II SA/Ol 1069/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-07	
Data wpływu	2023-12-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Beata Jezielska
Grzegorz Klimek
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	III OSK 503/25
III OZ 285/24	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 113 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości dotyczących treści decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z 24 czerwca 2019 r. Starosta Olsztyński (dalej: "starosta", "organ pierwszej instancji") udzielił [...] spółce z o. o. (dalej: "spółka", "uczestnik") pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji [...] o maksymalnej zdolności produkcyjnej 3.100 m3 na dobę, która obejmuje urządzenie do termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne o maksymalnej zdolności przetwarzania 4,16 tony odpadów na godzinę oraz urządzenia spalania paliw o łącznej nominalnej mocy 167,143 MW na terenie zakładu [...] i objął pozwoleniem zintegrowanym instalację spawania, ustalając dla niej warunki wprowadzania do środowiska substancji lub energii na zasadach określonych dla pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza.

Następnie, postanowieniem z 3 marca 2023 r. starosta wyjaśnił, na wniosek Stowarzyszenia [...] (dalej: "stowarzyszenie"), wątpliwości co do treści ww. decyzji przez podanie, że: "użyta w treści decyzji wartość 4,16 tony odpadów na godzinę to zaokrąglenie wyniku działania arytmetycznego, podzielenia określonej maksymalnej ilości odpadów w postaci pyłu, niespełniającego wymogów dla biomasy, która będzie przetwarzana w procesie R1 w ramach współspalania odpadów, tj. 35 360 Mg mokrej masy/rok, przez ilość dni pracy instalacji w roku, tj. 354 dni i ilość godzin w dobie, tj. 24. Wynik tego działania to wartość 4,16196 (...), którą wnioskodawca zaokrąglił we wniosku do wartości 4,16".

W uzasadnieniu zaznaczył, że zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o odpadach w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów określa się m.in. rodzaj i masę odpadów przewidywanych do przetworzenia i powstających w wyniku przetwarzania w okresie roku oraz w przypadku instalacji do termicznego przekształcania odpadów także godzinową moc przerobową. Wyjaśnił, że na podstawie informacji zawartych we wniosku określił

w pkt VII.4.1 pozwolenia rodzaj i masę odpadów przewidywanych do przetworzenia w okresie roku w ilości 35 360 Mg mokrej masy/rok, a w pkt VII.4.3.2 ustalił moc przerobową instalacji, łączną ilość odpadów przetwarzanych w ramach współspalania odpadów, w procesie R1, która nie przekroczy 99,887 Mg mokrej masy/dobę i 35.360,00 Mg mokrej masy/rok. Godzinową moc przerobową instalacji do termicznego przekształcania odpadów, tj. 4,16 ton odpadów na godzinę wskazano w pkt II.3 pozwolenia. Punkt 1.3 pozwolenia określa rodzaj instalacji wymagającej tego pozwolenia w odniesieniu do instalacji wymienionych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Jednym z nich są instalacje do termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne o zdolności przetwarzania ponad 3 tony na godzinę (pkt 5.2.a załącznika do ww. rozporządzenia). Treść punktu 1.3 pozwolenia sformułowano w oparciu o informację zawartą w piśmie spółki z 1 lutego 2019 r., złożonym w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia, dotyczącą zakwalifikowania instalacji ze względu na zdolność przetwarzania instalacji w zakresie termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne. Spółka w tym piśmie określiła godzinową zdolność przetwarzania odpadów w instalacji w procesie termicznego przekształcenia odpadów na 4,16 ton na godzinę, co pozwoliło na kwalifikację tej instalacji zgodnie z ww. przepisem. Podała jednocześnie dobową zdolność przetwarzania instalacji w tym zakresie (99,887 ton odpadów na dobę), która wynika z przyjętej we wniosku wartości rocznej masy odpadów przewidywanych do przetworzenia. Użyta we wniosku o wydanie pozwolenia i w treści decyzji wartość 4,16 tony odpadów na godzinę to zaokrąglenie wyniku działania arytmetycznego, podzielenia określonej maksymalnej ilości odpadów w postaci pyłu, niespełniającego wymogów dla biomasy, która będzie przetwarzana w procesie R1 w ramach współspalania odpadów, tj. 35.360 Mg mokrej masy/rok, przez ilość dni pracy instalacji w roku, tj. 354 dni i ilość godzin w dobie, tj. 24. Wynik tego działania to wartość 4,16196(...), którą spółka zaokrągliła we wniosku do 4,16.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosło ww. stowarzyszenie oraz Stowarzyszenie [...] (dalej: "skarżący").

