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, a tym samym uznanie, że obowiązkiem organów było zsumowanie parametrów charakteryzujących planowaną inwestycję z istniejącą już inwestycją (jednak nie mającą tożsamego charakteru) w celu ustalenia, czy realizowana zabudowa nie przekracza progów, od których zależy kwalifikacja przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja nie jest powiązana technologicznie, komunikacyjnie i infrastrukturalnie z sąsiednimi nieruchomościami, a tym samym nie stanowi w rozumieniu przepisów u.o.o.ś. oraz r.p.m.z.o.ś. przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko;

II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody [...] w wyniku błędnej oceny zebranego materiału dowodowego i przyjęcie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy nie dokonał analizy, czy zachodzą bądź nie przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji i czy sporny obiekt zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo że - jak wynika z materiału dowodowego - Wojewoda [...], wydając przedmiotową decyzję, w żadnym zakresie nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 ani art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wydał zaskarżoną decyzję na podstawie całości zebranego materiału dowodowego, w tym decyzji i dokumentów poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty [...] (dokumentów z postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy).

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej uczestnika postępowania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie procesowym z 28 maja 2021 r., wskazując na zawartą z uczestnikiem postępowania jako kupującym umowę sprzedaży działki nr ew. [...] oraz zawarte z nim porozumienie, skarżąca oświadczyła, że cofa wszystkie wnioski, twierdzenia oraz zarzuty podniesione w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, przypomnieć należy, że przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję, którą Starosta [...] jako organ administracji architektoniczno-budowlany zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na budowę. W kwestionowanym wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję Sąd I instancji przyjął, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ cechowało się wadliwością w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., albowiem pominięta została w nim właściwa analiza tego, czy inwestycja realizowana na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w [...] nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b r.p.m.z.o.ś., a przez to wydanie pozwolenia na budowę nie powinno zostać poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To stanowisko Sądu I instancji kwestionowane jest skargą kasacyjną i podniesionym w niej w pierwszym rzędzie zarzutem, który błędną wykładnię art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b, art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., a także art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 60 pkt 1, 2 i 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.o.ś. wiąże z nieuznaniem przez Sąd I instancji, że organy orzekające w sprawie nie były związane ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2017 r., w której Burmistrz Miasta i Gminy [...] stwierdził, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko sformułowane przez skarżącego kasacyjnie nie potwierdza oparcia się przez Sąd I instancji na błędnej wykładni przepisów powołanych w podstawie zarzutu, ze wskazanej regulacji prawnej – wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego kasacyjnie - nie wynika bowiem norma, która potwierdza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie ustalenia, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pozostaje związany wnioskiem, jaki w odniesieniu do tejże kwestii przyjął organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy. Zgodnie z art. 71 ust. 2 u.o.o.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Według art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie u.p.z.p. Okoliczność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ust. 1 u.o.o.ś.) i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak to miało miejsce w okolicznościach sprawy rozpoznanej przez Sąd I instancji, nie powoduje, że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z ustalenia, czy planowana inwestycja może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie bowiem do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest sprawdzić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. W świetle art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadę tę uzupełnia art. 32 ust. 1 pkt 1 p.b., stanowiąc, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami u.o.o.ś. Weryfikacja, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko stanowi obligatoryjny element postępowania wyjaśniającego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie o tym, czy wnioskodawca zobowiązany jest przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach objęte jest na mocy ww. przepisu zakresem rozważenia, które organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany samodzielnie przeprowadzić, ponieważ nie jest ono kształtowane treścią art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. ani art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Przyjęte przez ustawodawcę założenie oparte zostało na uznaniu, że oceny z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska organy właściwe dokonują odpowiednio do zakresu swojej kompetencji na każdym z etapów procesu inwestycyjnego.

Wynikające z powołanego przez skarżącego kasacyjnie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Oznacza więc, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może kształtować warunków zabudowy odmiennie od ustalonych w decyzji. Jakkolwiek decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach określonych w tej decyzji, tym niemniej następuje to pod warunkiem, że jej adresat jako inwestor spełni wszystkie warunki przewidziane przepisami p.b. Zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy stwierdzenie, że inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które skutkowało na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy konkretyzacją art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś., nie może więc oznaczać, że z uwagi na treść art. 55 u.p.z.p. organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z obowiązku samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.). Takie wymaganie ciążące na organie administracji architektoniczno-budowlanej w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 865/19; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 209/19; wyrok NSA z 26 maja 2021 r., II OSK 2490/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1590/19; wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., II OSK 546/18; wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2245/14) nie budzi zasadniczych zastrzeżeń, wobec czego podzielenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną zasadniczych wniosków, które ze wskazanego wymagania wynikają, musi skutkować traktowaniem postawionego Sądowi I instancji w analizowanym zakresie zarzutu jako w całości nieuprawnionego.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jego istotą jest twierdzenie, że skarga wniesiona przez skarżącą na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. nie powinna być uwzględniona, ponieważ nie można się zgodzić z tym, iż organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym ustalić, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji i czy sporny obiekt zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w r.p.m.z.o.ś. Takie uzasadnienie przypisanego Sądowi I instancji błędu uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku przez pryzmat równolegle wskazanego w omawianej podstawie kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej pozbawione jest jakiejkolwiek argumentacji. Jej zespolenie z kwestią dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego pozostaje wadliwe, albowiem w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd administracyjny oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego.

