VII SA/Wa 590/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-09-06	
Data wpływu	2023-03-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Pośpiech-Kłak
Artur Kuś /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	II OSK 2431/23	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.) asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W., S. sp. z o.o. z siedzibą w W. i A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. nr XI/318/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 2 ust. 10 i § 2 ust. 11 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy solidarnie na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w W., S. sp. z o.o. z siedzibą w W. i A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1431 (tysiąc czterysta trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
1. Trzy spółki: [..], [..] oraz [..] (dalej: "skarżący"), reprezentowane przez adw. M. S. pismem z 7 lutego 2023 r., wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta [..] nr [..]z dnia [..] roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady Siekierki (dalej: "MPZP").

Rada Miasta w dniu [..] podjęła uchwałę nr [..] w sprawie uchwalenia MPZP, obejmując procedurą sporządzenia planu również obszar, na którym są położone działki, których właścicielami są skarżące spółki.

Strony skarżące wezwały Radę Miasta 13 stycznia 2023 r. w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu na dzień 4 kwietnia 2016 r.; tj. Dz. U. z 2016 r. 446; dalej: "u.s.g.") do usunięcia naruszenia prawa polegającego na utrzymaniu w MPZP definicji zawartych w § 2 ust. 10 MPZP oraz § 2 ust. 11 MPZP. Zdaniem skarżących definicje te są sprzeczne z aktualnie obowiązującą definicją "terenów biologicznie czynnych" zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "r.w.t."). Skarżący złożyli skargę do sądu administracyjnego zaskarżając MPZP w części, tj. w zakresie definicji: a) powierzchni biologicznie czynnej (§ 2 ust. 10 MPZP) oraz b) procentowego wskaźnika terenów biologicznie czynnych (§ 2 ust. 11 MPZP). Zaskarżonym postanowieniom MPZP zarzucono naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu na dzień 14 czerwca 2007 roku, tj. Dz. II. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 3 pkt 22 r.w.t. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; dalej: "k.c.") w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 414, ze zm., dalej: "p.b.") w zw. z art. 7, art. 67, art. 87 i art. 94 Konstytucji w zw. § 147 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej: "z.p.t.") poprzez:

- wprowadzenie do MPZP definicji, co do których organ w momencie uchwalania MPZP nie była uprawniony (tj. przekroczenie ustawowego upoważnienia),

- utrzymanie tych definicji w MPZP pomimo ich niezgodności z aktualnie obowiązującą definicją "terenów biologicznie czynnych" zawartą w r.w.t., które to rozporządzenie zgodnie z Konstytucją jest aktem prawnym wyższego rzędu względem MPZP, co w konsekwencji ogranicza prawo własności skarżących w zakresie swobody zabudowy działek objętych MPZP, których są właścicielami, bez podstawy w randze ustawy.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podnieśli i wskazali, że są właścicielami szeregu łącznie 15 działek objętych MPZP. Pomimo jednak posiadania prawa własności do ww. nieruchomości, wskazali, że ich prawo do swobodnego zagospodarowania nieruchomościami, a przede wszystkim do ich zabudowy unormowane w art. 4 p.b., zostało znacznie ograniczone przez sprzeczne z prawem postanowienia MPZP.

Skarżący wskazali również, że zgodnie z obowiązującym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., MPZP może określać minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, ale wciąż nie może definiować powierzchni biologicznie czynnej z uwagi na brak ustawowego upoważnienia. Wskazali, że nieważność MPZP następuje z momentem jego uchwalenia, co oznacza, że nawet jeśli upoważnienie ustawowe pojawiło się następczo, to nie powoduje to nieważności definicji wprowadzonych do MPZP w dniu jego uchwalenia, tj. w dniu, kiedy u.p.z.p. nie pozwalało także na określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej. Zaznaczono również, że od czasu wejścia w życie MPZP, definicja "powierzchni biologicznie czynnej" została już dwukrotnie zmieniona (na mocy rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie (Dz.U. 2009 nr 56 poz. 461) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2285) zaś Rada nadal nie zaktualizowała brzmienia MPZP, czym w sposób istotny naruszyła prawo skarżących do swobodnej zabudowy gruntów określonej w art. 4 p.b.