Skarżące stowarzyszenie podniosło, że treść rozstrzygnięcia postanowienia nie odnosi się do zakwestionowanej przez wnioskujące stowarzyszenie wielkości 99,887 ton odpadów na dobę, a w uzasadnieniu znajduje się wyłącznie nawiązanie do współspalania odpadów. Zarzuciło, że starosta odwołuje się do części opisowej zawartej w punkcie VIII.4.3.2 pozwolenia zintegrowanego, a nie do danych zawartych w punkcie II.2.3. tabela nr 4 pkt 1.2 pozwolenia. Skarżący wskazał na wątpliwości w zakresie podanych przez organ pierwszej instancji wyliczeń zgłoszone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej "WIOŚ") w piśmie z 6 listopada 2019 r. Dodał, że starosta odpowiedzi na wątpliwości WIOŚ wyjaśniał, że ilość 99,887 Mg/dobę jest niewłaściwa. Wywiodło, że starosta powinien jednoznacznie odnieść się do wielkości wynikających z punktu II.2.3. - tabela nr 4 pkt 1.2. i stwierdzić, czy jest to błąd, a jeżeli tak, to która z wielkości nie jest prawidłowa, bądź wskazać inną przyczynę rozbieżności.

W zażaleniu wnioskującego stowarzyszenia zawarto tożsame zarzuty i argumentację.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "SKO") postanowieniem z 12 września 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w całości.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że zawarte w art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") instytucja wykładni decyzji służy wyjaśnieniu wątpliwości co do jej treści, a więc ma zastosowanie przede wszystkim, gdy rozstrzygnięcie jest niejasne lub nie zostało wystarczająco precyzyjnie sformułowane. Wyjaśnienie treści decyzji ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji i nie może zastępować kontroli legalności decyzji administracyjnej, która jest inicjowana innymi środkami.

SKO zauważyło, że stowarzyszenie we wniosku z 23 lutego 2023 r. jednoznacznie wskazało, że żąda wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji wątpliwości co do treści punktu 1.3. decyzji z 24 czerwca 2019 r. Wątpliwości te dotyczyły określonej w tym punkcie maksymalnej zdolności przetwarzania generatora gorącego gazu (HGG). Oceniło, że organ pierwszej instancji precyzyjnie je wyjaśnił, przedstawiając stosowne wyliczenia. Stwierdziło, że skoro we wniosku jednoznacznie określono punkt decyzji, który budzi wątpliwości wnioskodawcy, to wyjaśniając te wątpliwości, organ pierwszej instancji nie był zobligowany do odnoszenia się do innych punktów zawartych w rozstrzygnięciu.

W złożonej skardze skarżący zarzucił, że SKO nie odniosło się do zarzutów zażalenia i poprzestało na ogólnych rozważaniach dotyczących instytucji wyjaśnienia wątpliwości. Stwierdziło, że błędnie wyjaśniono wątpliwości, gdyż w punkcie II.2.3 tabeli nr 4 punkt 1.2 wskazano 4 160,1 kg/h (4,1601 Mg/h) a nie 4,16196 Mg/h, a zaokrąglona wartość 4,16 Mg/h przemnożona przez 24 h daje wynik 99,84 Mg/dobę, w związku z tym starosta powinien wyjaśnić, że wielkość wskazana w punkcie 1.3 pozwolenia zintegrowanego to błąd.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także o dopuszczenie dowodu z pisma starosty z 7 stycznia 2020 r. GŚ-I1.6222.14.2019.KP na okoliczność, że ilość 99,887 wskazana w punkcie 1.3. pozwolenia zintegrowanego jest niewłaściwa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Uczestnik postępowania w piśmie z 8 kwietnia 2024 r. wniósł o oddalenie skargi i zawartego w niej wniosku dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.

Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji może mieć miejsce, gdy jej treść jest zawiła, niejednoznaczna, a tym samym co najmniej utrudnia jej prawidłowe wykonanie lub prawidłową interpretację. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana istniejącego rozstrzygnięcia lub dodanie do rozstrzygnięcia nowej treści (por. wyroki NSA z 15.12.2022 r. II OSK 2079/21; 25.11.2022 r. II GSK 1065/19 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można bowiem w drodze wyjaśnienia wątpliwości treści decyzji jej zmienić lub uzupełnić o dodatkową bądź brakującą treść. Podkreślić należy, że wyjaśnienie treści decyzji nie może także prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub przepisów prawa. Nie można również poprawić jej treści, a tym bardziej jej zmieniać. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej, ale jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens (tak NSA w wyroku z 1.10.2024 r. III OSK 4246/21 i przytoczone tam orzecznictwo).