Jeżeli odnieść dalsze uwagi do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to niezasadnie skarżący kasacyjnie postrzega postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ, które poprzedzało wydanie zaskarżonego pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w [...], za nieobarczone istotnymi brakami. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał analizy spornej inwestycji z punktu widzenia dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b r.p.m.z.o.ś. w kontekście stanowiska prezentowanego przez inwestora oraz organ odwoławczy. Za kluczowy błąd Sąd uznał pominięcie w sprawie przez Wojewodę [...] dokonania ustaleń, które odpowiadałyby ciążącemu na organie administracji architektoniczo-budowlanej obowiązkowi rozważenia nie tylko tego, czy wnioskowana przez A. sp. z o.o. inwestycja znajduje się w katalogu rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 r.p.m.z.o.ś., ale również tego, czy w sprawie nie zachodzą warunki nakazujące zamierzenie traktować za tego rodzaju przedsięwzięcie w świetle zasady określonej w § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. Przepis ten stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1 r.p.m.z.o.ś., jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w § 3 ust. 1 r.p.m.z.o.ś. Dyspozycja ww. przepisu niewątpliwie nakazywała Wojewodzie [...]emu przed udzieleniem pozwolenia na budowę ocenić nie tylko to, czy sporna inwestycja o charakterze zabudowy przemysłowej (magazynowej) o ustalonej w projekcie budowlanym powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu spełnia warunek przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b r.p.m.z.o.ś. odnoszący się do powierzchni zabudowy (nie mniejszej niż 1 ha), do czego sprowadzały się ustalenia organu, ale też w świetle normy § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś., organ odwoławczy zobowiązany był potwierdzić niewystąpienie sytuacji, że zamierzenie budowlane związane z produkcją [...] oraz maszyn i urządzeń do ich wytwarzania z racji powiązania z innym, przede wszystkim takim, które zostało już zrealizowane, nie stanowi jednego przedsięwzięcia. Takie potwierdzenie ma charakter dowodowy i zostało ono w sprawie, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, oceniając zgromadzony w aktach materiał dowodowy, w całości pominięte.

Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że nie jest wiadome, na jakiej podstawie Sąd sformułował "oczekiwanie" konkretnego odniesienia się przez organ do wskazanej normy r.p.m.z.o.ś. Stanowisko to pomija jednak to, że nie sposób § 3 ust. 2 r.p.m.z.o.ś. traktować jako regulacji prawnej o charakterze szczególnym nie powiązanej w sposób bezpośredni z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś., której zastosowanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na potrzeby dokonania ustaleń przewidzianych w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wymaga spełnienia dodatkowego warunku. Stanowisko przyjęte przez skarżącą kasacyjnie nie zważa równocześnie na to, że zarzuty stawiane przez skarżącą decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. w złożonym odwołaniu powiązane były z naruszeniem przez organ art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. Jakkolwiek koncentrowały się one na prowadzonym przed SKO w Poznaniu postępowaniu, tym niemniej nie da się nie zauważyć, że kwestionowane przedsięwzięcie odwołująca postrzegała jako formę "rozbudowy firmy A. [...] której działalność stanowi produkcja [...] oraz maszyn i urządzeń do ich wytwarzania" (odwołanie, s. 2). Powyższe nakazywało organowi odwoławczemu poddać szczegółowej analizie działalność inwestora prowadzoną na sąsiedniej działce nr ew. [...], która została w treści odwołania wymieniona, celem przesądzenia, czy wnioskowane przedsięwzięcie nie jest tego samego rodzaju, znajdując się na terenie rozumianego funkcjonalnie jednego zakładu (obiektu), a następnie przyjęte w tym zakresie wnioski ujawnić w treści uzasadnienia decyzji.