Skarżący podnieśli, że najdalej idąca w skutkach zmiana wynikała z nowelizacji w której ustawodawca rozszerzył definicję powierzchni biologicznie czynnej poprzez wyeliminowanie pojęcia "grunt rodzimy". Natomiast, MPZP nadal uwzględnia pojęcie "gruntu rodzimego" przy zasadach obliczania powierzchni biologicznie czynnej, czym znacząco zawęża zakres tej powierzchni. Podkreślono również, że aktualne brzmienie MPZP ogranicza możliwość zabudowy nieruchomości należących do skarżących poprzez nałożenie bardziej restrykcyjnych wymagań w zakresie powierzchni biologicznie czynnej niż w rozporządzeniu, a przede wszystkim ich pierwotne wprowadzenie sprzecznie z jest z art. u.p.z.p.

2. Organ w odpowiedzi na skargę podkreślił, iż zaskarżony MPZP był sporządzany w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie w trybie u.p.z.p. na którą powołuje się skarżący. Odnośnie do zarzutów, organ wyjaśnił, że w chwili podjęcia Uchwały nr [..] Rady Gminy [..] z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP Osady [..] zastosowanie miało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. nr 10 poz. 46 wersja od 2 listopada 1995 r. do 19 czerwca 1996 r.), w którym nie zawarto definicji "powierzchni biologicznie czynnej". Rozporządzenie to obowiązywało do 16 grudnia 2002 r. i przez cały czas obowiązywania nie zawierało takiej definicji.

W związku z powyższym organ stwierdził, że przy tworzeniu projektu MPZP mogła być zawarta w jego treści definicja "powierzchni biologicznie czynnej", jak również "procentowego wskaźnika terenów biologicznie czynnych", ze względu na brak legalnej definicji zawartej w obowiązujących przepisach prawa. Organ zaznaczył, że definicji, w której zrezygnowano z wyrażenia "grunt rodzimy", weszła w życie od 8 lipca 2009 r., czyli już po uchwaleniu MPZP objętego skargą (która obowiązywała do 20 marca 2011 r).

3. W replice na odpowiedź na skargę z dnia 5 kwietnia 2023 r. strony Skarżące w całości podtrzymały żądania określone uprzednio w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonych postanowień MPZP, które wprowadzają dwie definicje: a) powierzchni biologicznie czynnej (§ 2 ust. 10 MPZP) oraz b) procentowego wskaźnika terenów biologicznie czynnych (§ 2 ust. 11 MPZP).

Zdaniem skarżących, definicje zawarte w MPZP w sposób niedopuszczalny modyfikują definicje zawarte w aktualnie obowiązującym r.w.t. Wskazane i obowiązujące w MPZP definicje nie pokrywają się (są rozbieżne treściowo) z definicjami zawartymi w r.w.t. Organ uchwałodawczy nie ma kompetencji do modyfikowania tych pojęć na potrzeby konkretnego MPZP, gdyż regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej a nie ich zastępowanie, czy jakąkolwiek modyfikację.

Zdaniem organu, tworząc projekt MPZP organ miał prawo zawrzeć w jego treści definicję powierzchni biologicznie czynnej, jak również procentowego wskaźnika terenów biologicznie czynnych, ze względu na brak legalnej definicji zawartej w obowiązujących w czasie w przepisach prawa (tj. w 2007 r.). Ponadto zmiana MPZP, który był sporządzany w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (której nie ma już w obrocie prawnym) nie jest już możliwa.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać skarżącym a nie organowi.