Instytucja wykładni decyzji, o jakiej mowa w art. 113 § 2 k.p.a., nie jest więc dodatkowym środkiem zaskarżenia. Zauważyć także należy, że art. 113 § 2 k.p.a. nie przewiduje odrębnego postępowania, w którym organ zbiera i ocenia na nowo materiał dowodowy. Jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu i jej uzasadnienie (zob. wyrok NSA z 12.04.2023 r. II OSK 1153/20).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy przede wszystkim należy zauważyć, że zawarte we wniosku z 23 lutego 2023 r. (we wniosku błędnie podano rok 2022) żądanie stowarzyszenia jest precyzyjne i odnosi się wyłącznie do punktu I.3. pozwolenia zintegrowanego. W punkcie tym starosta określił rodzaj prowadzonej działalności jako "termiczne przekształcanie odpadów innych niż niebezpieczne w urządzeniu o zdolności przetwarzania ponad 3 tony na godzinę (rodzaj działalności określony w ust. 5.2.a załącznika do ww. rozporządzenia) - termiczne przekształcanie odpadów w postaci pyłów wytwarzanych w instalacji [...], prowadzone w generatorze gorącego gazu (HGG) 55 MW, o maksymalnej zdolności przetwarzania 4,16 tony odpadów na godzinę, 99,887 ton odpadów na dobę".

W tym zakresie wnioskodawca zakwestionował iloczyn pomnożenia 4,16 t i 24 godzin, stwierdzając, że "dokonując mnożenia 4,16 tony x 24 godziny, otrzymujemy wynik 99,84 Mg/dobę, a nie 99,887 Mg". Do tej wątpliwości odniósł się starosta w postanowieniu z 3 marca 2023 r. Wyjaśnił bowiem, że "użyta w treści decyzji wartość 4,16 tony odpadów na godzinę to zaokrąglenie wyniku działania arytmetycznego, podzielenia określonej maksymalnej ilości odpadów w postaci pyłu, niespełniającego wymogów dla biomasy, która będzie przetwarzana w procesie R1 w ramach współspalania odpadów, tj. 35 360 Mg mokrej masy/rok, przez ilość dni pracy instalacji w roku, tj. 354 dni i ilość godzin w dobie, tj. 24. Wynik tego działania to wartość 4,16196(...), którą wnioskodawca zaokrąglił we wniosku do wartości 4,16".

W uzasadnieniu postanowienia starosta wyjaśnił ponadto, że treść zakwestionowanego punktu pozwolenia sformułował w oparciu o informację zawartą w piśmie spółki złożonym w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego, dotyczącym zakwalifikowania instalacji ze względu na zdolność przetwarzania instalacji w zakresie termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne. W tym zakresie wnioskodawca określił m.in. dobową zdolność przetwarzania instalacji (99,887 ton odpadów na dobę), wynikającą z przyjętej we wniosku wartości rocznej masy odpadów przewidywanych do przetworzenia.

Powyższe wyjaśnienia starosty pozwalają podzielić stanowisko SKO, że wydając postanowienie z 3 marca 2023 r., starosta nie naruszył art. 113 § 2 k.p.a.

Z treści zażaleń i skargi wynika, że stowarzyszenia w trybie omawianej instytucji dążyły w istocie do wykazania, że pozwolenie zintegrowane nie zostało prawidłowo wydane (zawiera błędy w zakresie ustalenia ilości spalanych odpadów).

Tym samym stowarzyszenia prowadzą merytoryczną polemikę z treścią decyzji. Jak natomiast już wyjaśniono, na drodze stosowania tej instytucji nie można żądać zmiany treści decyzji i nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, gdyż merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym, ewentualnie w jednym z trybów nadzoru (wyrok NSA z 22.03.2023 r. II OSK 272/22, 19.12.2018 r. II OSK 240/17).

Sąd w postępowaniu dotyczącym wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji również nie jest uprawniony do oceny prawidłowości tej decyzji.

Z uwagi na charakter postępowania przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a., organ administracji wyjaśniając treść decyzji nie może naruszyć art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż treść decyzji nie może być rekonstruowana inaczej niż na podstawie jej brzmienia, co nie wymaga prowadzenia postępowania w ramach zakreślanych przez ww. przepisy.

Wyjaśnić ponadto należy, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO abstrakcyjna wykładnia art. 113 § 2 k.p.a. stanowi realizację wynikającego z art. 124 § 2 k.p.a. obowiązku zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia prawnego. Kolegium nie ograniczyło się do przywołania treści art. 113 § 2 k.p.a. i wykładni tego przepisu, lecz także odniosło je do realiów rozpoznawanej sprawy, czego skutkiem była prawidłowa konkluzja, że kwestie podnoszone przez żalące się stowarzyszenia wykraczają poza ramy zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. Tym samym brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów dotyczących wyjaśnianej decyzji, do czego w istocie sprowadzają się zarzuty zwarte w zażaleniach, nie jest równoznaczny z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a.

Sąd nie przeprowadził wnioskowanego dowodu z dokumentu, gdyż nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.