Ustawodawca za kryterium kwalifikacji za jedno przedsięwzięcie uznaje istnienie pomiędzy co najmniej dwoma przedsięwzięciami powiązań technologicznych (art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś.). Niewątpliwie powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy (por. wyrok NSA z 23 marca 2021 r., III OSK 222/21). Szerokie rozumienie pojęcia powiązania technologicznego, a na takim Sąd I instancji się trafnie oparł, ma znaczenie ze względu na zasadę prewencji oraz skuteczność zakazu dzielenia przedsięwzięć. Powyższa reguła znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wskazuje się w nim, że jeżeli szereg przedsięwzięć ujmowanych łącznie może potencjalnie wywrzeć znaczące skutki w środowisku w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. L 26 z 28.1.2012 r., s. 1), ich skumulowany wpływ na środowisko należy ocenić, traktując je jako jedną całość. Celem dyrektywy jest całościowa ocena skutków wywieranych na środowisko naturalne przez przedsięwzięcia lub ich zmianę (por. wyrok TSUE z 28 lutego 2008 r., C-2/07, Abraham i inni, ECLI:EU:C:2008:133, pkt 42). Z uwagi na to, że przedsięwzięcia pozostające przedmiotem kontroli mogą stanowić część większego zamierzenia, konieczne jest w tych warunkach zbadanie, czy przedsięwzięcia te powinny być traktowane łącznie, biorąc pod uwagę ich bliskie położenie w stosunku do siebie, podobieństwa oraz oddziaływania między nimi. Zakaz dzielenia przedsięwzięć oznacza, że niedopuszczalne jest, aby podział przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadził do tego, że choćby jedna z wydzielonych w ten sposób części uniknie przeprowadzenia oceny przez to między innymi, że znajdzie się poniżej progu wielkościowego określonego w przepisach (por. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., II OSK 216/19; wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r., II OSK 501/17). Wskazane wymaganie nakazuje zatem przeprowadzenie całościowej kwalifikacji przedsięwzięć, która musi wziąć pod rozwagę wszystkie ich powiązania techniczne, użytkowe i funkcjonalne (tak wewnętrzne, jak i zewnętrzne), jeśli bez ich uwzględnienia mogłoby dojść do nieuzasadnionego z punktu widzenia ochrony środowiska wyłączenia obowiązku przeprowadzenia oceny ich oddziaływania.

W kontekście podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczącego powołanych przepisów u.o.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz § 3 ust. 1 pkt 52 i ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. trzeba wskazać, że wyjaśnienia poczynione przez Sąd I instancji nie cechują się błędem w zakresie, w jakim opierają się na przyjęciu wskazanej wykładni, jak i na przypisaniu organowi odwoławczemu wadliwości dotyczącej zaniechania ustalenia w toku kontrolowanego postępowania wystąpienia stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie normy wynikającej ze stosowanych przepisów prawa materialnego. Zaniechanie to nie pozwoliło Wojewodzie [...] w sposób wymagany art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustalić, czy sporne zamierzenie budowlane stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tenże wniosek nie może być jednakże rozumiany jako równoważny przesądzeniu, że przedsięwzięcie wnioskowane, które zostało zaplanowane na działkach nr ew. [...], [...] i [...], oraz przedsięwzięcie zrealizowane na działce nr ew. [...], ze względu na swoje powiązania, kwalifikować należy jako jedno przedsięwzięcie. Ocena prawna Sądu I instancji wyrażona w zaskarżonym wyroku została oparta na takim założeniu, czego konsekwencją było przyjęcie w nim, że obowiązkiem organu powinno być zsumowanie parametrów charakteryzujących planowaną inwestycję z istniejącą już "inwestycją podobną". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek powyższy pozostaje jednakże co najmniej przedwczesny, ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do dokonania wszechstronnej oceny, a na jej podstawie wiążącego stwierdzenia przez Sąd, że na działce sąsiadującej z terenem wnioskowanej inwestycji jest prowadzona działalność tego samego rodzaju, przez co budowa budynku produkcyjno-magazynowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...], [...] i [...], pomimo że to zamierzenie nie osiąga progów określonych w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b r.p.m.z.o.ś, powinno być kwalifikowane łącznie z przedsięwzięciem zlokalizowanym na działce nr ew. [...]. Wyjaśnienia złożone podczas rozprawy przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie mogły stanowić asumpt do przyjęcia, że powyższe zagadnienie nie zostało w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją dostatecznie przeanalizowane, trudno je natomiast uznać za dowód, za pośrednictwem którego wszystkie o duży stopniu złożoności kwestie, jakie wiążą się z kwalifikowaniem formalnie odrębnych inwestycji jako jednego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, miałyby zostać rozstrzygnięte, a sformułowanemu na jego podstawie wnioskowi Sądu I instancji powinna zostać nadana cecha oceny prawnej, którą organy w ponownym postępowaniu i sąd powinny być związane na zasadzie art. 153 p.p.s.a.

Powyższe prowadzi do podzielenia zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie, w jakim Sąd I instancji, wypowiadając się odnośnie do zastosowania prawa materialnego, stwierdził, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do sumowania parametrów obu inwestycji (przedsięwzięcia planowanego i zrealizowanego) na podstawie § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. Skarga kasacyjna, mimo częściowo zasadnej podstawy kasacyjnej, nie mogła jednakże prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada bowiem prawu. Zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na istotne naruszenie przez organ odwoławczy przepisów procesowych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.