2. W pierwszej kolejności wskazać należy na brzmienie zaskarżonych postanowień MPZP i istotne okoliczności związane z wejściem w życie planu miejscowego. Skarżący wskazują na niezgodność z prawem następujących definicji:

a) powierzchni biologicznie czynnej (§ 2 ust. 10 MPZP); zgodnie z tym postanowieniem: "(...) należy przez to rozumieć teren niezabudowany i nie pokryty powierzchniami utwardzonymi";

b) procentowego wskaźnika terenów biologicznie czynnych (§ 2 ust. 11 MPZP); zgodnie z tym postanowieniem: "(...) należy przez to rozumieć najmniejszą nieprzekraczalną wartość procentową nieutwardzonych powierzchni pokrytych roślinnością na gruncie rodzimym w stosunku do całkowitej powierzchni działki przy czym powierzchnię wód otwartych zalicza się także do powierzchni pokrytej roślinnością".

Organ w odpowiedzi na skargę wskazał na następujące okoliczności związane z tworzeniem MPZP i przepisami prawa wówczas obowiązującymi:

- MPZP był sporządzany w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z."), a nie w trybie u.p.z.p.;

- MPZP został sporządzony w następstwie podjęcia Uchwały Nr [..] Rady Gminy [..] z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady [..] i uchwały nr [..] Rady Gminy [..]z dnia 3 lipca 1997 r., zmieniającej uchwałę Nr [..] Rady Gminy [..] z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady [..];

- o terminie wyłożenia projektu MPZP do publicznego wglądu zawiadomiono 13 kwietnia 1999 r. (wywieszenie na tablicy ogłoszeń) i 16 kwietnia 1999 r. (ogłoszenie w gazecie); zawiadomienie o kolejnym wyłożeniu ukazało się w gazecie 4 czerwca 2002 r.;

- w chwili podjęcia uchwały z 30 listopada 1995 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP zastosowanie miało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. nr 10, poz. 46 wersja od 2 listopada 1995 r. do 19 czerwca 1996 r.), w którym nie zawarto definicji "powierzchni biologicznie czynnej"; rozporządzenie to obowiązywało do 16 grudnia 2002 r. i przez cały czas obowiązywania nie zawierało wskazanej definicji;

- w czasie obowiązywania ww. rozporządzenia projekt MPZP był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu: a) od 28 kwietnia 1999 r. do 21 maja 999 r.; b) od 21 czerwca 2002 r. do 15 lipca 2002 r.;

- dnia 16 grudnia 2002 r. weszło w życie aktualnie obowiązujące r.w.t. w którym zawarta została definicja "powierzchni terenu biologicznie czynnej", zgodnie z którą jest to: "(...) grunt rodzimy pokryty roślinnością oraz wodę powierzchniową na działce budowlanej, a także 50% sumy nawierzchni tarasów i stropodachów, urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym ich naturalną wegetację, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2";

- uchwałę Nr [..] w sprawie uchwalenia MPZP Osady [..] Rada [..] podjęła 14 czerwca 2007 r.;

- na dzień uchwalenia MPZP obowiązywało r.w.t. w którym definicja powierzchni terenu biologicznie czynnej brzmiała następująco: "(...) należy przez to rozumieć grunt rodzimy oraz wodę powierzchniową na terenie działki budowlanej, a także 50 % sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2 urządzonych jako stałe trawniki łub kwietniki na podłożu zapewniającym im naturalną wegetację";

- definicja ta obowiązywała do czasu zmiany r.w.t. (Dz. U. z 2009 r. nr 56 poz. 461), w którym otrzymała brzmienie: "teren biologicznie czynny - należy przez to rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie";

- wersja definicji, w której zrezygnowano z wyrażenia "grunt rodzimy", weszła w życie od 8 lipca 2009 r., czyli już po uchwaleniu MPZP objętego skargą (obowiązywała do 20 marca 2011 r.).

Zdaniem organu, organ miał kompetencję aby wprowadzić własna definicję "powierzchni biologicznie czynnej" ze względu na brak legalnej definicji zawartej w obowiązujących przepisach prawa w chwili przystąpienia do sporządzenia MPZP, jak również dwóch wyłożeń do publicznego wglądu.

3. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z argumentacją organu, z kilku zasadniczych względów.

Po pierwsze – wskazać trzeba, że zgodnie z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do MPZP oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zawarte w art. 85 ust. 1 u.p.z.p. odesłanie do przepisów dotychczasowych oznacza stosowanie dotychczasowej procedury zawartej w ustawie z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.), a nie do nieaktualnych już przepisów prawa materialnego. Podejmując decyzje na podstawie dotychczasowej ustawy, organ winien stosować aktualnie obowiązujące prawo materialne, w tym postanowienia aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 175/10). Biorąc zatem pod uwagę wskazane przez organ daty uchwały w sprawie przystąpienia do MPZP oraz terminy wyłożenia projektu MPZP do publicznego wglądu, należy wskazać, że do zaskarżonego MPZP mają zastosowanie przepisy ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.) a nie u.p.z.p. Nie oznacza to jednak, że skarga jest bezzasadna.

Po drugie – to, że do niniejszej sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.) a nie u.p.z.p. nie zmienia faktu, że organ poprzez wprowadzenie własnych definicji do MPZP organ przekroczył władztwo planistyczne z uwagi na brak upoważnienia ustawowego do wprowadzenia w MPZP takich regulacji. Ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważniała bowiem organu do wprowadzenia do MPZP takich definicji (por. art. 10 u.z.p.). W orzecznictwie wskazuje się, że art. 10 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym odczytywany a contario wyklucza wprowadzanie do ustaleń planu jakichkolwiek innych pojęć niż w nim wymienione (por. wyrok WSA w Olsztynie z 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 933/19). W związku z tym brak było również w wówczas obowiązującej w ustawie upoważnienia do określania definicji "powierzchni biologicznie czynnej" w planach miejscowych. Ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie umocowała do definiowania pojęć w MPZP. Zakres przedmiotowy materii uregulowanej w MPZP wyznaczał art. 10 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przekroczenie granic upoważnienia ustawowego stanowi zatem oczywiste naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 699/10). Zatem wprowadzenie spornych definicji do MPZP stanowi naruszenie art. 10 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencja tego naruszenia jest nieważność postanowień MPZP w takim zakresie, w jakim wykraczają one poza upoważnienie wskazane w tym przepisie. Akty prawa miejscowego nie powinny tworzyć definicji sprzecznych z już istniejącymi ustawowymi definicjami czy też w znaczący sposób je modyfikować. Dopuszczalne jest jednak tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej (por. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16). Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie występuje.

Po trzecie - nie ma też znaczenia okoliczność, że ówcześnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) nie zawierało definicji "powierzchni biologicznie czynnej". Organ uchwalając akt prawa miejscowego (w tym MPZP) może poruszać się jedynie w zakresie upoważnienia ustawowego. Wnioskując odmiennie można by dojść do wniosku, że organ może uchwalić w akcie miejscowym (np. MPZP) każdą definicję, której nie przewidują przepisy prawa, dowolnie kształtując jej treść lub zakres. Taka sytuacja mogłaby doprowadzić do swoistego chaosu prawnego w kontekście stosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego i przepisów prawa miejscowego.

Po czwarte – nie ma także racji organ uzasadniając swoje stanowisko faktem, że wyrażenie "grunt rodzimy" znajdowało się w wersji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) obowiązującej na dzień uchwalenia MPZP. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, na to, że nie jest dopuszczalne powtarzanie lub modyfikacja przez akt prawa miejscowego pojęć uregulowanych już w akcie wyższego rzędu, w tym w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Regulacje te nie mogą zatem powtarzać tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu), jak również, bez wyraźnego upoważnienia modyfikować ich treści. Zasadność tego twierdzenia wynika z faktu, że w przypadku zmiany przepisów wyższych rangą zachodzi ryzyko pozostawienia w aktach miejscowych pojęć sprzecznych z tymi przepisami (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie). Mamy zatem do czynienia z sytuacją, gdzie wolą ustawodawcy było pozostawienie dla właściwego ministra kompetencji do określenia definicji "powierzchni biologicznie czynnej", a nie przekazywanie jej różnym organom planistycznym, co mogłoby doprowadzić do powstania sprzecznych definicji w tym zakresie. Zatem, posługiwanie się wyrażeniem "grunt rodzimy" przez rozporządzenie w ówczesnym brzmieniu nie sanuje w żaden sposób postanowień MPZP polegających na ustaleniu własnych (autonomicznych) definicji, co wynika zasadniczo z dwóch zasadniczych przyczyny: a) przekroczenia ustawowego upoważnienia; b) niedopuszczalnej modyfikacji definicji "powierzchni biologicznie czynnej" zawartej w rozporządzeniu.

Po piąte – podkreślenia wymaga to, że zaskarżone definicje zawarte w MPZP są sprzeczne z aktualnym brzmieniem wynikającym z r.w.t. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 22 r.w.t., "teren biologicznie czynny" to: "(...) teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie". Takim terenem może być np. teren wyłożony kratką eko, który może być uznany za teren umożliwiający naturalną wegetację (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2017 r.; sygn. akt VII SA/Wa 2390/16), czy też powierzchna gruntu utwardzonego tzw. kostką biologiczną (skoro na tej powierzchni na gruncie rolniczym rośnie trawa, a ułożona kostka nie uniemożliwia jej naturalnej wegetacji – por. wyrok NSA z 15 lipca 2003 r., sygn. akt IV SA 4289/01). Zgodnie z zasadą hierarchiczną wykładni prawa (lex superior derogat legi interior) przepis prawny wyższego rzędu uchyla przepis znajdujący się niżej w hierarchii ważności. Ową hierarchę ważności aktów prawnych statuuje art. 87 Konstytucji. Zgodnie zatem z przyjętą hierarchią akty prawa miejscowego ustępują rangą m.in. rozporządzeniom i ustawom. Niemniej jednak, dopóki niezgodny z prawem przepis funkcjonuje w MPZP, to jest on wiążący do czasu wyeliminowania go z obrotu prawnego. W związku z tym, definicje zawarte w MPZP nie mogą dalej istnieć w obrocie prawnym i być stosowane w sprzeczności z aktami wyższej rangi.

Po szóste – bezzasadne są twierdzenia organu, wskazujące na to, że nie zmieniono sprzecznych z prawem przepisów MPZP ze względu na postanowienia Studium. W orzecznictwie (por. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1509/22) wskazuje się, że jeżeli kwestionowane postanowienie MPZP powiela zakaz przewidziany np. w Studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego zakazu w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji). Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie kwestionowanego zakazu (czy też definicji) w MPZP nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w MPZP postanowień, które naruszałyby ustalenia Studium. Z drugiej jednak strony uchwała o Studium powinna być na bieżąco aktualizowana (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 697/11). W razie jednak przyjęcia postanowień MPZP, które są co prawda zgodne ze Studium, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji), wyeliminowanie takiego postanowienia MPZP z porządku prawnego.

Po siódme - definiowanie w MPZP pojęć opisanych w innych aktach normatywnych, w tym ustawach i rozporządzeniach, narusza nie tylko § 137 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej: "z.t.p.") mający odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego (w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń), ale przede wszystkim § 149 z.t.p. Według tego przepisu w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Jednakże naruszenie określonych wyżej zasad legislacji samo w sobie nie stanowi podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono tryb jego sporządzeni. Samo bowiem tylko powtórzenie przepisu rozporządzenia, czy ustawy w akcie prawa miejscowego, przy założeniu pełnej spójności z normą powszechnie obowiązującą nie oznacza, że taka norma zawarta w planie kopiująca akt wyższego rzędu jest nieważna. Przyjmuje się bowiem, że z.t.p. są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych oraz jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa.

Po ósme – w orzecznictwie dodatkowo wskazuje się na to, że jeżeli formalnie sprzeczne z ustaleniami MPZP zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyższej niż tzw. prawo miejscowe, przepisy aktu prawa miejscowego należy interpretować tak by sprzeczność tą wyeliminować. Jeżeli natomiast wobec jasnych, niebudzących wątpliwości postanowień tego aktu, nie da się go "wyinterpretować" w zgodzie z ustawą - postanowienia te jako nielegalne należy pomijać. Zatem zgodnie z tą interpretacją, ewidentna sprzeczność zaskarżonych definicji zawartych w zaskarżonym MPZP mogłaby również powodować ewentualną możliwość "pominięcia" ich stosowania i zastosowania aktualnie obowiązujących w tym zakresie postanowień wynikających z wprost z r.w.t. (tj. definicji tam zawartej). Jednak dla "czystości obrotu prawnego" zasadne jest w tej sprawie stwierdzenie nieważności MPZP w zakresie spornych definicji a nie dokonywanie wykładni MPZP w zgodzie z prawem powszechnie obowiązującym (tj. pominięcie treści definicji zawartych w MPZP a zastosowanie definicji z r.w.t.), co mogłoby w konsekwencji powadzić do kolejnych, niepotrzebnych sporów prawnych.

Po dziewiąte – całkowicie bezzasadne jest twierdzenie organu wskazujące na to, że "(...) zmiana planu miejscowego, który był sporządzany w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, której nie ma już w obrocie prawnym, nie jest możliwa". W przypadku, gdy MPZP nie został zaktualizowany w wyniku czego powstał stan sprzeczności postanowień MPZP z przepisami ustawy lub rozporządzenia, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia MPZP, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest stosowanie nowych regulacji ustawowych, jako regulacji prawnych wyższego rzędu. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom, stosownie do art. 33 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 809/21). Zatem przypadku MPZP, który nie został zaktualizowany w trybie powołanego wyżej art. 33 u.p.z.p. w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów MPZP z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia MPZP, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów MPZP dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 685/20). To do obowiązków właściwych organów gminy należy aktualizacja studium i planów miejscowych (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1106/15). Gwarancję sukcesywnego dostosowywania planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia w życie zmiany prawa wymuszającej wprowadzanie określonych "nakazów planistycznych", zawiera właśnie art. 33 u.p.z.p., przewidujący, iż jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wskazany przepis adresowany jest przede wszystkim do organów planistycznych, a nie do obywateli (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2960/17). Inaczej mówiąc, nie jest do zaakceptowania sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy lub rozporządzenia (zgodnie zatem z aktualną wolą prawodawcy), w postanowieniach MPZP pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3071/14). A taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

4. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, zdaniem Sądu rację mają skarżący, że zaskarżone postanowienia MPZP (tj. wskazane w skardze definicje) pozostają w sprzeczności z poprzednio obowiązującym w tym zakresie art. 10 u.z.p. a także z aktualnie obowiązującym § 3 pkt 22 r.w.t w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 4 p.b. zw. z art. 7, art. 67, art. 87 i art. 94 Konstytucji w zw. § 147 ust. 1 z.t.p. poprzez:

a) początkowe wprowadzenie do MPZP definicji, co do których organ już w momencie uchwalania MPZP nie był uprawniony (tj. przekroczenie ustawowego upoważnienia);

b) brak zmiany tych definicji pomimo ich oczywistej niezgodności z aktualnie obowiązującą definicją "terenów biologicznie czynnych" zawartą w r.w.t.;

c) nadmierne ograniczenie prawo własności skarżących w zakresie swobody zabudowy działek objętych MPZP, których są właścicielami (definicje zawarte w MPZP ograniczają możliwość zabudowy nieruchomości skarżących poprzez nałożenie bardziej restrykcyjnych wymagań w zakresie powierzchni biologicznie czynnej niż w r.w.t.);

d) niezgodność zaskarżonych postanowień zawartych w akcie prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym.

5. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania na rzecz każdej ze skarżących trzech spółek zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które składają się trzy wpisy (po 300 zł), trzy opłaty od pełnomocnictwa (po 17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego profesjonalnego pełnomocnika (480 zł).